II OSK 2519/16

II OSK 2519/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 308/16 - Postanowienie NSA z 2016-03-31
II SA/Po 250/15 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2016-06-01
II OZ 136/16 - Postanowienie NSA z 2016-02-11
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 9, art. 15, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 250/15 w sprawie ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta [...] oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 250/15 w sprawie ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta [...], I. stwierdził nieważność § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2P dopuszcza możliwość realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu oraz Załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej stwierdzenie w powyższym zakresie zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], II. w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Rady Miasta i Gminy w [...] podjęła uchwałę z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta [...] (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 23 września 2008 r. Nr 160, poz. 2734). Integralną częścią niniejszej uchwały są: 1) załącznik nr 1 – stanowiący rysunek planu w skali 1:1000; 2) załącznik nr 2 – przedstawiający rysunek planu nr 2 – skala 1:1000, 3) załącznik nr 3 – zawierający stwierdzenie zgodności m.p.z.p. z ustaleniami Studium, 4) załącznik nr 4 – określający sposób realizacji oraz zasady finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, 5) załącznik nr 5 – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu.
Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącej, bowiem choć swym obszarem nie obejmuje terenu będącego jej własnością, to poprzez przyjęte w nim rozwiązania oddziałuje na ten teren, wprowadzając ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania. Plan obejmuje obszar oznaczony symbolami 2KD, 2P, 2KD, 2Kp, 2T, 2E. Nieruchomość Skarżącej (działka nr [...]), położona jest poza tym obszarem, lecz otoczona jest z dwóch stron (od wschodu i północy) terenem oznaczonym symbolem 2P. Teren ten obejmuje działki nr [...]. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a (Rozdział 3 – "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu") zaskarżonego planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem 2P dopuszcza się "prawo prowadzenia działalności gospodarczej, wymagającej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu, rozumianych zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, przy zastosowaniu rozwiązań technologicznie-budowlanych ograniczających zasięg oddziaływania na wszystkich komponentach środowiskowych do granic terenu, na którym prowadzona jest działalność". Działka nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielem, usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem, oznaczonego symbolem 2P. Przez dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolem 2P możliwości realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których może być wymagane sporządzenie raportu, sytuacja prawna i faktyczna skarżącej uległa pogorszeniu w porównaniu z przeznaczeniem, jakie dla tego terenu przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia [...] grudnia 2005 r. Zgodnie z planem miejscowym z 2005 r. dla przedmiotowego terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 2P/U1, przewidziana była funkcja produkcji, składów i magazynów oraz usług nieuciążliwych rzemiosła wraz z możliwością lokowania zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego mają walor norm prawa miejscowego, powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują prawo własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji, może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Okoliczność, że zapisy planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącego nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, iż w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został bezpośrednio naruszony jej interes prawny. Przeznaczenie danego terenu w zaskarżonym planie z 2008 r. niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z realizowaną na działce skarżącej nr [...] funkcją mieszkaniową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą natomiast zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).
Zdaniem Sądu I instancji, zasady sporządzania planu to wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Powołane powyżej przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium, dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność". Sytuacja braku zgodności, lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego. Niezgodność planu miejscowego z 2008 r. z zapisami Studium Skarżąca w pierwszej kolejności wywodzi na podstawie analizy części graficznej Studium. Zgodnie z oznaczeniami do rysunku nr III/1 (Studium – część II, str. 8), teren obejmujący działki [...] i [...] (jak również działkę Skarżącej nr [...]), to tereny zabudowane o podstawowej funkcji mieszkaniowej. Tereny na północ od tych działek, to tereny rzemiosła nieuciążliwego z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Sądu I instancji, odnosząc się do zarzutu niezgodności zaskarżonego planu z zapisami Studium w związku z treścią rysunku nr III/1 należy wskazać, iż Studium stanowi jedną całość, zatem część tekstową oraz graficzną tego aktu należy odczytywać łącznie. Studium jest przy tym aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną gminy dla całego jej obszaru, lecz jednocześnie uwzględnia stan faktyczny istniejący na danym terenie. Zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w polityce przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów. Działki oznaczone numerem [...],[...] i [...] obręb [...] zgodnie z rysunkiem podstawowym Studium stanowią tereny zabudowane o podstawowej funkcji mieszkaniowej (część graficzna Studium). W części tekstowej Studium można znaleźć jednakże zapisy zezwalające na lokalizację zakładów produkcyjnych na terenach zabudowanych o podstawowej funkcji mieszkaniowej oraz chroniące istniejący rodzaj i funkcje zabudowy: - "zabieganie o pozyskanie zakładów o czystej ekologicznie produkcji i minimalnych odpadach. Zakłady takie mogłyby się znaleźć również w zespołach mieszkaniowych - zapewniłoby to bliskość miejsca pracy dla kobiet" (VI. Podstawowe elementy zagospodarowania i użytkowania obszarów, 3. Zakłady produkcyjne, s.15 - Część I Gmina [...] - tekst i rysunki, Studium z 1999 r.), - "na całym obszarze, objętym Studium, zachowuje się istniejącą zabudowę, z prawem rozbudowy, przebudowy, rozbiórki, zmiany przeznaczenia z zachowaniem przepisów odrębnych, w tym również wynikających z ochrony i opieki nad zabytkami" (II. Nowe regulacje 1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, ograniczenia i zalecenia, pkt 1) - Suplement do Studium z 2005 r.), - możliwość lokalizowania na terenie zabudowy mieszkaniowej usług nieuciążliwych I bytowych, konsumpcyjnych) z zachowaniem przepisów odrębnych. Funkcja uzupełniająca nie może należeć do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko" (II. Nowe regulacje 1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, ograniczenia i zalecenia, pkt 3) - Suplement do Studium z 2005 r4. W tym miejscu wskazać należy, iż w dacie uchwalenia zaskarżonego planu z 2008 r. obowiązywało Studium w wersji z 1999 r., zmienionej w 2005 r. Część tekstowa Studium z 1999 r. zawiera zapisy, z których jednoznacznie wynika, zdaniem Sądu I instancji, iż Studium dopuszcza na obszarze objętym w nowym planie symbolem 2P prowadzenie działalności przemysłowej. Działalność produkcyjna na działkach [...] i [...] w dacie uchwalenia Studium (1999 rok) była już prowadzona, co Burmistrz wyjaśnił w odpowiedzi na skargę. Zakład produkcyjny zlokalizowany na działce [...] i [...] rozpoczął działalność w pierwszej połowie lat 90-tych XX wieku. Studium (część I) w pkt 6 ppkt 6.3 (str. 16) zawiera zapisy dotyczące ograniczeń co do prowadzenia działalności produkcyjnej, lecz dotyczące preferowanego kierunku rozwoju tej działalności na przyszłość. W rozdziale 7 – Polityka Przestrzenna Miasta i Gminy podano, jak przedstawia się polityka przestrzenna gminy w stosunku do poszczególnych składników struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, uwzględniająca stan obecny i możliwy do przewidzenia układ perspektywiczny. Z kolei pkt 7.4 m.in. stanowi, iż na obszarze miasta i gminy wyklucza się w całości adaptowania obiektów istniejących i realizację nowych o produkcji mogącej stanowić zagrożenie zdrowia ludzi i pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego.
Dokonując w takich uwarunkowaniach faktycznych i prawnych analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta i Gminy [...], przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. i zmianą Studium przyjętą uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2005 r., Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do terenu objętego symbolem 2P nie jest zgodna z ustaleniami tego aktu, lecz wyłącznie w zakresie, w jakim dopuszcza na tak oznaczonym terenie możliwość prowadzenia działalności gospodarczej wymagającej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu. Sąd I instancji uznał, iż brak jest podstaw do zakwestionowania przyjęcia w zaskarżonym planie miejscowym z 2008 r. prawa prowadzenia działalności gospodarczej (przemysłowej) dla terenu oznaczonego symbolem 2P. Jednakże, w świetle zapisów Studium, działalność taka nie może mieć charakteru działalności uciążliwej dla środowiska w stopniu wymagającym sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, co dopuszcza § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a) zaskarżonego planu miejscowego z 2008 r. Powyższa ocena doprowadziła do uznania zasadności skargi w zakresie objętym punktem I sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie to znajduje umocowanie w przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tego aktu w całości lub części.
Sąd I instancji wskazał, że skoro zaskarżony plan miejscowy zawiera także stwierdzenie o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium (załącznik nr 3), to należało stwierdzić nieważność tego załącznika w zakresie objętym pkt I sentencji wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w pozostałym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. W przeciwieństwie do naruszenia zasad, nie każde naruszenie trybu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Następnie na mocy art. 18 ust. 1 u.p.z.p., uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. O terminie wyłożenia do publicznego wglądu oraz terminie składania uwag społeczność lokalna jest informowana wyłącznie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenia. Zdaniem Sądu, w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie tych wszystkich obowiązków przez Radę Miasta i Gminy [...]. Ponadto, organ ten w ramach trwających prac nad uchwaleniem przedmiotowego planu dokonywał także szeregu innych czynności, sporządzając i przedkładając wraz z projektem planu Prognozę oddziaływania na środowisko (k. 165- 190 akt admin.), pozyskując wymagane przepisami pozytywne uzgodnienia od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. (k. 81 akt admin.), Wojewody [...] z zakresu oddziaływania na środowisko z dnia [...] maja 2008 r. (k. nr 89 akt admin.), Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody (k. 94 akt admin.), [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (k. 102 akt admin.). Odbyła się dyskusja publiczna nad projektem planu, zaś wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone przez Burmistrza stosownymi rozstrzygnięciami. Uchwała dotycząca przedmiotowego planu została w sposób wystarczający uzasadniona. Uzasadnienie uchwały w pierwszej kolejności powinno wykazywać celowość przyjętych w planie rozwiązań w aspekcie wniosków i uwag zgłoszonych w ramach procedury planistycznej. Skoro z terenu rejonu ulicy [...] brak było wniosków i uwag kwestionujących przyjęte w projekcie planu rozwiązania, Rada nie musiała w uzasadnieniu uchwały rozważać wszystkich problemów, jakie mogą wiązać się z wejściem w życie planu. Zdaniem Sądu I instancji z dokumentacji planistycznej wynika, jakimi celami organy planistyczne kierowały się podczas prac nad planem oraz, że ocenie podlegały także skutki, z jakim wiązać będzie się przeznaczenie terenu na obszarze 2P. Istotne materiały w tym zakresie zawiera opracowanie Prognoza oddziaływania na środowisko. Kwestie związane z ochroną szeroko pojętego środowiska oraz standardu życia mieszkańców omawiane były na posiedzeniach Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, analizowane były przez organu uzgodnieniowe, w szczególności inspekcję sanitarną, która zaopiniowała pozytywnie projekt planu w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, wydział ochrony środowiska oraz konserwatora przyrody. Organom tym przedkładano Prognozę oddziaływania na środowisko, zawierającej ocenę w zakresie klimatu akustycznego (str. 16 Prognozy – k. nr 182 akt admin.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że poza zakresem sprawy pozostaje kwestia rodzaju działalności prowadzonej w sąsiedztwie działki skarżącej, jak i legalności powstania zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Żadnego znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały nie mają nie obowiązujące już akty planistyczne, na podstawie których powstała zabudowa mieszkaniowa w rejonie ulicy [...]. Żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględniania w postępowaniu mającym na celu uchwalenie planu miejscowego zapisów poprzednich planów. Niewątpliwie okoliczność ta, zdaniem Sądu I instancji wskazuje na kontynuację polityki przestrzennej gminy w stosunku do przedmiotowego obszaru, jednakże sposób kształtowania zagospodarowania przestrzennego danego obszaru następuje w oparciu o przepisy obowiązującej u.p.z.p. Na podstawie analizy wszystkich dokumentów planistycznych wytworzonych co do spornego terenu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony plan przeznaczenia przedmiotowego terenu nie zmienił, bowiem na obszarze działek [...] i [...] działalność przemysłowa była prowadzona od początku lat 80-tych.
K. F. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w punkcie II wyroku. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej oraz zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez nieprawidłowe przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesów prawnych skarżącej,
b) art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) przez nieuwzględnienie obowiązującego studium przy sporządzaniu planu miejscowego,
c) art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.) przez przyjęcie, że uchwalenie planu miejscowego nie narusza studium obowiązującego oraz przyjęcie do rozpoznania w sprawie treści tego artykułu w brzmieniu obecnym, a nie w brzmieniu odpowiedni do podejmowanych i zaskarżonych przez odwołującą uchwał,
d) art. 140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości,
II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 134, art. 135, art. 151 ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne oddalenie części skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia skarżonej uchwały w całości,
b) art. 151 ppsa w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 kpa przez błędne oddalenie części skargi i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia skarżonej uchwały,
c) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez objęcie stwierdzeniem nieważności tylko części uchwały w zakresie § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a a nie całości zaskarżonej uchwały,
d) art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie procedury podjęcia uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego i uzyskaniu wszelkich niezbędnych opinii.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwonych podstawach zarówno w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego. Postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zostały wywiedzione zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wyprowadzono bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wadliwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, a sformułowano jako naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Tak postawiony zarzut naruszenia art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zasadny. Artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd przyznał skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały poddając zaskarżoną uchwałę ocenie zgodności z prawem. Przyznanie legitymacji do zaskarżenia uchwały otwiera tylko postępowanie sądowoadministracyjne, nie rodzi natomiast roszczenia do uwzględnienia skargi. Podstawą do zastosowania środka prawnego przez sąd administracyjny wobec zaskarżonej uchwały jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), które to ogólne kryterium jest wyznaczone przepisami prawa określającymi rodzaj i stopień naruszenia prawa materialnego i procesowego. Rodzaj zastosowania sankcji wobec aktów prawa miejscowego wyznacza art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a podstawy do zastosowania tego rodzaju sankcji w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie ma mocy powszechnie obowiązującej. To ograniczenie mocy obowiązującej studium nie jest adresowane do organu gminy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Związanie organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych ma gwarancje w regulacji procedury uchwalania planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Konsekwencją związania ustaleniami studium jest wadliwość miejscowego planu dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Według art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały. Studium jest aktem polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Takie nadanie studium charakteru aktu polityki przestrzennej gminy wyznacza sposób ustalenia jego treści, jako aktu zawierającego ogólne postanowienia tej polityki, co podlega uszczegółowieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powoduje, że to ogólne wyznaczenie tej polityki nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach co nie oznacza, że te szczególne rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą pozostawać w kolizji z zapisami studium. Wynika to wprost z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładającego obowiązek stwierdzenie przez radę gminy, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, co poprzedzone jest obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sporządzenie projektu planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Artykuł 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym został wprowadzony ustawą z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871). Ustawa ta nie zawierała przepisów przejściowych, a zatem należy art. 20 ust. 1 stosować w brzmieniu obowiązującym. Nie narusza to prawa strony skarżącej bowiem związanie rady gminy ustaleniami studium jest niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Nowe brzmienie przez wprowadzenie stwierdzenia, że "nie narusza ustaleń studium" zamiast po stwierdzeniu, że "plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium" nie zmienia tego, że jest to przesłanka kwalifikowana do istotnych zasad sporządzenia zgodnego z przepisami prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie tej zasady sporządzenia planu jest obwarowane sankcją nieważności (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał oceny zaskarżonego miejscowego planu na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrazem tego było stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie określonym w pkt I zaskarżonego wyroku. Oddalenie skargi w pozostałym zakresie wynikało z ustalenia braku sprzeczności miejscowego planu z zapisami studium. Zgodnie ze studium teren przeznaczony jest pod nieuciążliwą działalność produkcyjną i usługową. Tak jak podkreślił Sąd nie można zarzucić niezgodności planu ze studium z powodu prowadzenia działalności gospodarczej powodującej znaczną uciążliwość dla otoczenia. Sąd przez stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a planu wyłączył przeznaczenie terenu na taką działalność. Powołane materiały w skardze kasacyjnej nie mogą podważyć zapisów w planie, który przez stwierdzenie nieważności wyłącza prowadzenie takiej działalności. Podważenie natomiast mocy prawnej decyzji nastąpić może w trybach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tryb stwierdzenia nieważności planu miejscowgo nie obejmuje bowiem podważenia mocy decyzji administracyjnej.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134, art. 135, art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd nie mógł zarzucić naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w konsekwencji oprzeć zastosowania środka wobec zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów tego kodeksu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały w oparciu o kryterium zgodności z prawem przy zastosowaniu szczegółowych przesłanek wyznaczonych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie miał zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro szczegółowe kryteria zgodności z prawem wyznacza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 1 i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd dokonał kontroli prawidłowości czynności procesowych podjętych przy uchwaleniu planu. Sąd wskazał na czynności zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze. Sąd nie jest właściwy do oceny aktów uzgodnienia w procedurze uchwalenia planu. Zarzuty w tym przedmiocie nie są zasadne.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.