II SA/Kr 1638/24

II SA/Kr 1638/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 733
art 46 ust 1 i2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr LXXXI/1238/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki – Północ" oddala skargę.
Uzasadnienie
P. Sp. z. o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LXXXI/1238/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. F. - P." (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 5647, dalej "Uchwała") w części tj. § 10 ust. 1 pkt 1 lit. i Uchwały oraz § 16 ust. 8 pkt 2 i 3 Uchwały, zarzucając naruszenie:
1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:
a/ wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na całym terenie objętym mpzp;
b/ ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;
c/ niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. z 2024 r. poz. 34, dalej "Pt") i art. 2 pkt 58 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. Prawo komunikacji elektronicznej (Dz.U. poz. 1221, dalej "Pke");
2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
W uzasadnieniu spółka podniosła, że P. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.
Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że:
- § 10 ust. 1 ukt 1 lit. i Uchwały:
budowy i lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury elektroenergetyki i telekomunikacji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odrębnych, z uwzględnieniem ochrony
przed polami elektroenergetycznymi
- § 16 ust 8 pkt 2 i 3 Uchwały:
8. W zakresie telekomunikacji ustala się:
2) możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej stanowiącej inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym telefonii bezprzewodowej, w miejscach niepowodujących naruszenia ustaleń planu, z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów odrębnych z zakresu wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza
się tylko infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu
tych przepisów ;
3) nowe sieci telekomunikacyjne należy prowadzić wyłącznie jako podziemne.
Spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Co do § 10 ust. 1 ukt 1 lit. i oraz § 16 ust 8 pkt 2 i 3 Uchwały określają zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając z jednej strony nakaz budowy i lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury elektroenergetyki i telekomunikacji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odrębnych, z uwzględnieniem ochrony przed polami elektroenergetycznymi, z drugiej statuując możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej stanowiącej inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym telefonii bezprzewodowej, w miejscach niepowodujących naruszenia ustaleń planu, z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów odrębnych z zakresu wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się tylko infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu tych przepisów jak również wprowadzając zasadę, że nowe sieci telekomunikacyjne należy prowadzić wyłącznie jako podziemne.
Takie postanowienia są niezgodne z prawem.
Całość regulacji § 16 ust. 8 pkt 2 Uchwały opiera się na pojęciach nieostrych i ocennych tj. nie wiadomo co należy rozumieć pod pojęciem możliwości realizacji inwestycji w miejscach niepowodujących naruszenia ustaleń planu oraz jakie wymogi wynikające z przepisów odrębnych z zakresu wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych inwestor ma mieć na względzie. W konsekwencji, wykładnia skarżonych postanowień mpzp będzie zależeć od subiektywnej interpretacji urzędnika rozstrzygającego sprawę, a zatem redakcja tych przepisów nie spełnia postulatu pewności inwestycyjnej. Trudno oprzeć się wrażeniu, że Uchwałodawca lokalny nie rozumie rangi inwestycji celu publicznego, bowiem analogiczne obostrzenia co do braku naruszeń ustaleń planu nie zostały wprowadzone dla żadnych innych inwestycji, w tym w szczególności prywatnych nie będących inwestycjami celu publicznego.
Abstrahując od całkowicie nieprawidłowej redakcji omawianych przepisów § 16 ust. 8 pkt 2 Uchwały, na terenie planu nie można w ogóle realizować żadnych nowych inwestycji w infrastrukturę służącą świadczeniu usług w technologii mobilnej, a to wobec brzmienia § 16 ust. 8 pkt 3 Uchwały, nakazującego, aby nowe sieci telekomunikacyjne prowadzić wyłącznie jako podziemne. Wobec braku w Uchwale definicji sieci telekomunikacyjnej, należy wyjaśnić to pojęcie na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. obowiązującego w chwili uchwalania i wejścia w życie Uchwały art. 2 ust. 1 pkt 35) Pt, zawierającego definicję legalną sieci telekomunikacyjnej. Pod pojęciem tym ustawodawca rozumiał systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju. Przepisowi temu odpowiada obecnie art. 2 pkt 58) Pke definiujący sieć telekomunikacyjną jako systemy transmisyjne, a także urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają przekazywanie sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od rodzaju przekazywanej informacji;
Zarówno obecny stan prawny, jak i wcześniej obowiązujące przepisy uznawały za sieć telekomunikacyjną zarówno sieć służącą świadczeniu usług w technologii stacjonarnej (tj. przy użyciu kabla - przewodu), jak i w technologii mobilnej (tj. z wykorzystaniem fal). Tym samym wymóg, aby nowe sieci telekomunikacyjne prowadzić wyłącznie jako podziemne obejmuje swoją dyspozycją także sieć wykorzystywaną do świadczenia usług komórkowych. Z punktu widzenia działania stacji bazowych jako elementów składających się na taką sieć, umiejscowienie ich jako podziemnych, technologicznie nie ma żadnego sensu. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Jeśli uchwałodawca miał na myśli jedynie sieci telekomunikacyjne liniowe, to powinien to bezwzględnie wpisać wprost do aktu prawa miejscowego, jak zresztą wpisywał do wielu innych planów miejscowych w Krakowie. Skoro tego nie zrobił należy uznać, że w skarżonej Uchwale nakaz z § 16 ust. 8 pkt 3 dotyczyć ma również sieci telekomunikacyjnych w technologii mobilnej. Infrastruktura telekomunikacyjna służąca świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii bezprzewodowej w zabudowanym terenie, a takim jest teren objęty mpzp, musi spełniać przede wszystkim funkcje techniczne, a nie estetyczne. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne na tle zabudowy, a w zasadzie stanowią element tej zabudowy. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad
ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.
Uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa
Całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. i Uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 10 ust. 1 pkt 1 lit. i Uchwały) - zarówno telekomunikacyjnej, jaki elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoŚ dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką.
Nieznane są Spółce powody dlaczego lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych tylko i wyłącznie z zakresu elektroenergetyki oraz telekomunikacji musi uwzględniać nakaz ochrony zdrowia ludności, natomiast lokalizacja żadnych innych obiektów, czy inwestycji takich nakazów spełniać nie musi. Nie jest w rzeczywistości możliwe, aby były to jedyne typy inwestycji, co do których gmina musi wdrażać dodatkowe wymagania (nie wiadomo jakie) ochronne wobec mieszkańców, skoro wszelkie limity związane z promieniowaniem elektromagnetycznym są określane przepisami bezwzględnie obowiązującymi i to one spełniają funkcję ochronną w zakresie środowiska i zdrowia ludzi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych co do zasady nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa tak zwane władztwo planistyczne gminy, czyli jej kompetencje do samodzielnego ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego zgodnie z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej." Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt. 11 SA/Kr 1132/23 "przepis art 46 ust 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w ten sposób, że nie pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego
z zakresu łączności publicznej." Mając na uwadze ww. linię orzeczniczą, regulacje skarżonego planu miejscowego są zgodne z przepisami ustawy szerokopasmowej. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, wyrok
WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19, wyroki WSA z Gdańska z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17, WSA z Łodzi dnia 17 października 2019 r. II SA/Łd 320/19, WSA z Warszawy z dnia 4 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 2666/18, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r. II SA/Wr 747/18; WSA z Gliwic z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/GI406/18). Równocześnie postanowienia skarżonej uchwały umożliwiają realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w obszarze objętym ustaleniami skarżonej uchwały. Ponadto, zapisy skarżonego planu miejscowego nie cechują się dyskryminacyjnym charakterem w stosunku do przedsiębiorców będących przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w zakresie wprowadzonych w planie ograniczeń. Stopień oddziaływania i ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni nie jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 333/22). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 510/22, wydanym w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XCVII/1452/14 z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. P. - C." w którym stwierdził, że zarzuty naruszenia art 20, 22, 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art 64 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust 1 Prawo telekomunikacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.
W kwestii legitymacji czynnej do wniesienia skargi wskazać należy, iż Strona Skarżąca trafnie może wywodzić swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.) cyt.: Przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. W sprawie będącej przedmiotem skargi nie zachodzą wątpliwości, iż Strona Skarżąca posiada status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego ze względu na prowadzoną przez nią działalność. Nadto, skarga wniesiona na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczy wyłącznie tej części kwestionowanego aktu, w jakim odnosi się on do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji, co spełnia także dyspozycję płynącą z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.). Mając zatem na uwadze tę okoliczność, jak również fakt, iż art. 48 ustawy szerokopasmowej stanowi lex specialis względem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.). Reasumując - strona skarżąca posiada legitymację czynną w sprawie będącej przedmiotem skargi, czego organ nie kwestionował.
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy dostrzec należy, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy i nie był zresztą kwestionowany przez stronę skarżącą.
Przystępując zaś do merytorycznej oceny zaskarżonych postanowień uchwały wskazać należy, iż skarga okazała się niezasadna.
W skardze zakwestionowano postanowienia miejscowego planu wprowadzające w:
- § 10 ust. 1 ukt 1 lit. i Uchwały:
nakaz budowy i lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury elektroenergetyki i telekomunikacji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odrębnych, z uwzględnieniem ochrony przed polami elektroenergetycznymi
- § 16 ust 8 pkt 2 i 3 Uchwały:
8. W zakresie telekomunikacji ustala się:
2) możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej stanowiącej inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym telefonii bezprzewodowej, w miejscach niepowodujących naruszenia ustaleń planu, z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów odrębnych z zakresu wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza
się tylko infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu
tych przepisów;
3) nowe sieci telekomunikacyjne należy prowadzić wyłącznie jako podziemne.
Zgodnie z dyspozycja art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odczytują literalnie ten przepis należało by uznać, iż prawodawca lokalny jest pozbawiony instrumentów pozwalających mu formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. W ocenie sądu stanowisko takie jest jednak nieuprawnione. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tą regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, iż w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.
Sam ustawodawca wskazuje zatem, cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać ograniczenia lub zakazy, także w zakresie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych jeżeli jest to niezbędne do ochrony w/w wartości. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19 orzekł, iż z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, wyroki WSA z Gdańska z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17, WSA z Łodzi dnia 17 października 2019 r. II SA/Łd 320/19, WSA z Warszawy z dnia 4 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 2666/18, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r.II SA/Wr 747/18; WSA z Gliwic z dnia 25 lipca 2018 r. II SA/Gl 406/18).
Pogląd prawny zaprezentowany wyżej w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Wprowadzenie zatem w § 10 ust. 1 ukt 1 lit. i Uchwały oraz § 16 ust 8 pkt 2 i 3 Uchwały zapisu o nakazie uwzględnienia ochrony przed polami elektroenergetycznymi czy uwzględnienia wymogów wynikających z przepisów odrębnych z zakresu wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie oznacza jak niesłusznie podnosi się w skardze, że tak wprowadzone zasady uniemożliwiają lokalizację urządzeń z zakresu łączności publicznej na całym obszarze skarżonego planu. Wprowadzone zapisy z jednaj strony mają charakter niejako informacyjny, nie wprowadzając nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni, a z drugiej w zakresie zapisu, że w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się tylko infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu tych przepisów, w żaden sposób nie uniemożliwiają lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, lecz jedynie w niewielkim stopniu ją ograniczają. Podkreślenia też wymaga, że zapis § 16 ust 8 pkt 2 zdanie 2 wprost koresponduje z treścią art. 46 ust. 2 zdanie 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z kolej w zakresie zapisu § 16 ust 8 pkt 3, iż nowe sieci telekomunikacyjne należy prowadzić wyłącznie jako podziemne, odnoszą się jedynie do sieci kablowych. Taki zapis także nie sposób uznać, jako uniemożliwiający lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej.
Ponadto kwestionowane zapisy należy, co oczywiste, odczytywać jako odwołanie się do konieczności respektowania przepisów odrębnych, które niewątpliwie występują. M.in. § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że na to, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony. W tym zakresie Sąd całkowicie podziela ocenę dokonaną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 716/23, że przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 poś). Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U.2019.2448 z dnia 2019.12.19) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U..2022.2630 t.j. z dnia 2022.12.15). Te wszystkie obowiązujące unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony przed polami elektroenergetycznymi. Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. II SA/Kr 616/23, stwierdzając, iż dziwi zarzut odnoszący się do zapisów, które jedynie wskazują na konieczność uwzględnienia ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych w przypadku lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej (czyli także jej nie uniemożliwia). Wymóg ten wynika przecież z przepisów szczególnych, w tym wypadku ustawy o ochronie środowiska. (por. wyrok WSA w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 1484/14). W ocenie Sądu organ gminy miał umocowanie prawne do wprowadzenia ogólnej klauzuli, która w zakresie obiektów i urządzeń elektroenergetyki i telekomunikacji nakazuje uwzględniać ochronę przed oddziaływaniem pól. Klauzula taka nie ingeruje w rozwiązania prawne co do poziomów pól, w szczególności w zakresie uregulowanym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych w środowisku, a jedynie podkreśla konieczność szczególnej troski w zakresie ochrony zdrowia w kontekście obiektów, które – co bezsporne – emitują fale elektromagnetyczne. Mając na względzie konieczność uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad ochrony środowiska (por. art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) nie sposób zanegować pozytywnej roli takiej klauzuli w przepisach miejscowego planu. Takie też stanowisko zaprezentowano w wyrokach: z dnia 20 września 2023r. sygn. akt II SA/Kr 869/23, z dnia 21 września 2023r. sygn. akt II SA/Kr 749/23, z dnia 17 października 2023r. sygn. akt II SA/Kr 1132/23). Zakwestionowany przepis nie modyfikuje zatem przepisów ustawowych, lecz akcentuje ich znaczenie w postępowaniach mających za przedmiot lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji.
Nie mają też usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP w zw. z ustawą Prawo przedsiębiorców. Co do zasady działalność usługowa strony skarżącej jest dopuszczalna, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności równoważenia różnych wartości, w tym tych, dla których ochrony gmina została wyposażona we władztwo planistyczne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości przypomnieć należy, że z dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmioty znajdujące się w porównywalnej sytuacji traktujemy odmiennie. Tymczasem nie sposób przyjąć, iż stopień ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności. Nie jest zatem tak, że wprowadzone ograniczenia dotyczące "inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" są jedynymi ograniczeniami wprowadzonymi w kwestionowanym planie miejscowym. Co więcej w planie nie uniemożliwiono lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej), lecz wprowadzono pewne ograniczenia – w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczono infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu. Wskazać też należy na cel i istotę uregulowań przyjętych w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten ma na celu zapewnienie dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych jak największej liczbie odbiorców. Wskazany art. 46 ww. ustawy nie ma natomiast na celu zagwarantowania konkretnemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dowolności i całkowitej swobody inwestowania w każdym dowolnym miejscu i według dowolnych zasad. Gdyby tak właśnie było, to art. 46 zawierałby regulacje jasno o tym stanowiące. Rada gminy miała zatem umocowanie prawne do wprowadzenia ogólnej klauzuli, która nie ingeruje w rozwiązania prawne co do poziomów pól elektroenergetycznych, a jedynie podkreśla konieczność szczególnej troski w zakresie ochrony zdrowia. W ocenie Sądu, takie zapisy planu miejscowego nie stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedynie stanowiłoby o nieważności w tym zakresie planu miejscowego.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 p.p.a.a. orzekł jak w sentencji.