II OSK 2516/14

II OSK 2516/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 785/12 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2014-03-12
II OZ 980/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-14
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 35 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Borzytuchom od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 785/12 w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego oraz [...] na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XV/114/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 785/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego i "[...]" na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom (dalej także: "Rada") z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XV/114/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym Dąbrówka w gminie Borzytuchom (dalej: MPZP Dąbrówka), w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w pkt II. oddalił skargę "[...] reprezentowanej przez [...] w Bytowie". Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ujawniono to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwałą z dnia 26 czerwca 2012 r., nr XV/114/12, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej Usg) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp), w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 871), Rada Gminy Borzytuchom uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym Dąbrówka w gminie Borzytuchom – MPZP Dąbrówka (dalej także "plan miejscowy" lub "zaskarżona uchwała").
W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Pomorski wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie przepisów art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy oraz art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp. Zdaniem skarżącego Wojewody zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, co stosownie do treści art. 28 ust. 1 Upzp, uzasadniało domaganie się stwierdzenia jej nieważności w całości. W ocenie organu nadzoru ustalenia MPZP Dąbrówka są sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy Borzytuchom, przyjętego uchwałą Rady Gminy Borzytuchom z dnia 30 kwietnia 2001 r., nr XXIV/111/01 (dalej "Studium"), co stanowi naruszenie art. 20 Upzp.
Wojewoda wskazał na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "rozp. MI z 2003") i zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza te przepisy, poprzez zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu oraz brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej. Skarżący organ nadzoru zarzucił dalej, że w planie miejscowym brak jest postanowień odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień, mimo że – zgodnie z postanowieniami Studium − takie strefy winny zostać ustalone.
Wojewoda podniósł także zarzuty dotyczące strefy ochronnej elektrowni wiatrowych. Organ stwierdził, że odległość pomiędzy linią zabudowy, a granicą strefy ochronnej elektrowni wiatrowych jest różna (miejscami jest to tylko 50 m), a sposób jej ustalenia nie został poparty dowodem wynikającym z przeprowadzenia rzetelnej analizy uciążliwości elektrowni, co naruszać ma przepis art. 15 ust. 3a Upzp. Zdaniem Wojewody Pomorskiego brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza w opisanej sytuacji dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne.
Wątpliwości skarżącego organu budzi także ustalenie w planie odległości minimalnej elektrowni wiatrowej od zabudowań mieszkalnych na 400 m, w świetle uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (w zaskarżonym wyroku nie wskazano, że chodzi o Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bytowie) z dnia 12 października 2012 r., który zalecił zmienić ustalenia dotyczące minimalnej odległości farmy wiatrowej od zabudowań mieszkalnych z 400 m na 500 m. W planie miejscowym wedle skarżącego organu nadzoru brak jest także ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 Upzp wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda Pomorski zarzucił, że z przesłanej mu dokumentacji prac planistycznych wynika, że w zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c Upzp (w brzmieniu sprzed 1 października 2010 r.) odsyłającym do art. 58 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), brak jest uzgodnień z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym odnośnie do projektu planu w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV, to jest w zakresie higieny radiacyjnej.
W skardze podniesiono także niespójność tekstu planu miejscowego z jego rysunkiem, a mianowicie nie została zachowana opisana w § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, która nie może być mniejsza niż 400 m", co stanowi naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Zdaniem Wojewody, z analizy porównawczej uchwały wyłożonej do publicznego wglądu z treścią uchwały podjętej na sesji w dniu 26 czerwca 2012 r. wynika, że dokonano szeregu zmian planu miejscowego w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu, dotyczących opłat w następującym zakresie: w rozdziale 3, w § 5 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% − Rada Gminy zmieniła na 20%, w § 6 ust. 4 w wyłożonym projekcie było 30% − Rada zmieniła na 20%, w rozdziale 4, w § 16 w wyłożonym projekcie było 30% − Rada Gminy zmieniła na 1%. Wojewoda zarzucił nadto, że do publicznego wglądu został wyłożony rysunek planu w innej skali niż projekt rysunku planu przedstawiony do uchwalenia Radzie. Dokonywanie tych zmian bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych stanowi istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 Upzp.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Borzytuchom − reprezentowana przez Wójta Gminy Borzytuchom − wniosła o oddalenie skargi Wojewody Pomorskiego, stwierdzając, że zarzuty w niej zawarte są bezzasadne. Wbrew zawartym w niej wywodom zaskarżony plan jest zgodny z ustaleniami Studium, które wiążą organ planistyczny. Określono w nim rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, zaś w planie miejscowym precyzyjnie wskazano granice terenów przeznaczonych pod lokalizację tych elektrowni. W Studium za dopuszczalne określono ustalenie szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowych na etapie projektu budowlanego, co w zaskarżonej uchwale usankcjonowano. Przeznaczenie poszczególnych terenów zostało w planie miejscowym jednoznacznie określone. Zarzuty skargi dotyczące braku ustalenia stref ochronnych dróg publicznych, wód powierzchniowych i terenów leśnych uznano za bezzasadne. Rysunek planu został sporządzony w prawidłowej skali. Na obszarze planu nie występują budynki mieszkalne. Co się tyczy szerokości strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, to brak jest przepisów określających jej szerokość, odległość 400 m dotyczy odległości od budynku mieszkalnego, co będzie przedmiotem ustalania przy lokalizowaniu poszczególnych elektrowni. Jedynie co do niewielkiej części obszaru objętego planem przeznaczonego pod elektrownie wiatrowe odległość linii zabudowy jest mniejsza niż 400 m, przy czym obszar planu przylega do terenów nie podlegających ochronie akustycznej. Projekt planu zyskał pozytywne uzgodnienia właściwych organów. Zmniejszenie wysokości opłat planistycznych nie wymagało ponowienia czynności planistycznych. Wyłożono projekt planu do publicznego wglądu w skali 1:2000.
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Gd 785/12 WSA w Gdańsku oddalił wniosek [...] (dalej także: Stowarzyszenie) w Bytowie o dopuszczenie do udziału w tej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Zażalenie Stowarzyszenia na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OZ 1067/13.
Skargę na tę samą uchwałę Rady Gminy Borzytuchom − MPZP Dąbrówka wniosło, działające przez pełnomocnika – adw. A. T., [...] w Bytowie wskazując, że działa na podstawie art. 101 ust. 2a Usg w imieniu i z upoważnienia następujących osób: B. Z.-G., J. G., R. W., G. B., R. S., K. M., Z. B., M. T. R., J. G., S. S., K. R., D. B., P. S., A. i M. B., J. M., H. M. B., J. S., O. O., M. L., K. W.-J., R. Ż.-T., M. T. R., P. P.-P., A. K., K. G., R. W., K. G.-S., K. J. P. Do skargi dołączono upoważnienia, jakie osoby wymienione w skardze udzieliły Stowarzyszeniu. Sprawa z powyższej skargi WSA w Gdańsku została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 481/13, przy czym jako podmiot wnoszący ją określono "[...] gminy", pobierając jeden wpis od skargi.
Postanowieniem z dnia 10 października 2013 r., II SA/Gd 481/13, sąd I instancji zarządził połączenie tej sprawy ze sprawą ze skargi Wojewody Pomorskiego na tę samą uchwałę (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 785/12), do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zarządzono dalsze prowadzenie połączonych spraw pod sygn. akt II SA/Gd 785/12.
W skardze tej zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonej uchwały wraz ze stwierdzeniem jej niezgodności z prawem, taki sam wniosek skierowano wobec uchwały Rady Gminy Borzytuchom Nr XXX/197/10 z 22 czerwca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, 9, 12, 13 i art. 21 Upzp. Zarzucono także, iż uchwalony plan narusza Studium, a jego projekt sporządziła osoba nieuprawniona.
Przed wniesieniem skargi [...] w Bytowie reprezentujące mieszkańców, którzy udzielili mu upoważnienia, wezwało Radę Gminy Borzytuchom pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. (w piśmie błędnie określono rok wpisując "2012") do uchylenia szeregu uchwał, w tym zaskarżonej uchwały. W wezwaniu oznaczone zostały imiennie osoby − właściciele działek położonych w gminach Tuchomie i Borzytuchom, którzy upoważnili Stowarzyszenie do występowania w ich imieniu.
Stowarzyszenie wyjaśniło, że występuje w imieniu i z upoważnienia wymienionych w niej osób. Stowarzyszenie wskazało na naruszenie interesu prawnego osób, które udzieliły mu pełnomocnictwa odnośnie szeregu uchwał, przy czym w odniesieniu do zaskarżonej uchwały powołało się na interes prawny dwóch osób − K. M. i Z. B. − właścicieli działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem. Stowarzyszenie wyjaśniło, że w wyniku realizacji ustaleń planu miejscowego, na przedmiotowe działki zostaną wprowadzone uciążliwości związane z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych. Zgody na wprowadzenie tych uciążliwości K. M. i Z. B. nie udzielili, tymczasem ustalenia planu miejscowego nie wyłączają z uciążliwości ich działek. Sama natomiast "[...]", jak stwierdziło w skardze reprezentujące ją Stowarzyszenie, działa w interesie społecznym rozumianym jako ochrona środowiska, życia człowieka (w tym zdrowia) oraz walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych gminy.
W odpowiedzi na te skargę Rada Gminy Borzytuchom (reprezentowana przez wójta) wniosła o jej oddalenie podnosząc, że w skardze brak jest jednoznacznego określenia kręgu podmiotów będących skarżącymi w niniejszej sprawie, bowiem treść skargi dotyczy różnych uchwał. Powołując się na przepis art. 101 ust. 1 Usg wskazano, że zaskarżoną uchwałą nie naruszono interesu prawnego skarżących, ci zaś powołują się na interes faktyczny, nadto mający wyłącznie hipotetyczny charakter. Działki K. M. i Z. B. położone są poza obszarem objętym planem miejscowym. Zdaniem Rady, opisane w skardze okoliczności nie stanowią naruszenia interesu prawnego skarżących, w imieniu i z upoważnienia których skargę wniosło Stowarzyszenie.
Na rozprawie przed sądem I instancji w dniu 9 stycznia 2014 r. pełnomocnik ustanowiony przez Stowarzyszenie wyjaśnił, że "[...]" w tej sprawie tworzą wszystkie osoby, które zostały wskazane w wezwaniu z dnia 8 kwietnia 2013 r. (mylnie datowanym na 8 kwietnia 2012 r.) oraz że jedną z osób tworzących tę "[...]" jest "M. T. R.", a nie "R.". Pełnomocnik oświadczył również, że wszystkie osoby wskazane w skardze mają nieruchomości na terenie gminy Borzytuchom, które położone są bądź w obszarze oddziaływania zaskarżonego w niniejszej sprawie planu, bądź innych planów uchwalonych przez Radę Gminy Borzytuchom w tym samym czasie.
W piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. [...] wyjaśniło, że skarga została złożona w imieniu i z upoważnienia "[...]" liczącej 17 osób, które udzieliły Stowarzyszeniu stosownych pełnomocnictw. Zdaniem Stowarzyszenia fakt, że część z nieruchomości członków "Grupy" nie leży w granicach opracowania skarżonego planu nie uprawnia do przyjęcia tezy, że zaskarżona uchwała w niczym nie zmienia ich sytuacji prawnej.
W piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. Rada wyjaśniła, że plan miejscowy został sporządzony na mapie do celów planistycznych w skali 1:2.000, sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W podanym do publicznej wiadomości terminie i miejscu wymagana dokumentacja, w tym projekt planu, została wyłożona do publicznego wglądu. Dodatkowo Rada wyjaśniła, że projekt planu, który był przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu, nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w § 12 rozp. MI z 2003, a jej autor − urbanista M. B. − posiadał w toku całej procedury planistycznej stosowne uprawnienia do sporządzenia projektu planu, był bowiem wpisany na listę urbanistów prowadzoną przez Północną Izbę Urbanistów w Gdańsku pod numerem G-028/2002.
W piśmie z dnia 26 lutego 2014 r. Rada ponownie stwierdziła, że żadna z osób wskazanych w pismach [...] jako skarżąca, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bowiem żadna z tych osób nie jest właścicielem nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem.
Na rozprawie przed sądem I instancji w dniu 26 lutego 2014 r. pełnomocnik Wojewody dodatkowo wyjaśnił, że organ nadzoru nie otrzymał od Rady, poza mapą przedłożoną na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r., innych "map w sekcjach".
Pełnomocnik "[...] podkreślił", że uchwalono dziewięć planów miejscowych, które w istocie dotyczą jednego przedsięwzięcia. Poszczególne parki wiatrowe będą ze sobą połączone, poza tym wszystkie wspólnie będą oddziaływać na krajobraz. To skumulowane oddziaływanie, szczególnie przy braku zapisów w planie dotyczących lokalizacji poszczególnych wież wiatrowych, powoduje, że zaskarżona uchwała naruszać ma interes prawny nie tylko osób będących właścicielami działek objętych planem, ale również tych spoza planu.
W piśmie z 5 marca 2014 r., stanowiącym załącznik nr 2 do protokołu rozprawy z 26 lutego 2014 r., organ planistyczny − wnosząc o oddalenie obu skarg − wyjaśnił, że różnica pomiędzy rysunkiem projektu planu wyłożonym do publicznego wzglądu a rysunkiem planu uchwalonego przez Radę polega na korekcie (odsunięciu) granic terenów dopuszczalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych od granicy planu z gminą Tuchomie sąsiadującą z obszarem objętym planem od strony południowej. Rada podtrzymała również swoje stanowisko, zgodnie z którym żadna z osób tworzących "[...]" nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg w zaskarżeniu kontrolowanej uchwały.
We wskazanym na wstępie wyroku WSA w Gdańsku uwzględniając skargę Wojewody Pomorskiego stwierdził, że Rada przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego, w sposób istotny naruszyła ustaloną przepisami art. 17 Upzp procedurę uchwalania planu miejscowego. Na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projekt planu w odniesieniu do rysunku dla części terenów zawierał inne przeznaczenie, niż to ostatecznie w planie miejscowym przewidziano, a zmiany w tym zakresie nie zostały wprowadzone w wyniku zgłoszonych uwag. Ponadto rysunek projektu planu sporządzono w skali 1:4000, zaś rysunek uchwalonego planu składający się z dwóch arkuszy wykonano w innej skali − 1:2000. Wedle wyjaśnień organu gminy nie zachować się miał rysunek projektu planu, który był wyłożony do publicznego wglądu, miał on mieć jednak prawidłową skalę 1:2000, a był sporządzony w formacie A3 w postaci tzw. sekcji, do akt dołączono także tzw. rysunek poglądowy wykonany w pomniejszonej skali. Sąd I instancji stwierdził, że przedłożone przez Radę rysunki zawierają granice obszarów, takie jak rysunek przedstawiony przez Wojewodę Pomorskiego, czyli różnią się od uchwalonego rysunku planu. Sąd wojewódzki zauważył również, że z rysunku planu o pomniejszonej skali (wg Rady jedynie "poglądowego") w żaden sposób nie wynika, że jest to poglądowy, dodatkowy rysunek, sporządzony i wyłożony dla ułatwienia zapoznania się z właściwym projektem rysunku planu. Za niesporne sąd a quo uznał, że po wyłożeniu projektu planu dokonano korekty przeznaczenia obszaru oznaczonego symbolem 01.EW/R oraz zmieniono w ten sposób granice konturów oznaczonych symbolami 05.R i 06.R. Zapewnienia Rady, że został wyłożony do wglądu rysunek projektu planu w prawidłowej skali nie zmieniają faktu, że takiego rysunku nie ma w aktach sprawy, za nieprawidłowe uznano sporządzenie go w sekcjach, gdy następnie uchwalony rysunek planu to dwa arkusze. Rysunek projektu planu wyłożony do wglądu − w ocenie sądu wojewódzkiego − winien być w takiej samej postaci, jak następnie rysunek poddany pod głosowanie Rady. Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2010 r., II OSK 1735/09) stwierdzono, że brak rysunku wyłożonego projektu planu uniemożliwia ocenę zgodności z prawem procedury planistycznej oraz samej uchwały, braków w tym względzie nie można uzupełnić poprzez wydruk dokumentów czy złożenie zapewnień przez projektantów planu. W ocenie sądu I instancji dokonywanie istotnych zmian w części opisowej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych, podobnie jak dokonywanie takich zmian w części graficznej planu, stanowi istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 Upzp. Z treści art. 17 Upzp wynika, że projekt planu jest niewątpliwie najważniejszym elementem dokumentacji prac planistycznych, dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami ujętymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 Upzp jest niedopuszczalne. Zmiana treści rysunku planu pozostała poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej, którą pozbawiono możliwości wnoszenia uwag, takiego działania nie sposób usprawiedliwić brakiem kwestionowania powyższego trybu przez zainteresowane osoby.
Sąd I instancji uznał również, że Wojewoda Pomorski zasadnie zarzucił, iż błędnie nie powtórzono wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu także z tego względu, że po wyłożeniu projektu planu dokonano w nim zmian również w części tekstowej, dotyczących wysokości stawek procentowych służących do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela. Zmiana stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po etapie wyłożenia uchwały do publicznego wglądu jest, w przekonaniu tegoż sądu, zmianą istotną i należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 Upzp.
Badając pozostałe zarzuty skargi organu nadzoru sąd I instancji uznał, że nieprawidłowo co do zasady w części graficznej planu wyznaczono linie zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Godząc się z tym, że fundament elektrowni wiatrowej oraz urządzenia i instalacje technologiczne (np. łopaty wirnika) mogą być zlokalizowane poza linią zabudowy, faktycznie dopuszcza się przenikanie zagospodarowania z obszaru EW/R na obszar oznaczony symbolem R, co oznacza naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp oraz § 4 pkt 1 oraz § 7 pkt 7 rozp. MI z 2003.
Sąd wojewódzki uznał również, że plan miejscowy jest sprzeczny z poprzedzającym go Studium w zakresie dotyczącym ustalenia stref ochronnych elektrowni wiatrowych tj. terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych ( § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały). Przywołując ustalenia judykatury podkreślono, że plan miejscowy winien być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a tak − w ocenie WSA w Gdańsku − nie jest w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do ustaleń zawartych w Studium sąd ten wskazał, że obowiązkiem Rady było wziąć pod uwagę akustyczne oddziaływanie elektrowni wiatrowych i ustalić ten obszar, a następnie wprowadzić w nim zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych. Co się tyczy powoływania przez Radę przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm., dalej "rozp. MŚ z 2007") w tym aspekcie, że obejmuje ono ochroną akustyczną tylko oznaczone tereny, jak i że nie posługuje się kryterium odległości od źródła hałasu, to stwierdzono, że nie zmienia to ustaleń Studium i obowiązku uwzględnienia jego ustaleń. Rada powinna w planie ustalić strefę oddziaływania elektrowni wiatrowych, strefa ta winna mieścić się w granicach obszaru objętego planem. Rada podjęła w tym zakresie próbę takiego unormowania, ale nie uczyniła tego poprawnie. W treści § 4 ust. 8 planu miejscowego znajduje się odniesienie do terenu oznaczonego symbolem 03.EW/R, którego na rysunku planu brak. Odległość obszaru przeznaczonego pod budowę wież wiatrowych (EW/R) do granic planu jest różna – od ok. 200 m do ponad 600 m. Rada nie wyjaśniła dlaczego zakres strefy ochronnej elektrowni jest różny w poszczególnych częściach planu, a niewątpliwie – zdaniem tegoż sądu − winna była to uczynić, ponieważ wprowadzając tę strefę w sposób zasadniczy ograniczyła prawo własności wszystkich osób posiadających nieruchomości na terenie objętym ustaleniami planu. Odnosząc się do znajdującej się w aktach mapy dotyczącej ochrony akustycznej to wynika z niej, że elektrownie wiatrowe powinny być lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 400 m od zabudowy. To nakazywało wprowadzenie w planie strefy ochronnej o takiej samej szerokości wokół terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe, przy czym jak wynika ze Studium strefa ta winna w całości zawierać się w granicach planu. Plan narusza takie ustalenia Studium, przeto dopuszczono się naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 Upzp.
W ocenie sądu I instancji zaskarżona uchwała narusza również postanowienia Studium dotyczące wytycznych do ustaleń planów w zakresie konieczności ustalenia "obowiązku przeprowadzenia minimum rocznego przedinwestycyjnego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych, trasy przelotów ptaków na poziomie lokalnym ze szczególnym uwzględnieniem ptaków lęgowych (...)" (k. 110 Studium). W planie nie wskazano, że czas trwania takiego monitoringu powinien wynosić minimum rok, nie uwzględniono także zakresu monitoringu, co oznacza że treść § 4 ust. 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały narusza ustalenia Studium.
Zdaniem sądu wojewódzkiego, nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi Wojewody Pomorskiego. Dotyczą one braku wskazania w planie konkretnych miejsc dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych, ustalenia obszaru o symbolu mieszanym EW/R, braku wyznaczenia stref ochronnych i postanowień odnoszących się do dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień, braku ustaleń w planie w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego, braku uzgodnienia projektu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV.
W świetle powyższych wywodów WSA uznał, że Rada Gminy Borzytuchom podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła procedurę planistyczną w sposób powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jako że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania.
Sąd I instancji oddalił natomiast skargę "[...]" na przedmiotową uchwałę, a to z tego względu, że strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, iż określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki wszystkich członków skarżącej "[...]", zarówno tych posiadających nieruchomości w bliższym sąsiedztwie granic planu, jak i tych, których działki znajdują się w znacznej odległości od jego granic. Eksponując konieczność wykazania przez skarżącego uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 Usg naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia oraz obficie przywołując ustalenia judykatury w tym względzie, WSA w Gdańsku podkreślił, że z woli wnoszącego skargę, jako skarżących określono 17 (w rzeczywistości 18) osób tworzących "[...] gminy", co nakazywało zbadać interes prawny tak określonego podmiotu. Stwierdzono dalej, że w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu nie będzie wywierał wpływu na uprawnienia lub obowiązki wszystkich członków skarżącej "Grupy". Żadna z nieruchomości należących do członków skarżącej "[...]" nie podlega ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale, jako działki objęte ustaleniami planu. Sąd I instancji uznał zatem, że skarżąca "[...]" nie wykazała, aby posiadała własny, indywidualny interes prawny w związku z zaskarżoną uchwałą i aby taki interes prawny został kwestionowaną uchwałą naruszony. W konsekwencji stwierdzono, że działanie skarżącej "[...]" stanowi z jednej strony krytykę polityki przestrzennej organów samorządu terytorialnego, a z drugiej jest przejawem skargi będącej actio popularis.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli "[...]" oraz Gmina Borzytuchom.
Postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r. WSA w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną "[...]", postanowienie to stało się prawomocne.
Działająca przez pełnomocnika Gmina Borzytuchom zaskarżyła ww. wyrok w zakresie pkt 1., opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej Ppsa) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
1. naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 133 § 1, § 2 i § 3 Ppsa, w zw. z art. 106 § 3 i § 5 Ppsa, w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 ze zm.), w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną, dokonaną z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie niektórych dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie, że wyłożona do publicznego wglądu mapa stanowiąca załącznik graficzny do projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego została sporządzona w innej, nieprzewidzianej treścią Upzp skali (ok. 1:4000) niż mapa stanowiącą załącznik graficzny (rysunek) uchwalonego planu (1:2000) oraz, że w niniejszej sprawie brak jest projektu planu w skali 1:2000, który był wyłożony do publicznego wglądu, pomimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że rysunek projektu planu został wyłożony do publicznego wglądu we właściwej skali 1:2000, a Rada Gminy Borzytuchom przedłożyła ten rysunek Sądowi w toku postępowania w sprawie, a w konsekwencji bezzasadne uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;
2. naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 17 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ppkt a, b, c, 7 ppkt a, b, c, d, e, f, g, h, i, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 14 Upzp, w zw. z § 12 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20 rozp. MI z 2003 oraz art. 16 ust. 1 Upzp, § 5 i § 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia, w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był wyłożony do publicznego wglądu, jest elementem dokumentacji planistycznej i powinien się w tej dokumentacji znajdować, oraz że rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie radzie gminy, a zatem niewłaściwe było wyłożenie rysunku planu nawet w tej samej skali, ale w wielu sekcjach w formacie A3 w sytuacji, gdy następnie uchwalono plan z rysunkiem składającym się z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2, a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;
3. naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że plan miejscowy jest sprzeczny ze Studium, w zakresie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych oraz w zakresie monitoringu przedinwestycyjnego (przedrealizacyjnego), pomimo że plan miejscowy jest w pełni zgodny ze Studium, w tym w zakresie wyznaczenia strefy ochronnej elektrowni wiatrowych oraz regulacji dotyczącej monitoringu przedinwestycyjnego (przedrealizacyjnego), a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:
naruszenie przepisów art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 10 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zmiana projektu planu polegająca na zmianie przebiegu linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami R i EW/R na R, oraz zmiana projektu planu miejscowego polegająca na zmniejszeniu stawek opłaty planistycznej wymagała ponowienia czynności planistycznych w zakresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a brak takiego ponowienia stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie jego nieważności;
2. naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 Upzp, § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie mogą się pokrywać z liniami zabudowy, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że w planie nie zostały wyznaczone wyraźne granice między terenami o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że linie rozgraniczające mogą mieć dokładnie taki sam przebieg, jak linie zabudowy (mogą pokrywać się z tymi liniami), a w niniejszej sprawie prawidłowo określono w planie granice i przeznaczenie terenów, w tym terenów oznaczonych symbolem EW/R i R i stwierdzenie nieważności planu miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Gmina Borzytuchom wniosła o:
uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tj. w zakresie pkt 1. wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania;
zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz Rady Gminy Borzytuchom kosztów postępowania wg norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty sądowej od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sąd wojewódzki błędnie ustalił, że do publicznego wglądu została wyłożona mapa stanowiąca załącznik do projektu uchwały w innej, nie przewidzianej prawem skali, niż mapa zatwierdzona uchwałą jako rysunek planu. Sąd wojewódzki miał nie przedstawić tu swego stanowiska jednoznacznie wobec oświadczeń Rady co do skali tej mapy, formy jej sporządzenia, pominął oświadczenia urbanisty, a dowód z tego oświadczenia nie został poddany ocenie. Podnosząc specyfikę sądowej kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego stwierdzono, że sąd a quo przeprowadził dowody uzupełniające w trybie art. 106 § 3 Ppsa, ale nie poddał ich prawidłowej ocenie oraz nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych. Wbrew ustaleniu sądu I instancji do wglądu wyłożono projekt planu zawierający rysunek w skali 1:2000 w tzw. sekcjach w formacie A3. Nie ma żadnych podstaw do utożsamiania projektu planu, który był wyłożony do publicznego wglądu, z tym arkuszem papieru, który był przedmiotem wyłożenia. Eksponując dopuszczalność przechowywania projektu planu przy wykorzystaniu nowoczesnych technik informatycznych, dodatkowo podkreślając wagę dowodową dokumentów przedkładanych przez Radę oraz oświadczenia urbanisty, należało przyjąć, że przedłożony projekt planu dokładnie odpowiada wersji, która była wyłożona do publicznego wglądu. Sąd I instancji jest ponadto niekonsekwentny, skoro kwestionuje takie ustalenie, zarazem wykorzystując przedłożone i odwzorowane rysunki projektu planu czyni na ich podstawie oznaczone ustalenia. Gdyby te ustalenia nie traktowano za wyczerpujące, należało nie zamykać rozprawy.
Wywiedziono dalej, że przepis § 12 rozp. MI z 2003 zawiera zamknięte wyliczenie dokumentów stanowiących dokumentację planistyczną, co oznacza, że projekt planu, wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego, nie jest jej składnikiem. Odmiennego wniosku nie dostarcza treść art. 17 pkt 1-14 Upzp. To uchwała o uchwaleniu planu miejscowego wraz z uzasadnieniem i załącznikami, a nie jej projekt jest elementem dokumentacji planistycznej. Istotne ma być to, że można porównać wersję projektu, która była wyłożona do publicznego wglądu z tą, którą Rada przedłożyła sądowi I instancji. Sąd ten nie wyjaśnił z czego wynika, że to właśnie wyłącznie te arkusze rysunku, które były wyłożone, mają być przechowywane jako element dokumentacji planistycznej. Przywołano także pogląd prezentowany w piśmiennictwie odnośnie dopuszczalności sporządzenia rysunku planu na elektronicznych nośnikach informacji. Wszystko to zaprzecza stanowisku sądu wojewódzkiego, jakoby zaistnieć miał brak projektu rysunku planu lub miał on być uzupełniany przez ponowne wydrukowanie dokumentów. Wyjaśniono dalej, że rysunek projektu planu był prezentowany w formacie A3 w kilkunastu sekcjach, zaś pomniejszony rysunek poglądowy miał "ułatwiać percepcję" jego treści, dodatkowo eksponując, że brak było obowiązku opisywania pomocniczego rysunku w jakikolwiek sposób. WSA w Gdańsku wywodząc, że rysunek projektu planu winien odpowiadać rysunkowi samego uchwalonego już planu miejscowego nie wyjaśnił, który z przepisów został naruszony, ani na czym polegać miało to naruszenie. Tym samym był rysunek projektu planu, choć składał się z kilkunastu kartek papieru, co rysunek planu, składający się z dwóch arkuszy. Sporządzenie rysunku poglądowego miało ułatwić zainteresowanym zapoznanie się z treścią rysunku projektu planu, dowodziło ponadto staranności organu planistycznego.
Błędnie sąd wojewódzki stwierdził niezgodność planu z ustaleniami Studium w zakresie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, przy czym sąd ten nieprawidłowo ustalił treść Studium w zakresie tej strefy. Wytyczne Studium zostały prawidłowo implementowane w planie, oddziaływanie zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu powinno być odnoszone do oznaczonych form użytkowania określonych w rozp. MŚ z 2007. Szerokość strefy nie wynika ze Studium, zaś jej szerokość ujęta jest w obszarze planu, sąd I instancji wadliwie ustalił, że powinna ono mieć szerokość 400 m i powinna być utworzona wokół terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Dopiero ocena oddziaływania na środowisko, poprzedzona odpowiednimi badaniami, pozwoli na ustalenie czy i ile elektrowni wiatrowych będzie mogło być zlokalizowanych na obszarze oznaczonym w planie symbolem EW/R. Rozwiązania w planie odnośnie do ochrony przed hałasem zostały pozytywnie uzgodnione przez właściwe organy. Zapewnienie zgodności ustaleń w planie z treścią Studium nie polega na dosłownym przenoszeniu tych drugich do treści planu.
Powołując się na treść art. 19 ust. 1 Upzp Rada Gminy Borzytuchom podnosi, że może zachodzić sytuacja, w której stwierdzona zostanie konieczność dokonania zmian w projekcie planu, bez niezbędności ponowienia prac planistycznych. Nietrafnie sąd a quo ma wywodzić, że zmiana treści planu może nastąpić wyłącznie w wyniku uwzględnienia uwag.
W dniu rozprawy – 26 stycznia 2016 r., do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło faksem zawiadomienie o wypowiedzeniu przez Stowarzyszenie pełnomocnictwa adwokatowi Adamowi Tułodzieckiemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Rzecz jednak w tym, że w ocenie Sądu w tym składzie w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 186 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania.
A. Niesporne jest, że WSA w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem łącznie rozpoznał dwie skargi – skargę Wojewody Pomorskiego, jako organu nadzoru nad samorządem terytorialnym, wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 Usg oraz − skargę wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 Usg. Zgodnie z tym drugim przepisem "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może − po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia − zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Jako podmiot wnoszący tę drugą skargę sąd wojewódzki określił "[...]". Tak została ona określona w samej sentencji wyroku, tak również jest określona w jego uzasadnieniu. Co prawda w motywach swego stanowiska sąd wojewódzki przywołał skład tej "[...]", dalej jednak przedmiotem swego badania uczynił interes prawny tej Grupy jako całości, co wskazuje, że traktował tak określony podmiot jako stronę skarżącą (vide s. 52 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie przez WSA w Gdańsku skargi podmiotu oznaczonego jako "[...] reprezentowanych przez [...] w Bytowie" oznaczało dopuszczenie się przez orzekający w sprawie ten sąd nieważności postępowania.
B. W postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi sądowoadministracyjnej w trybie art. 101 ust. 1 Usg, której przedmiotem jest uchwała rady gminy podjęta z zakresu administracji publicznej, skarżącym może być "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie" zostały powyższą uchwałą naruszone. Wnosząc skargę imieniem oznaczonej [...] Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 101 ust. 2a Usg, wedle którego "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując [...] gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę". Konstrukcja określająca w taki sposób wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy po raz pierwszy ujęta została w art. 216a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 maja 1990 r., na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z 24 maja 1990 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201), gdzie cyt. przepis stanowił, że: "Skargę na uchwałę, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując [...] gminy". Art. 216a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdujący się w Dziale VI tego Kodeksu został skreślony, jak inne przepisy tego działu, na mocy art. 61 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 74, poz. 368), jednocześnie na mocy art. 62 cyt. ustawy, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym dodano w art. 101 ustęp 2a w brzmieniu: "Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując [...] gminy, którzy wyrażą na to zgodę". Po zmianie tytułu powyższej ustawy (od 1 stycznia 1999 r., na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), obecne brzmienie art. 101 ust. 2a Usg nadano na podstawie art. 43 pkt 54 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) z dniem 27 października 2002 r., zmiana ta polegała w istocie na dodaniu do cyt. przepisu zwrotu "lub zarządzeniu".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 101 ust. 2a Usg, z którego wynika, że skargę na uchwałę organu gminy wnosi się w imieniu własnym lub reprezentując [...], którzy na to wyrażą pisemną zgodę, nie można wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona [...], a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. W literaturze przedmiotu A. Kisielewicz trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a Usg odsyła do art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, zatem chodzić będzie o taką skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez przedmiotową uchwałę naruszone. Można zatem działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Cyt. Autor wskazuje, że przepis art. 101 ust. 2a Usg ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów [...] lub wszystkich mieszkańców gminy, takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138). Pogląd ten w realiach przedmiotowej sprawy podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
W judykaturze wskazuje się, że przepis art. 101 ust. 2a Usg określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Zgodzić należy się z prezentowanymi poglądami, wedle których uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu [...] powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., II OSK 959/10 LEX nr 694960). Nie oznacza to jednak w ocenie Sądu, że wniesienie skargi, skoro nastąpiło z wykorzystaniem konstrukcji zawartej w art. 101 ust. 2a Usg, kreuje w istocie szczególny podmiot, mogący być skarżącym, w postaci bliżej nieokreślonej [...], którzy udzielili na wniesienie skargi do sądu administracyjnego innemu podmiotowi swej zgody na piśmie.
C. Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 Usg nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Za utrwalony uznać wypadnie pogląd, zgodnie z którym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, LEX nr 1217253). Prawo do wniesienia takiej skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W literaturze przedmiotu podkreślającej, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 Usg nie ma charakteru actio popularis, wskazuje się iż sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 337, op. cit.). Zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w powyższym trybie wymagać będzie w pierwszej kolejności prawidłowej identyfikacji i określenia strony skarżącej. Pamiętać przy tym należy, że brak zdolności sądowej jednej ze stron, stanowi obligatoryjną podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5 Ppsa).
D. Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m. in. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa). Skarga sądowoadministracyjna powinna czynić zadość wymogom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 Ppsa ab initio), każde zaś pismo strony powinno zawierać m. in. "imię i nazwisko lub nazwę stron" (art. 46 § 1 pkt 1 Ppsa). Analogicznie, obligatoryjnym składnikiem sentencji wyroku sądu administracyjnego jest zawarcie w niej "imienia i nazwiska lub nazwy skarżącego" (art. 138 Ppsa). W przedmiotowej sprawie WSA w Gdańsku w sentencji zaskarżonego wyroku jako jedną ze stron skarżących wskazał "[...] gminy reprezentowanej przez [...] w Bytowie", jednak tego rodzaju podmiot nie ma zdolności sądowej.
Zdolność sądową określa przepis art. 25 Ppsa, wedle którego: osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) (§ 1); zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2); zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3); zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Niewątpliwie podmiot, którego skargę rozpoznał WSA w Gdańsku nie należy do tych, które zostały wskazane w przepisach art. 25 Ppsa. Skoro skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a Usg, tj. wniesiono ją reprezentując "[...] gminy", to znaczy, że stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę tych mieszkańców, jako osoby fizyczne, które z mocy art. 25 § 1 Ppsa posiadają zdolność sądową.
W ocenie orzekającego w sprawie Sądu, z przywoływanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tych orzeczeń, w których eksponowano, iż tylko naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją poszczególnych członków "[...]" a zaskarżoną uchwałą, naruszającą ich konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r., II OSK 1254/11, LEX nr 1068977) nie można wywodzić, że w sprawie badaniu musiał podlegać interes "[...]" jako całości, tj. wszystkich osób tworzących tę grupę. Nie można także podzielić tych motywów zaskarżonego wyroku, w których wskazano, że jeżeli mieszkańcy gminy decydują się wnieść skargę do sądu administracyjnego na oznaczoną konkretnie uchwałę w trybie art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 Usg jako [...], muszą się liczyć z koniecznością wykazania interesu prawnego (uprawnienia) oraz jego naruszenia tą właśnie uchwałą w odniesieniu do grupy jako całości. Pogląd taki nie znajduje wsparcia w wykładni gramatycznej ani systemowej przepisów art. 101 ust. 2a w zw. z ust. 1 Usg.
Za skarżących należało potraktować zatem wszystkie osoby fizyczne, które zostały wskazane w skardze, jako udzielające zgody na wniesienie skargi w ich imieniu. Wspólne wniesienie takiej skargi, jakie zachodzi we wskazanym wyżej sposobie, uzasadnienie swe wywodzi także z treści art. 51 Ppsa, umożliwiającego występowanie w jednej sprawie w roli skarżących przez kilku uprawnionych. W literaturze wskazuje się, że w wymienionych przypadkach relacje zachodzące pomiędzy podmiotami składającymi wspólną skargę bądź skargi indywidualne połączone do wspólnego rozpoznania przez sąd administracyjny przesądzać będą z reguły o powstaniu w tym procesie współuczestnictwa formalnego, gdyż naruszenia interesu prawnego, stanowiące podstawę legitymacji skargowej, odnosić się będą indywidualnie do sfery prawnej każdego z tych podmiotów (por. B. Barut-Skupień, Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2014, s. 83).
W konsekwencji wadliwe było działanie sądu wojewódzkiego, który ograniczył się do pobrania jednego wpisu od skargi (od "[...]"). Skorzystanie ze sposobu wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 2a Usg, nie oznacza, że zachodzi sytuacja opisana przepisem art. 214 § 2 Ppsa, tj. że uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia były wspólne, co uzasadniałoby pobranie jednego wpisu. Tylko w odniesieniu do tych osób, wchodzących w skład "[...]", którzy występowali jako współwłaściciele nieruchomości, sąd winien pobrać jeden wpis. W stosunku do pozostałych osób należało wezwać do uiszczenia wpisu oddzielnie (por. art. 214 § 2 zd. 2 Ppsa).
E. WSA w Gdańsku rozpoznając skargę "[...] reprezentowanych przez [...] w Bytowie" wnoszoną w sposób określony przepisem art. 101 ust. 2a Usg uznał, że taki sposób reprezentacji strony skarżącej jest dopuszczalny. Godzi się przy tym zauważyć, że skarga została sporządzona przez adwokata, któremu wyłącznie [...] w Bytowie udzieliło pełnomocnictwa. Dodatkowo ze skargi tej (s. 1) wynikałoby, że to Stowarzyszenie uznaje się za stronę skarżącą, skoro w takim charakterze wniosło o zwolnienie od wpisu od skargi.
Wnoszenie skargi na podstawie art. 101 ust. 2a Usg przez podmiot reprezentujący "[...] gminy" traktowane jest jako działanie "za pośrednictwem swego rodzaju pełnomocnika" (A. Kisielewicz, Samodzielność gminy ..., s. 137). W judykaturze wskazano, że uregulowanie zawarte w art. 101 ust. 2a Usg, odmiennie od zawartego w treści art. 35 § 1 Ppsa zakresu osób, którym strona może udzielić pełnomocnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowi niewątpliwie lex specialis wobec przepisów Ppsa, a jego celem jest uproszczenie obrony interesów lokalnej społeczności jako członków korporacji terytorialnej (wspólnoty samorządowej) – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1267/10, LEX nr 663562. Prezentowany w piśmiennictwie jest pogląd, wedle którego pełnomocnikiem [...], o której mowa w art. 101 ust. 2a Usg, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być każdy podmiot legitymujący się zdolnością procesową, określoną w art. 26 § 1 Ppsa, tym samym pełnomocnikiem mieszkańców gminy mogą być osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 Ppsa (P. Daniel, Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego przez [...] – uwagi na tle stosowania przez sądy administracyjne art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, "Samorząd Terytorialny" 2011, nr 7-8, s. 63).
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela, prezentowanych powyżej poglądów, wedle których art. 101 ust. 2a Usg umożliwiający wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, przez podmiot, który ma reprezentować [...], którzy wyrażą na to zgodę, oznacza że jest to szczególne rozwiązanie w stosunku do art. 35 § 1 Ppsa, a pełnomocnikiem "[...]" może być każdy podmiot dysponujący zdolnością procesową w rozumieniu art. 26 Ppsa. W myśl art. 35 § 1 Ppsa "Pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne". Art. 101 ust. 2a Usg nie wymienia żadnej osoby, która miałaby być szczególnym rodzajem pełnomocnika w rozumieniu art. 35 § 1 in fine Ppsa. W opracowaniach komentarzowych podkreśla się, że cyt. przepis konstytuuje zamknięty katalog podmiotów, które mogą być ustanowione pełnomocnikami strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym (J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 217 i n.), takie stanowisko prezentuje również judykatura (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2543/11, LEX nr 1138180). Brak jest także przekonującego uzasadnienia aksjologicznego, dla którego osoba wnosząca skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy mogłaby ustanowić pełnomocnikiem wyłącznie podmioty wskazane w art. 35 § 1 Ppsa, zaś kilka osób wnoszących skargę na taki sam przedmiot, nie posiadałoby podobnego ograniczenia.
W realiach przedmiotowej sprawy WSA w Gdańsku rozpoznał skargę, jak to uprzednio wskazano w pkt. D, wadliwie czyniąc skarżącym "[...] gminy", a dodatkowo godząc się na to, że skargę w istocie wniosło [...] w Bytowie, które miało reprezentować osoby tworzące powyższą grupę, samo zaś udzieliło pełnomocnictwa wskazanemu przez sibie adwokatowi. Udzielanie dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalne, o ile zasady jego udzielania określają "odrębne przepisy" (por. art. 39 pkt 2 Ppsa). Przepis art. 101 ust. 2a Usg przewidujący reprezentowanie [...] przy wnoszeniu skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, nie daje podstawy, aby podmiot, któremu osoby tworzące tę grupę udzieliły upoważnienia, mógł dokonywać w istocie substytucyjnego pełnomocnictwa, o ile tym podmiotem nie jest np. adwokat lub radca prawny.
Niesporne jest, że [...] w Bytowie, które miało reprezentować "[...] gminy" jest organizacją społeczną, zarazem posiada osobowość prawną. Art. 35 § 1 Ppsa nie wymienia wśród podmiotów mogących być pełnomocnikami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani organizacji społecznej, ani osoby prawnej. Z tych przyczyn należy dojść do wniosku, że skargi w imieniu osób skarżących, tworzących ową "Grupę", w myśl art. 101 ust. 2a Usg, nie mogło wnosić rzeczone Stowarzyszenie. Ta okoliczność przesądza, że ziściła się dodatkowa przesłanka nieważności postępowania, albowiem strony – osoby fizyczne, które udzieliły Stowarzyszeniu upoważnienia do ich reprezentowania we wniesieniu skargi, zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa).
Konkludując stwierdzić należy, że w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stowarzyszenie jako takie, nie może reprezentować skarżących wspólnie mieszkańców gminy tworzących grupę, o której mowa w art. 101 ust. 2a Usg.
F. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 Ppsa oraz art. 186 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazuje WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Z racji dopatrzenia się przesłanek nieważności postępowania przedwczesne byłoby rozpatrywanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji winien ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając uwagi zawarte w powyższym wyroku. W szczególności należy prawidłowo oznaczyć skarżących – mieszkańców tworzących grupę osób wspólnie skarżących MPZP Dąbrówka, wezwać ich o uzupełnienie braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie, a także wniesienie wpisów od skargi.
W tych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zasadne jest − na podstawie art. 207 § 2 Ppsa − odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.