II OSK 2518/24

II OSK 2518/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Jan Szuma
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1111/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-03-06
II OZ 672/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1111/23 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lipca 2023 r. nr WI-I.7840.5.27.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 marca 2024 r., II SA/Kr 1111/24, oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 10 lipca 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
J. S. pismem z 11 sierpnia 2023 r. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę.
Sąd, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, że pierwszy zarzut dotyczy tego, że zdaniem skarżącego inwestorowi J. S. nie przysługuje przymiot użytkownika wieczystego do nieruchomości nr [...], albowiem jego zdaniem czynność prawna nabycia tego prawa ma być obarczona wadą bezwzględnej nieważności. Zarzut ten Sąd uznał za bezzasadny, bowiem z księgi wieczystej wynika wprost, że J. S. jest użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Ponadto w opinii WSA, zarzut ten jest gołosłowny, skoro skarżący nie przedstawił dowodu podważającego treść księgi wieczystej ani konkretnych twierdzeń w tym zakresie. Zdaniem Sądu, treść księgi wieczystej przesądza o uznaniu J. S. za użytkownika wieczystego, gdyż nawet gdyby przeciwne twierdzenia zostały przedstawione, to sąd administracyjny ani organ nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów w tym zakresie, gdyż jest to domena prawa cywilnego. W ocenie Sądu, mylne jest przeświadczenie skarżącego, że w kwestii uciążliwości związanych z budową objętą projektem budowlanym mogą się tylko wypowiedzieć biegli posiadający wiadomości specjalne, a nie organy. W sprawach dotyczących zatwierdzenia projektów budowlanych organy architektoniczno – budowlane są wyspecjalizowane w zakresie ich kompetencji i nie jest potrzebne angażowanie biegłych w zakresie tego, co leży w kompetencji tych organów.
W odniesieniu do twierdzeń skarżącego, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności, przyjmując szereg uzupełnień projektu budowlanego w II instancji, Sąd podał, że organ odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2023.682 ze zm.; dalej p.b.) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W opinii Sądu, w świetle art. 15 k.p.a. każdorazowo podlega ocenie zakres przeprowadzonych uzupełnień przez organ II instancji i w sytuacji, gdyby cały projekt uległ poprawieniu przed organem odwoławczym w taki sposób, że powstałby nowy projekt, to należałoby się zastanowić, czy wspomniana zasada nie doznała przełamania. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt budowlany obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. WSA ocenił zakres i ciężar gatunkowy poczynionych przed organem odwoławczym uzupełnień, które zostały wyszczególnione w części wstępnej uzasadnienia. W efekcie Sąd wskazał, że tylko 1 dokument był istotniejszej wagi, a mianowicie oświadczenie właściciela obiektów o wyrażeniu zgody na rozbiórkę. Pozostałe kwestie dotyczą w istocie uszczegółowienia lub korekty drobnych błędów lub omyłek, w tym pisarskich. W efekcie zakres uzupełnienia w żadnym razie nie prowadził, jak to sugerował skarżący, do powstania nowego projektu budowlanego, a przeciwnie, dotyczył poprawienia i uzupełnienia projektu podstawowego w niewielkim zakresie. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., uprawdopodabniając istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, winna wskazać, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W omawianym wypadku skarżący takich okoliczności nie wskazał.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił:
w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak przyjęcia, że przewidziany w tym przepisie tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem administracyjnym I instancji;
II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 134 § 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 15 w zw. z art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.;
art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.;
3) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 p.b. i brak przyjęcia, że przewidziany w tym przepisie tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem administracyjnym I instancji;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. S. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarżący kasacyjnie nie podważył stanowiska Sądu I instancji, że przedmiotowy projekt budowlany obarczony był jedynie takimi wadami, które nie oznaczały istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. i z tego względu organ odwoławczy był uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania wskazanych przez organ nieprawidłowości projektu budowlanego. WSA ocenił zakres i ciężar gatunkowy poczynionych przed organem odwoławczym uzupełnień i uznał, że tylko jeden dokument był istotniejszej wagi, tj. oświadczenie właściciela obiektów o wyrażeniu zgody na rozbiórkę, jednak nie było to przeszkodą do wydania zaskarżonej decyzji, a pozostałe kwestie dotyczyły jedynie uszczegółowienia lub korekty drobnych błędów lub omyłek, w tym pisarskich. W efekcie zakres uzupełnień nie prowadził do powstania nowego projektu budowlanego, lecz dotyczył poprawienia i uzupełnienia projektu podstawowego w niewielkim zakresie. Podejmując w tych okolicznościach zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 15 k.p.a. Zaznaczyć wypada, że podobne stanowisko wskazujące na uprawnienie organu odwoławczego, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania wskazanych przez organ nieprawidłowości projektu budowlanego, było niejednokrotnie prezentowane w orzecznictwie NSA (por. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2433/21, LEX nr 3502074; z 16 października 2020 r., II OSK 2083/19, LEX nr 3098204 ; z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 981/16, LEX nr 2297117).
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 p.b. oraz art. 134 § 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 w zw. z art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 ust. 3 p.b. nie podlegały uwzględnieniu.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji.
Podkreślić przy tym wypada, że nie jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny innej od oczekiwanej przez stronę.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.