II OSK 2509/24

II OSK 2509/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 255/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 640
par. 10 ust. 3, par. 110 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich  usytuowanie
Sentencja
Dnia 15 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 255/24 w sprawie ze skargi M. R. i M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: DOR.7110.163.2023.JOO, DOA.7110.164.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 255/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. i M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: DOR.7110.163.2023.JOO, DOA.7110.164.2023, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r., znak: IR-IV.7840.2.2023.6, stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Chodzieskiego z dnia 18 maja 2020 r., nr 221/2020, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę wiaty na maszyny i sprzęt rolniczy w zabudowie zagrodowej, na działkach nr ewid. [...] i [...] w B. przy ul. [...].
Sąd I instancji, uwzględniając istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wskazał, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Nie jest zatem możliwe przeprowadzenie dodatkowych dowodów, występowanie o udzielenie wyjaśnień, czy badanie aktualnego stanu obiektu będącego przedmiotem postępowania zwykłego. Podnoszone więc w skardze argumenty związane z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również okoliczność niepodjęcia działań w zakresie ustalenia w jakiej dacie organy uzyskały informację o ustanowieniu strefy kontrolowanej dla gazociągu DN80 na działce inwestycyjnej oraz jak została ta strefa oznaczona w terenie, pozostają poza zakresem sprawy, która ma wymiar jedynie prawny, a nie faktyczny. Powyższe czyni nieuzasadnionymi zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a.
Sąd, przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, zaakceptował ocenę organów nadzorczych, że ww. pozwolenie na budowę dotknięte jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie Sąd wskazał na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", z którego treści wynika, że projekt budowlany powinien być zgodny m.in. z przepisami prawa. Zgodność projektu budowlanego z przepisami oznacza wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Ponadto wskazał na pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2023 r., II OSK 2672/20; z 15 listopada 2019 r., II OSK 3304/17).
Mając powyższe na względzie, a także treść § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), Sąd wskazał, że Gazociąg usytuowany na terenie objętym projektem zagospodarowania o ciśnieniu roboczym MOP wynoszącym 5,4 MPa został wybudowany w 1992 r. i nie wykazano, by powstał bez pozwolenia na budowę. Decyzja Starosty Chodzieskiego zapadła bez udziału przedsiębiorstwa (operatora), do którego należą urządzenia przesyłowe. Przewidziana w projekcie "wiata" usytuowana jest zaś w odległości 10,70 m od osi wyznaczonej strefy kontrolowanej, której obszar wynika z § 110 ww. rozporządzenia. W myśl tego przepisu rozporządzenia, dla gazociągów wybudowanych: przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy należy uznać za prawidłowe przyjęcie przez organy, że strefa kontrolowana gazociągu dla wolno stojących budynków niemieszkalnych (stodoły, szopy, garaże) wynosiła 30,0 m (po 15 m po każdej stronie gazociągu). Zaakceptowanie zabudowy terenu inwestycyjnego w sposób pozwalający na lokalizację przedmiotowej inwestycji w obszarze strefy kontrolowanej, należy wiązać z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, nie sposób podzielić zapatrywania skarżących, którzy akcentowali, że objęty pozwoleniem obiekt nie mieści się w kategorii "wolnostojące budynki niemieszkalne (stodoły, szopy, garaże)", bo jest obiektem dobudowanym (zbliźniaczonym) z istniejącym budynkiem gospodarczym. W tym kontekście Sąd podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wiata jest obiektem posiadającym lekką konstrukcję, fundamenty, dach, który nie posiada ścian i posadowiony jest na słupach (por. wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14). Analizowany obiekt posiada ściany z czterech stron, posiada dach i fundamenty; jest wydzielony z przestrzeni i tworzy przestrzeń zamkniętą, do której wejście jest zapewnione przez osobne otwory drzwiowe, zaś wjazd zapewniają 3 odrębne otwory bramowe, które wyposażone w nadproża i podciągi nie wypełniają całej przestrzeni jednej ze ścian obiektu. Zarówno konstrukcja, jak i wielkość oraz przeznaczenie tego obiektu wskazują, że nie jest to wiata, a budynek spełniający warunki ustalone w art. 3 pkt 2 P.b. Nie sposób więc odmówić słuszności kwalifikacji dokonanej przez organy, które przyjęły, że sporny obiekt stanowi wolnostojący budynek niemieszkalny.
Sąd podniósł, że w opisie do projektu zagospodarowania działki, zarówno w charakterystyce układu konstrukcyjnego, zastosowanych schematów statycznych, jak i dla rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych nie nawiązano w żaden sposób do sąsiedniego budynku gospodarczego. Uzasadnionym jest więc, że będący przedmiotem ocenianego pozwolenia na budowę obiekt stanowi samodzielną bryłę posiadającą własne rozwiązania konstrukcyjne, które nie nawiązują do przyjętego i wykonanego układu konstrukcyjno-budowlanego istniejącego budynku gospodarczego. Obiekty te nie są połączone, posiadają odrębne ściany, więc analizowany obiekt ma nosić własne obciążenia. Powyższe okoliczności świadczą o prawidłowości przyjęcia, że wnioskiem inwestora objęto odrębny budynek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 1, § 2 pkt 30, § 10 ust. 1, 2, 3 i 6, § 110 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 K.p.a. przez oddalenie skargi, a nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy) przez błędne uznanie, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszenie prawa polegającym na udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem strefy kontrolowanej gazociągu podczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i z tego powodu Wojewoda Wielkopolski błędnie wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności, gdy tymczasem winien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, a GINB błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, gdy tymczasem winien uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi, a nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (które to to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy) przez niezrealizowanie przez organ I instancji wniosków dowodowych zawartych w pkt 2 i 3 pisma procesowego pełnomocnika skarżących z dnia 7 kwietnia 2023 r., tj. o zwrócenie się do Wójta Gminy B. i Starosty Chodzieskiego o udzielenie informacji czy, a jeśli tak, to kiedy organy te uzyskały informację o ustanowieniu strefy kontrolowanej dla gazociągu DN80 na dz. o nr. ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] – gmina wiejska, jaką szerokość (dla jakich rodzajów obiektów) posiadała ta strefa; pytanie to powinno dotyczyć w szczególności okresu, w którym została wydana kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz o zwrócenie się do O. S.A., jakie działania i kiedy podjął O. S.A. w celu wyznaczenia i ochrony strefy kontrolowanej dla gazociągu DN80 na dz. o nr. ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] – gmina wiejska, a w szczególności czy o ustanowieniu strefy kontrolowanej (a jeśli tak – to kiedy i w jakiej formie i o jakich parametrach) zostały poinformowane Wójt Gminy B. i Starostwa Chodzieski, jak i kiedy został oznaczona strefa kontrolowana w terenie, a ponadto przedstawienie dowodów na okoliczności wskazane w udzielonej informacji (pisma do wyżej wskazanych organów, zdjęcia z terenu, itp.), pytanie to powinno dotyczyć w szczególności okresu, w którym została wydana kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, a w wyniku tego dokonanie przez organ I instancji błędnych ustaleń stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem przez Wojewodę Wielkopolskiego błędnej decyzji o stwierdzeniu nieważności, gdy tymczasem organ ten winien uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniami przepisów materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem wiążącego w niniejszej sprawie.
Powyższe naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył wyżej wymienionych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonych decyzji).
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
4) art. 3 pkt 2 i 3 P.b. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obiekt posiadający trzy pełne ściany i jedną niepełną nie stanowi wiaty, lecz budynek;
5) art. 3 pkt 2 i 3 P.b. przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że obiekt objęty ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowi budynek, gdy tymczasem obiekt ten stanowi wiatę na maszyny i sprzęt rolniczy w zabudowie zagrodowej;
6) art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 1, § 2 pkt 30, § 10 ust. 1, 2, 3 i 6, § 110 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia przez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że obiekt został wybudowany w strefie kontrolowanej gazociągu, gdy tymczasem obiekt ten został wzniesiony poza strefą kontrolowaną gazociągu;
7) § 1, § 2 pkt 30, § 10 ust. 1, 2, 3 i 6, § 110 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy rozporządzenia tworzą strefę kontrolowaną gazociągu z mocy prawa i kierują zakaz zabudowy w strefie kontrolowanej w stosunku do inwestorów i właścicieli nieruchomości, gdy tymczasem utworzenie i utrzymywanie strefy kontrolowanej gazociągu należy do zadań i obowiązków operatora gazociągu przesyłowego, a w przypadku zaniechania tych obowiązków lub ich nienależytego wykonania strefa kontrolowana gazociągu nie powstaje lub powstają jedynie w zakresie określonym przez operatora gazociągu przemysłowego, a sami inwestorzy i właściciele nieruchomości nie mogą ponosić negatywnych następstw błędnego działania i zaniechania operatora gazociągu przesyłowego,
8) § 110 pkt 1 ww. rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budynkiem wolnostojącym w rozumieniu rozporządzenia jest także budynek przylegający do drugiego budynku, gdy tymczasem obiektem wolnostojących jest obiekt, do którego nie przylega inny budynek (obiekt).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – O. S.A. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Jak wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że norma prawna wynikająca z § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia z 2013 r. jest jasna, ponieważ wynika z niej zakaz podejmowania w strefach kontrolnych gazociągów określonych rodzajów aktywności. Zgodnie z tym przepisem w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Użyty w tym przepisie zwrot "nie należy" stanowi synonim między innymi takiej formuły, jak "nie wolno" (Internetowy Słownik Synonimów), ustanawiającej zakaz czynności, których się zabrania i nie dopuszcza czy których nie można wykonywać. Literalna jego wykładnia nie pozostawia zatem pola do interpretacji osłabiającej jego kategoryczne znaczenie, w tym przypisywanie mu charakteru względnego, uzależniającego zastosowanie zakazu od wystąpienia dalszych, nieprzewidzianych prawem przesłanek, których zbadanie mogłoby doprowadzić do przyzwolenia na objętą nim aktywność (por. wyroki NSA: z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1398/19; z dnia 27 kwietnia 2022 r., II OSK 880/19). A zatem inwestor realizujący przedsięwzięcie budowlane na terenie, na którym zlokalizowany jest gazociąg, zobowiązany jest respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie jego zabudowy. Obowiązek ten wyraża się w wymaganiu, by budowa obiektu budowlanego uwzględniała obowiązujące normy bezpieczeństwa określające minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu. Wynika z tego, że ww. rozporządzenie ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, które są poważne z uwagi na ogólnie znane właściwości tego surowca, m.in. wybuchowe. W tym sensie formułuje ono zakazy powszechnie obowiązujące, adresowane zarówno do inwestorów, czy operatorów sieci gazowych, jak i do wszelkich innych podmiotów, które realizują lub użytkują obiekty w pobliżu sieci gazowej (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2022 r., II OSK 1123/22; z 27 kwietnia 2022 r., II OSK 881/19). Po drugie, dla omawianego zagadnienia nie wystarczy powołać się tylko na definicję "strefy kontrolowanej" (§ 2 pkt 30 ww. rozporządzenia z 2013 r.) i jej istotę, w sytuacji gdy zgodnie z § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia z 2013 r. w strefach kontrolnych nie należy wznosić obiektów budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy z udzielonego pozwolenia na budowę wynika, że organ architektoniczno-budowlany nie zastosował właściwych przepisów ww. rozporządzenia z uwagi na okoliczność, że ww. gazociąg został zrealizowany przed 2001 r. Oznacza to, że w sprawie o wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 2020 r. miał zastosowanie § 110 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2013 r., a w konsekwencji normy odległościowe zawarte w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia, a mianowicie wskazywana szerokość strefy kontrolowanej 30 m, a więc 15 m od osi gazociągu dla rodzaju obiektów terenowych jak wolnostojących budynków niemieszkalnych (stodoły, szopy, garaże). Nie jest to nic nowego w polskim porządku prawnym, ponieważ treść załącznika nr 2 rozporządzenia z 2013 r. co do szerokości strefy kontrolowanej dla tego rodzaju zabudowy odpowiada normom odległościowym obowiązujących w dacie budowy gazociągu, tj. z załącznika nr 1 tabela 2 rozporządzenie Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 45 poz. 243). W tych zaś uwarunkowaniach prawnych dla wyniku sprawy bez znaczenia jest odwoływanie się w skardze kasacyjnej do norm odległościowych z § 10 ust. 6 ww. rozporządzenia z 2013 r., skoro do pozwolenia na budowę miały zastosowanie normy odległościowe wynikające z zastosowania § 110 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2013 r.
Wynika z powyższego, ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w sposób oczywisty narusza przepisy ww. rozporządzenia z 2013 r., a te w odniesieniu do charakteru przepisów – w zakresie lokowania zabudowy w strefie kontrolowanej formułują kategoryczny zakaz zabudowy, co ma także znaczenie z punktu widzenia niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, ponieważ w istocie obowiązujący zakaz zabudowy ma służyć ochronie życia, zdrowia lub mienia, a w skardze kasacyjnej dla przykładu brak jest wykazania, że dla oceny rażącego naruszenia prawa wymagane było uwzględnienie nie tylko tabeli 1 załącznika nr 2, lecz także ustępów 1-4 do tej tabeli.
Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedstawionej powyżej oceny nie osłabia kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, czy to jako "wiaty", czy "budynku gospodarczo-garażowego". Należy bowiem dostrzec, że załącznika nr 2 nie można rozpatrywać w oderwaniu od treści § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia z 2013 r., który zawiera kategoryczny zakaz zabudowy niezależnie od rodzaju obiektów terenowych, lecz dotyczy ten zakaz "obiektów budowlanych". Paragraf 110 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2013 r. wprost wskazuje na szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Dlatego przyporządkowanie przedmiotu pozwolenia na budowę do rodzajów obiektów terenowych jak "wolnostojące budynki niemieszkalne (stodoły, szopy, garaże)", dla których obowiązuje szerokość strefy kontrolowanej 30 m, nie można uznać za wadliwe. Poza tym jeśli chodzi o zabudowę gabarytową (budynkową), jest to najmniejsza szerokość strefy kontrolowanej; sam zaś załącznik tak czy inaczej nie odwołuje się do kwalifikacji prawnej zabudowy, lecz posługuje się pojęciem ogólnym "rodzajów obiektów terenowych".
Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dopatrujący się naruszenia przepisów postępowania w wyniku niezrealizowania przez organ I instancji wniosków dowodowych skarżących związanych z wydzieleniem strefy kontrolnej na gruncie, i czy Wójt w tym zakresie posiadał wiedzę. Taka ocena wynika z tego, że to przepisy obowiązującego prawa stanowią o istnieniu danej strefy kontrolowanej, gdzie obowiązuje kategoryczny zakaz zabudowy – przy czym nie wykazano w skardze kasacyjnej na jakiej podstawie prawnej powinno wydzielić się strefę kontrolowaną w terenie lub na mapach. Niemniej to przepis prawa determinuje szerokości strefy kontrolowanej, a nie inne faktycznie dokonywane czynności.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że na poziomie normy prawnej wynikającej z zakazu zabudowy nie ma znaczenia rozpatrywanie, czy przedmiot postępowania to wolnostojący budynek niemieszkalny w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. W innym wypadku doszłoby do możliwości omijania zakazu zabudowy poprzez dobudowanie kolejnej zabudowy do istniejących zabudowań i "wchodzenie" przez to w strefę kontrolowaną mimo ogólnego zakazu wznoszenia obiektów budowlanych. Przy przyporządkowywaniu do rodzaju obiektów terenowych, o jakich mowa w załączniku nr 2, chodzi raczej o ich odrębności funkcjonalne i konstrukcyjne od innego rodzaju obiektów terenowych, jak "miasta i zespoły wiejskich budynków mieszkalnych o zwartej zabudowie", "budynki użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego", "budynki mieszkalne zabudowy jedno- i wielorodzinnej". A zatem rodzajowo, czy to wiata, czy budynek gospodarczo-garażowy, odpowiadają takim obiektom terenowym jak "wolnostojące budynki niemieszkalne (stodoły, szopy, garaże)". Pojęcia czy definicje użyte w akcie podustawowym jakim jest rozporządzenie użyte są na potrzeby tego rodzaju aktu prawnego. W niniejszej sprawie załącznik nr 2 rozporządzenia, posługując się pojęciem "rodzaju obiektów terenowych" i nie odwołuje się w tym zakresie do odpowiedniego stosowania Prawa budowlanego; zaś w § 10 ust. 3 mowa jest o "obiektach budowlanych", tj. ogólnego pojęcia zdefiniowanego w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, do których zarówno kwalifikują się wiaty, jak i budynki gospodarczo-garażowe. Poza tym w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, że finalnie doszło do powstania budynku gospodarczo-garażowego. W tym zakresie w sprawie uwzględniono właściwości konstrukcyjne przedmiotu postępowania, wynikające z projektu budowlanego, a nie – wygląd obiektu budowlanego. Skarżący powinni mieć na względzie, że przy uwzględnieniu charakterystyki konstrukcji, dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako budynku nie ma znaczenia kwestia braku bram garażowych. To, że przedmiotowy obiekt budowlany z jednej strony nie posiada w części ściany pełnej, nie stanowiło przeszkody do dokonania jego prawnej kwalifikacji jako budynku gospodarczego/garażowego (por. wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 2701/21). Dla spełnienia przez obiekt budowlany przesłanki wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie jest konieczne zamknięcie obiektu ze wszystkich stron (por. wyrok NSA z 25 września 2015 r., II FSK 2086/13). W niniejszej sprawie wskazano na wystarczające cechy obiektu budowlanego, które pozwalały na przyjęcie, iż mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym/garażowym, a nie – "wiatą", a tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej.
W tych warunkach brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał poza strefą kontrolowaną, ponieważ jakoby niemiałby się kwalifikować do "rodzaju obiektów terenowych" zawartych w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia z 2013 r. Jest wręcz przeciwnie, co wynika z przedstawionego powyżej wywodu.
Nie potwierdziły się zatem zarzuty skarżących wskazujące na niewłaściwe wyjaśnienie sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 1, § 2 pkt 30, § 10 ust. 1, 2, 3 i 6, § 110 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. art. 151 p.p.s.a.; oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 i 3 P.b.; art. 3 pkt 2 i 3 P.b.; art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 1, § 2 pkt 30, § 10 ust. 1, 2, 3 i 6, § 110 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia; § 1, § 2 pkt 30, § 10 ust. 1, 2, 3 i 6, § 110 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.; § 110 pkt 1 ww. rozporządzenia – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.