II OSK 2509/21

II OSK 2509/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2325/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-20
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 36 ust 1 pkt 1 i art. 45 ust 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. - G. i P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2325/20 w sprawie ze skargi M. L. - G. i P. G. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 października 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.966.2020.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 lipca 2020 r. znak: WZW.5142.1045.2020; 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz M. L. - G. i P. G. solidarnie kwotę: 1137,00 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2325/20 oddalił skargę M. L.-G. oraz P. G. (dalej jako skarżący) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 29 października 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.966.2020.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 9 czerwca 2020 r. skarżący złożyli do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...], który znajduje się na terenie układu urbanistycznego "Żoliborz Historyczny", wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-994 na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia 30 września 1980 r.
Skarżący uzyskali dwa pozwolenia na roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją: pozwolenie konserwatorskie tj. decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 25 września 2009 r. oraz pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzją z dnia 17 marca 2010 r. nr 1704N/09
Z uwagi na istotne odstąpienia, w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej jako ustawa), od zatwierdzonego projektu budowlanego, skarżący zostali zobowiązani do przygotowania projektu budowlanego zamiennego odzwierciedlającego zmiany wprowadzone w procesie realizacji inwestycji. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego jest uzgodnienie projektu zamiennego z właściwym konserwatorem zabytków.
Następnie Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej jako ustawa o ochronie zabytków), decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy domu jednorodzinnego.
Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują możliwości legalizacji wykonanych już robót bowiem art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków dotyczy tylko pozwoleń na określone roboty lub czynności przy zabytku udzielanych przed rozpoczęciem robót budowlanych. Zważywszy na fakt, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, wydanie pozwolenia konserwatorskiego na tym etapie nie jest zasadne. Postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe w całości i należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania w całości.
Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, decyzją z dnia 29 października 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.966.2020.AB, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że uzyskanie pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jest warunkiem koniecznym wydania pozwolenia budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji, pozwolenie konserwatorskie może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zgoda organu konserwatorskiego odnosi się bowiem do prac lub działań, które mają być dopiero podjęte, a nie takich, które zostały wykonane. Pozwoleniem wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie akceptuje się post factum działań już wykonanych przy zabytku. Tym samym w sytuacji, gdy podmiot występuje z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na działania, które zostały już zrealizowane, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie organów ochrony zabytków w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych przy zabytku rejestrowym jest uregulowane w art. 45 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten stosuje się do robót budowlanych zakończonych i nie ma możliwości wydania wówczas pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy na wykonane już roboty.
Rozpoznając wniesioną przez skarżących skargę WSA w Warszawie wskazał, że odmiennie niż w przypadku Prawa budowlanego przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują instytucji legalizacji robót budowlanych wykonanych wcześniej przy zabytku bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielonego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Z wyjątkiem art. 45 ustawy o ochronie zabytków, w ustawie nie uregulowano również szczególnych zasad postępowania, które można byłoby uznać za analogiczne do postępowań legalizacyjnych i naprawczych, które mogą być prowadzone na podstawie art. 48 - 51 ustawy.
Sąd I instancji uznał, że organy konserwatorskie nie miały upoważnienia, aby na podstawie rozszerzająco rozumianego art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków uwzględnić wniosek skarżących o dokonanie "konserwatorskiej legalizacji" odstępstw od projektu przebudowy i rozbudowy domu jednorodzinnego poprzez udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na zmiany uwidocznione w projekcie budowlanym zamiennym, analogicznie do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Na podstawie wykładni językowej oraz wykładni systemowej organy konserwatorskie prawidłowo przyjęły, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków należy interpretować ściśle jako regulujący wyłącznie pozwolenia konserwatorskie udzielane przed rozpoczęciem zamierzonych robót budowlanych.
Sąd I instancji zauważył przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków spotyka się z niejednolitą interpretacją. Występują bowiem orzeczenia, według których w przypadku prowadzenia przez inwestora postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ustawy, art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14). Sąd wskazał, że są również wyroki opowiadające się za ścisłą wykładnią art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i niedopuszczalnością stwierdzenia post factum zgodności z przepisami o ochronie zabytków określonych odstępstw od projektu budowlanego objętego wcześniejszym pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1249/15).
Sąd I instancji opowiedział się za drugim z prezentowanych stanowisk, czyli niedopuszczalnością doprowadzenia do stanu zgodności z ustawą o ochronie zabytków odstępstw od projektu budowlanego co do którego wydano wcześniej pozwolenie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Za taką regułą prawną, zdaniem Sądu, przemawia jasne brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków według którego w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: (...) roboty budowlane, wówczas - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków odnosi się właśnie do przypadków, w których roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru wykonano w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim. Dlatego zarówno organy konserwatorskie jak i inwestorzy indywidualni zobowiązani są podporządkować się jasnej, choć rygorystycznej dyspozycji normy prawnej wyrażonej w końcowej części tego przepisu. Gdyby bowiem przyjąć, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków może pozwolić na zalegalizowanie odstąpień od projektu budowlanego objętego wcześniejszym pozwoleniem konserwatorskim, to norma prawna przyjęta per analogiam do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy byłaby normą sprzeczną z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Wystąpiłaby nie tylko wątpliwa wykładnia rozszerzającą art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków oparta na wnioskowaniu z podobieństwa, ale jednocześnie wykładnia contra legem ze względu na brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że słusznie organ I instancji uznał postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego za bezprzedmiotowe. Brak przedmiotu postępowania nie polegał bowiem na nieistnieniu obiektu będącego zabytkiem, ani na niezaistnieniu faktu naruszenia prawa, lecz na tym, że prawo nie przewiduje w takiej sytuacji odrębnego konserwatorskiego postępowania legalizacyjnego.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Podnieśli w niej naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzją wydaną przez organ I stopnia, tj. Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie o umorzeniu postępowania, podczas gdy organ II stopnia winien był tą decyzję uchylić i wydać orzeczenie o treści zgodnej z wnioskiem skarżących, tj. wydać pozwolenie na roboty budowlane objęte projektem budowlanym zamiennym przebudowy i rozbudowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...],
- art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza art. 7, 7b, 10, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i związane z tym naruszenie obowiązku współdziałania organu konserwatorskiego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w sytuacji w której skarżący bez uzyskania uzgodnienia organu konserwatorskiego wyrażonego w formie decyzji administracyjnej nie mogą wypełnić obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego, co powoduje skutek w postaci wydania przez organ nadzoru budowlanego niekorzystnej dla skarżących decyzji.
Podnieśli także naruszenie prawa materialnego, tj. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wyłącznie przed rozpoczęciem tych robót, zaś niemożliwe jest stosowanie tego przepisu w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonane, nawet jeśli roboty te objęte są postępowaniem naprawczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane, podczas gdy wymóg uzgodnienia zamiennego projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego objętego ochroną konserwatorską wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co skutkowało umorzeniem postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Złożyli także oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwe sformułowanie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tymczasem skarga kasacyjna wskazuje jako naruszony art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które to naruszenie miało polegać na błędnej wykładni i przyjęcie, że niemożliwe jest stosowanie tego przepisu do robót budowlanych już wykonanych w ramach postępowania naprawczego.
W ocenie Sądu I instancji wykluczona jest legalizacja już wykonanych samowolnie robót budowlanych w obiekcie objętym ochroną konserwatorską, co prowadzi do obowiązku wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w przypadku stwierdzenia przez organ konserwatorski wykonania robót budowlanych bez wymaganego w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zastosowanie znajduje art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, to jednak wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie wyklucza to możliwości legalizacji tak wykonanych robót budowlanych jak i robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 524/11 oraz wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1157/14 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również treść art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który dopuszcza zobowiązanie inwestora do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Przy czym, wybór rozstrzygnięcia organu jest uzależniony od tego, czy podjęte przy zabytku wpisanym do rejestru i bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub z odstępstwem od tego pozwolenia roboty budowlane doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być tolerowany (biorąc pod uwagę ich zakres i charakter), czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, robót lub czynności, wskazanych przez konserwatora (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1635/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem nie można nakazać na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przymusowego usunięcia (rozbiórki) obiektu budowlanego, albowiem nie daje on uprawnienia do wydania tak daleko idącego rozstrzygnięcia. Jest to przepis o charakterze mniej restrykcyjnym od ust. 1 pkt 1, który uprawnia organ ochrony zabytków do nałożenia dalej idącego obowiązku tj. przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego (np. poprzez rozebranie elementów budynku wykonanych bez pozwolenia).
Proponowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy całkowicie wykluczałaby możliwość postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską, co za tym idzie nakładałaby w takiej sytuacji na organy nadzoru budowlanego konieczność orzeczenia w zależności od zakresu wykonanych robót budowlanych rozbiórki części obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego, nawet wówczas gdy wykonane roboty nie miałyby negatywnego wpływu na wartość zabytkową obiektu lub gdyby istniała możliwość dostosowania wykonanych robót do wymogów wynikających ze stanowiska organu konserwatorskiego, poprzez doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób.
Należy mieć na uwadze, że każde odstąpienie od projektu, który był uzgodniony z konserwatorem zabytków uznaje się za odstąpienie istotne. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Tym samym, skoro inwestor przed odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia nie uzyskał, pomimo wymogu, stosownej zgody konserwatora zabytków, to tym samym istotnie odstąpił od jego warunków. Każde, bowiem odstąpienie wymagające tej zgody należy kwalifikować jako istotne ( por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2597/14, LEX nr 2057371). W konsekwencji powyższego organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zobowiązany był wstrzymać postanowieniem wykonywane przy przedmiotowym budynku roboty budowlane, a następnie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Także w tym orzeczeniu NSA dopuszczono możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu dotyczącego obiektu objętego ochroną konserwatorską.
Istota postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót budowlanych, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę, czy tez prowadzi roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia. Również przepisy Prawa budowlanego (art. 39) wyraźnie określają w jakich przypadkach wojewódzki konserwator zabytków nie wydaje decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych i przedstawia jedynie stanowisko jako organ współdziałający, co jednak nie dotyczy obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków ( por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1157/14, LEX nr 2033966).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.