II OSK 2515/11

II OSK 2515/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Teresa Kurcyusz-Furmanik
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 356/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-08-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 9 ust. 4 i 20
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Dnia 9 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 356/11 w sprawie ze skargi T.P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 356/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T.P. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w R. w części sposobu zagospodarowania działek o nr. ew. [...],[...],[...] stanowiących własność T.P., położonych w rejonie X w R. (pkt 1) i zasądził od Rady Miejskiej w R. na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok ten zapadł w następującym, wskazanym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym:
Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Rada Miejska w R. uchwaliła zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. obejmujące tereny położone w rejonie X w R.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że dla tego obszaru przygotowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ,,X", a zmiana studium ma na celu uzyskanie zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium.
Przedmiotem zmiany studium jest częściowa zmiana przeznaczenia terenów objętych opracowaniem. Zmiana polega na przeznaczeniu części terenów zielonych otwartych pod usługi sportu i rekreacji, zabudowę mieszkaniową ekstensywną i intensywną, tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej pod zabudowę intensywną i usługową, tereny przemysłowe pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Cały teren przeznaczony ma być pod funkcje miastotwórcze (zespół sportowo-rekreacyjny).
Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w R., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.P. domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest właścicielem działek położonych przy ul. S. o nr ew. [...] i [...] oraz współwłaścicielem działki nr ew. [...], które objęte są zmianami studium przyjętymi powyższą uchwałą. Wskazał także, że na przedmiotowych działkach realizuje on budowę domu, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a stanowiące jego własność działki w materiałach studium oznaczone są jako ,,tereny zielone otwarte’’. W ustaleniach studium jego działki nie zostały wzięte pod uwagę przy określeniu infrastruktury komunikacyjnej i technicznej (dostęp do mediów). Nie określono też zakresu ochrony prawa własności planując tereny zielone otwarte na prywatnych działkach. W projekcie zmian nie uwzględniono jakości życia na jego działkach planując w sąsiedztwie obiekty sportowe. Nie uwzględniono też możliwości prowadzenia żadnej działalności gospodarczej, chociaż na terenach tych przewidziana jest działalność usługowa.
Nadto skarżący podniósł, że materiały studium sporządzone zostały na nieaktualnych materiałach geodezyjnych – mapach kartograficznych. Na mapach tych ul. S., na odcinku przy którym położone są jego działki, została oznaczona jako działka nr [...]. Zmieniony został też jej przebieg, a zmiany te nie mają podstawy prawnej, ani nie zostały udokumentowane.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wnosiła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że teren X w R. już w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 1994 był kwalifikowany jako tereny otwarte, zalewowe, zielone. We wszystkich wcześniejszych opracowaniach planistycznych i obecnie obowiązujących teren wzdłuż rzeki M. i X był terenem otwartym, zielonym, nie przeznaczonym pod zabudowę. Dolina rzeki M. i boczne doliny tworzą system terenów otwartych miasta bardzo istotny dla klimatu, warunków życia mieszkańców oraz prawidłowego rozwoju R.
Nadto powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia oceny, że gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego rozumianego jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.
Zaś w odniesieniu do zarzutu sporządzenia materiałów studium na nieaktualnych materiałach organ podniósł, że przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego nie narzucają obowiązku opracowania studium w oparciu o aktualne mapy. Tego rodzaju opracowania mogą być dokonywane na mapach z zasobu geodezyjnego nawet na różnych skalach.
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 174/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że skarżący nie wykazał w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną. Zdaniem Sądu uchwalone zmiany studium nie zmieniają sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. Zatem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w R. nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zdaniem Sądu zarzuty skarżącego podniesione przeciwko zaskarżonej uchwale należy kwalifikować co najwyżej jako mające charakter faktyczny. Interes ten nie jest chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu w ustaleniu określonych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2195/10, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T.P. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że Sąd I instancji nie przedstawił tych okoliczności faktycznych sprawy, które uzasadniałyby konkluzję o braku interesu prawnego skarżącego i braku jego naruszenia. Sąd wskazywał na interes faktyczny, ale bez ustosunkowania się do stwierdzenia skargi, że na swoich działkach objętych zamiarem studium skarżący legalnie realizuje budowę domu, a studium ma zaliczyć te działki do ,,terenów zielonych otwartych’’. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ponowne wnikliwe przeanalizowanie zarzutów skarżącego z uwzględnieniem wszystkich faktów ustalonych w toku postępowania planistycznego poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały.
Skarżący T.P. i Rada Miejska w R. przy ponownym rozpoznaniu sprawy podtrzymali swoje stanowiska w sprawie. Natomiast rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona uzasadniona.
W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że podstawową kwestią w tej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta R.
Podniósł także, że w niniejszej sprawie istotne jest przeprowadzenie kontroli, czy skarżący spełnia przesłanki art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Nadto Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała odnosi się do terenu na którym położone są działki – nr ew. [...],[...] i [...] będące własnością, bądź współwłasnością skarżącego T.P. Wyjaśnił także, że przedmiotową uchwałą zostały one zaliczone do terenów zielonych, otwartych w sytuacji, gdy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba na terenie działki nr [...] (w wyniku podziału powstały działki nr [...],[...], działka nr [...] droga dojazdowa).
Rozważając możliwość zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedmiotowej uchwały Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, w którym podniesiono, że ,,skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Również nie sposób podzielić poglądu, że uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania’’.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd nie podzielił poglądu, że właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż nie dotyczy ono ich interesu prawnego. Uprawnienie takie przysługuje właścicielom, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Sąd uznał także, że jeżeli skarżący ma nieruchomości położone w obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości, to jest to wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Zaś uznanie, że strona może skarżyć dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy plan musi być zgodny ze studium, to brak możliwości zaskarżenia studium wręcz naruszałby konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności.
Nadto Sąd wyjaśnił, że organ uchwalając studium winien mieć na uwadze między innymi zapis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na organ obowiązek uwzględniania uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.
Zaś w sytuacji, gdy działki skarżącego zostały przeznaczone do zabudowy, co wynika z decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę, organ uchwalając zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego winien uwzględnić przeznaczenie działki wynikające z wyżej powołanej decyzji. Brak odniesienia się i uwzględnienia przeznaczenia działek skarżącego wynikającego z przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy o tym, że organ przekroczył zakres władztwa planistycznego.
W ocenie Sądu Rada nie przedstawiła argumentacji jakimi przesłankami się kierowała przyjmując ten sposób zagospodarowania działek skarżącego, zwłaszcza że te dwa sposoby zagospodarowania wzajemnie się wykluczają - tereny zielone otwarte i teren pod budowę domu jednorodzinnego wraz z szambem. W ocenie Sądu kwestionowane ustalenie bez właściwego uzasadnienia powoduje, że niekiedy nie sposób odeprzeć zarzutu arbitralności i dowolności przyjętego rozwiązania. Co prawda zaskarżona uchwała nie eliminuje z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, ale w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania będą występowały dwa konkurencyjne sposoby zagospodarowania działek skarżącego. Jeden wynikający z ustaleń studium (teren zielony, otwarty), a drugi wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając, że doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, co skutkowało przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuwzględnienie sposobu zainwestowania działek skarżącego, stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały. Zaś o kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
I. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwała legitymacja skargowa - uprawnienie do wniesienia skargi w sytuacji, gdy nie wykazał on naruszenia interesu prawnego przez uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. (uchwała Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.)
b) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż art. 10 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nakazuje tworzenie przepisów studium zagospodarowania przestrzennego gminy na poziomie przeznaczenia poszczególnych działek geodezyjnych w sytuacji, gdy studium tworzy politykę przestrzenną gminy i jest aktem o dużym stopniu ogólności,
c) art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie ww. przepisów wskazujących, że w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy - a zatem ustala się ogólne założenia polityki przestrzennej gminy;
II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i zastosowanie środka w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] i [...] stanowiących własność skarżącego wskutek uprzedniego dokonania nieuprawnionych ustaleń polegających na przyjęciu, że sposoby zagospodarowania działek skarżącego - ten przyjęty w uchwale Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. i ten z decyzji o pozwoleniu na budowę ww. działek, wzajemnie się wykluczają.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T.P. na przedmiotową uchwałę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów procesu.
W uzasadnieniu wskazano, że z rozstrzygnięciem Sądu nie sposób się zgodzić, bowiem – wbrew twierdzeniom Sądu – skarżący nie ma legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż wydana decyzja o pozwoleniu na budowę obowiązuje i pozwala skarżącemu na kontynuowanie zabudowy, niezależnie od ustaleń studium. Zatem, w dacie uchwalenia studium interes skarżącego w żaden sposób nie został naruszony.
Niezasadne są także, zdaniem organu, twierdzenia Sądu, iż w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium przez naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przepis ten w żadnej części nie nakazuje tworzenia przepisów studium zagospodarowania przestrzennego gminy na poziomie przeznaczenia poszczególnych działek geodezyjnych. Nieusprawiedliwione jest więc twierdzenie Sądu, że uchwalając zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ winien uwzględnić przeznaczenie działki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie studium jest aktem o tak dużym stopniu ogólności, że nie jest nawet możliwe ujęcie w nim przeznaczenia poszczególnych działek. Zaś szczegółowe rozwiązania dotyczące zagospodarowania przestrzennego zakłada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazano także, że przygotowany do uchwalenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "X" uwzględnia postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz skarżącego w zakresie sposobu zagospodarowania jego działek zgodnie z tą decyzją.
W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że uszło uwadze Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w R. dotyczyła zmiany studium, które na całym obszarze R. obowiązywało od 1999 r. Od tego też czasu, w tym również w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy działek będących własnością skarżącego oraz pozwolenia na budowę, przedmiotowe tereny zostały sklasyfikowane jako tereny otwarte, zalewowe i zielone. Zaś w zaskarżonej obecnie zmianie studium ta funkcja terenu została utrzymana, a więc w stosunku do działek skarżącego - na poziomie studialnym - nie uległa zmianie. Wskazano także, że teren X już w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. kwalifikowany był jako teren otwarty, zalewowy, zielony. Nadto we wszystkich opracowaniach planistycznych wcześniejszych i obecnie obowiązujących, teren wzdłuż rzeki M. i X był terenem otwartym, zielonym.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] i [...] stanowiących własność skarżącego. Zdaniem organu orzeczenie takie było wynikiem dokonania nieuprawnionych ustaleń polegających na przyjęciu, że sposoby zagospodarowania działek skarżącego - ten przyjęty w zaskarżonej uchwale i ten z decyzji o pozwoleniu na budowę, wzajemnie się wykluczają.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego też względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego aktu.
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określający zakres działania sądów administracyjnych stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu przyjęto, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w szczególności w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 (dot. aktów prawa miejscowego - przypomnienie Sądu) - (pkt 6). Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Taką prawidłową kontrolę zaskarżonej przez T.P. uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R." przeprowadził Sąd I instancji trafnie stwierdzając nieważność w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sposobu zagospodarowania działek o nr ew. [...],[...] i [...] stanowiących własność (i współwłasność jednej z nich) skarżącego położonych w rejonie X. w R.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji nie przedstawił błędnej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) jak podniesiono w skardze kasacyjnej poprzez przyjęcie, iż skarżącemu przysługiwała legitymacja skargowa, w sytuacji gdy skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tak jak w niniejszej sprawie, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 ). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).
Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący w sposób właściwy i jednocześnie przekonujący wykazał, że istnieje związek pomiędzy podjętą uchwałą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, a jego prawnie gwarantowaną sytuacją jako właściciela działek nr [...],[...] o powierzchni około 1300 m², na których realizuje zgodnie z pozwoleniem budowlanym z dnia [...] grudnia 2007 r. dom mieszkalny oraz jako współwłaściciela działki nr [...] o powierzchni około 300 m² stanowiącej drogę dojazdową do w/w działek, a Sąd I instancji właściwie ocenił legitymację skargową strony w rozpoznawanej sprawie. Skoro skarżący przed Sądem I instancji jest właścicielem (oraz współwłaścicielem jednej z działek) nieruchomości położonych w granicach zakreślonych zaskarżoną uchwałą, a proponowane rozwiązania mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia w/w nieruchomości na inny cel (tereny zieleni otwartych - przypomnienie Sądu), różne niż dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie, to niewątpliwie trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że interes T.P. został w tej sprawie w związku z podjętą uchwałą naruszony. Bez wpływu na takie stanowisko pozostaje to, iż zaskarżona uchwała odnosi się do zmiany studium, który przecież nie jest aktem prawa miejscowego. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że argumentacja taka stanowiąca pierwotnie uzasadnienie oddalenia skargi T.P. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 174/10, została zakwestionowana przez NSA wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2195/10, który niewątpliwie zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wiąże w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto wyjaśnić należy, iż przy rozpoznawaniu tej sprawy należy brać pod uwagę treść przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stanie prawnym obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały. Przepis art. 9 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które jako akty prawa miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości. Wiążący charakter studium znajduje swoje potwierdzenie także i w procedurze jego tworzenia, albowiem chociażby samo uchwalenie miejscowego planu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, iż plan ten jest zgodny ze studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O wiążącym charakterze studium świadczą także przepisy art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ww. ustawy.
W orzecznictwie wyrażano już pogląd, iż ustalenia studium mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z tego prawa oraz uprawnienie do korzystania z ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości, oczywiście w sytuacji naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Bowiem zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w studium, wynikających z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) w sposób bezpośredni determinują treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, że te ustalenia planu, które wynikają ze studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane bez oceny studium, co jest pochodną ustawowego związania treści planu z ustaleniami studium.
Mając na uwadze, że ustalenia studium wiążą organy gminy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjąć należy, iż ten wiążący charakter studium pośrednio, ale w sposób realny, wpływa na wykonywanie prawa własności. Zaś postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą wywierały już konkretny, bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości. Zatem brak możliwości zaskarżenia studium w takiej sytuacji wręcz naruszałby konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności. Takie właśnie stanowisko zaprezentował Sąd I instancji i nie można, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uznać go za naruszające prawo.
Trafnie Sąd I instancji stosując przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w opisanym wyżej zakresie powołał się na naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dot. wymaganego zakresu studium. Z dyspozycji tej normy wynika, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Przepis ten zawiera katalog uwarunkowań i głównych treści studium. Wymagania te wymienione w w/w przepisie muszą być przy sporządzaniu studium wzięte pod uwagę lub ustalone obowiązkowo. Ustawa w w/w normie określa jedynie minimalny, ale obligatoryjny zakres merytoryczny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zatem należało w zaskarżonej uchwale uwzględnić uwarunkowania wynikające z realiów faktycznych i prawnych, a więc i dotychczasowe, czyli istniejące przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu trzech w/w działek. Przy czym nie można Sądowi I instancji, tak jak to czyni skarga kasacyjna, zarzucić naruszenia tej normy prawa materialnego polegającego na przyjęciu, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy nakazuje tworzenie przepisów studium na poziomie przeznaczenia poszczególnych działek geodezyjnych w sytuacji, gdy studium tworzy politykę przestrzenną gminy i jest aktem o dużym stopniu ogólności. Skoro uwarunkowanie o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi obligatoryjny element każdego studium, to w sytuacji przeznaczenia działek skarżącego na tereny zieleni otwartej bez uwzględnienia uwarunkowań faktycznych i prawnych wynikających z istniejącego przeznaczenia, pozwalało Sądowi I instancji na prawidłowe zastosowanie tej normy prawa materialnego. Nie można jednocześnie uznać, że Sąd w zaskarżonym wyroku przedstawił wadliwą wykładnię w/w normy.
Ponadto zauważyć należy, iż to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem określającym założenia polityki przestrzennej dodatkowo zawierającym ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania, nie pozwala na pominięcie w tym akcie wewnętrznym treści obligatoryjnych o jakich mowa w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: wyrok NSA z dnia z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07, publ. w zbiorze LEX nr 384313), studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Rada gminy może w studium dokonać określonego przeznaczenia terenu. Jednocześnie wskazać należy, iż przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym, wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy.
Ponadto podkreślić należy, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale oczywistym jest również, że nie mogą być ze sobą sprzeczne.
Te rozważania prowadzą do wniosku, iż w zaskarżonym wyroku prawidłowo został zastosowany i zinterpretowany przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który nie pozostaje w sprzeczności z normą art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy odnosi się również do obligatoryjnych elementów studium, lecz dotyczy ustaleń koncepcyjnych w postaci kierunków polityki przestrzennej zagospodarowania gminy. Taki element studium nie prowadzi do wyłączenia z niego uregulowań dot. wymogów uwzględniania w nim dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Zatem czyniony Sądowi I instancji zarzut niezastosowania i nieuwzględnienia art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może odnieść zamierzonego skutku.
Reasumując przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.