II OSK 2508/16

II OSK 2508/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1566/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-07-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 28 ust. 3 art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/15 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]maja 2015 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/15 po rozpoznaniu skargi H. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2015r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewoda [..], jako organ wyższego stopnia, decyzją z dnia [..] marca 2015 r. wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.) i w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm., dalej Pr. bud."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..] z dnia [..] stycznia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr [..] obręb B., gm. G.
W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [..] nie jest obarczona żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. i tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda [..] uznał, że organ wydający pozwolenie na budowę dochował należytej staranności w sprawie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W treści decyzji Starosty [..] brakowało natomiast określenia terminu rozbiórki rampy zlokalizowanej przy budynku obory, co zostało przewidziane w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do ww. decyzji. Nie stanowi to jednak, zdaniem organu wojewódzkiego, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [..] wniósł skarżący H. R., wnosząc o jej uchylenie ze względu na wydanie jej z naruszeniem prawa i bez pełnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem skarżącego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę, a także w procesie realizacji, projektu doszło do wielu przypadków naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] maja 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył podstępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr. bud., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego musi być z kolei określony na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ stwierdził, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [..] z dnia [..] stycznia 2009 r. Z kolei z treści projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja - rozbudowa budynku obory o zadaszenie wybiegu - zaprojektowana na działce nr ew. [..], jest oddalona o 9,7 m od granicy z najbliższą działką wnioskodawcy (tj. działką o nr ew. [..]). Organ stwierdził, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje żadnych prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [..], gdyż na omawianych nieruchomościach, w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej. Według GINB projektowana inwestycja nie niosła ze sobą również ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działkach odwołującego się oraz zmiany spływu wód powierzchniowych. Ponadto rozwiązania przyjęte w projekcie nie pozbawiają nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego, zdaniem organu, pozostaje również fakt, że skarżący brał udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym na etapie pierwszej instancji.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2015 r. złożył H. R. W skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB z dnia [..] maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [..] z dnia [..] marca 2015 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji o braku w przypadku skarżącego przymiotu strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja GINB zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Sąd co do zasady przyjął pogląd organu, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a., lecz nie podzielił konkluzji wyprowadzonych przez organ z wykładni systemowej tych przepisów. W ocenie Sądu skarżący wykazywał swój interes prawny powołując się na istotne okoliczności faktyczne. Zdaniem Sądu skarżący wykazał również, że należące do niego działki znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji, wskazując przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki nr ew. [..], należącej do inwestora. Ograniczenia te odnoszą się wprost do obiektu objętego projektem budowlanym i następnie pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest nie tylko oparte na błędnej wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa budowlanego, ale również jest sprzeczne z wcześniejszymi i wiążącymi dla organu orzeczeniami sądów administracyjnych. Nadto organ niezasadnie nie uwzględnił przepisów o ochronie środowiska i przyjął jako nie budzącą wątpliwości - opinię, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny o oddziaływaniu na środowisko. Sąd zwrócił uwagę, że kwestia przymiotu strony była już trzykrotnie przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiązała nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Sąd zwrócił uwagę, że jego zadaniem nie jest rozstrzyganie kontrowersji, czy Starosta [..] zasadnie przyjął brak obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ale jednocześnie stwierdził, że organ był zobowiązany zażądać od inwestora przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazał także na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym w § 42 pkt 2 dla zespołu dworsko-pałacowego ustalono strefę ochrony konserwatorskiej o szerokości 100m od granicy zespołu, w której nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej, a za taką może być uznana sporna inwestycja, czego organ nie wziął pod uwagę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G. zarzucając naruszenie :
1. prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud, poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do nieprawidłowego przekonania, iż obszar oddziaływania obiektu - zadaszenia nad budynkiem obory na działce ewidencyjnej nr [..] należącej do R.G. obejmuje działki należące do H. R., wskutek czego uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uznać H. R. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..] nr [..] z dnia [..] stycznia 2009 roku,
2. przepisu postępowania w postaci art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż H. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..] nr [..] z dnia [..] stycznia 2009 roku,
3. przepisu postępowania w postaci art. 170 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wymienione na stronach 11 i 12 zaskarżonego wyroku są wiążące dla Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie w jakim w orzeczeniach tych przyznano H. R. przymiot strony, podczas gdy przepis ten wiąże adresatów ale wyłącznie w kwestii rozstrzygniętej danym orzeczeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. in. sprzeczność z powołanymi orzeczeniami;
4. przepisu postępowania w postaci art. 134 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie granic sprawy i odniesienie się do kwestii merytorycznych dotyczących prawidłowości wydania decyzji Starosty [..] nr [..] z dnia [..] stycznia 2009 roku, znak [..], podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie decyzji o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] stycznia 2009 roku z uwagi: na brak przymiotu strony odnośnie H. R., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem m. in. z uwagi na rzekome naruszenia w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem decyzji nr [..] z dnia [..] stycznia 2009 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [..] maja 2015 roku.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie zmianę wyroku poprzez oddalenie skargi H. R. i zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. R. kwestionując zawartą w niej argumentację, wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 oraz wyrok z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 682/15). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu.
Skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego wymaga wskazania w pierwszej kolejności przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Sądy te z uwagi na zakres kognicji nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego, co oznacza, że nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Skarga kasacyjna w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego powinna nadto wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania przez skarżącego kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Tymczasem skarżący kasacyjnie ograniczył się do wskazania przepisów postępowania i stwierdzenia, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, całkowicie pomijając kwestię związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w skardze kasacyjnej uchybieniami a zakwestionowanym wynikiem sprawy.
Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 170 p.p.s.a. wskazując, że podobnie jak organy był związany wymienionymi w uzasadnieniu orzeczeniami WSA w Warszawie, w których przyznano H. R. przymiot strony. Przepis art. 170 p.p.s.a. wiąże adresatów ale wyłącznie w kwestii rozstrzygniętej danym orzeczeniem. Nie oznacza to jednak, że dokonana wykładania przepisów rozciąga się na inne, nie powiązane ze sobą sprawy, nawet o zbliżonym stanie faktycznym. Stąd rozważania sądów w innych sprawach w zakresie interesu prawnego skarżącego, pozostają bez wpływu na ocenę tej kwestii w niniejszej sprawie.
Podobnie zasadny jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy i dokonanie oceny prawidłowości decyzji Starosty [..] z dnia [..] stycznia 2009r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja ta pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy, na co zresztą sam uwagę zwrócił w uzasadnieniu Sąd Wojewódzki stwierdzając, że nie jest jego zadaniem rozstrzyganie kontrowersji w zakresie obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Po czym z niewiadomych przyczyn dokonuje takiej oceny wyprowadzając konkluzję, że organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy zauważyć, że użyty w art. 134 § 1 p.p.s.a. zwrot rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Z taką jednak tożsamością w zakwestionowanym zakresie nie mamy do czynienia.
Pomimo stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostają one bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, bowiem zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2015r. narusza prawo, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. Zasadnie również uznając, że H. R. posiada przymiot strony w niniejszej sprawie. Stąd jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przy aktualności wyrażonego powyżej poglądu co do ich wadliwego sformułowania.
Należy również wskazać, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie względnie w sytuacji gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu.
Sąd Wojewódzki dokonując kontroli decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę obory zasadnie wskazał, że legitymacja Henryka Runowskiego do zainicjowania postępowania nieważnościowego, powinna być w sposób bezpośredni odnoszona do interesu prawnego umożliwiającego kontrolę decyzji Wojewody [..] z dnia [..] stycznia 2009 r. pod kątem zaistnienia w niej przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tenże interes prawny powinien być postrzegany odrębnie od interesu prawnego, który w świetle przepisów Prawa budowlanego uzasadnia udział określonego podmiotu w postępowaniu zwyczajnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Należy pamiętać, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Zatem w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a następnie w trybach weryfikacji jednolicie przesądza art. 28 k.p.a. w związku z przepisami prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1977/15, LEX nr 2305576).
Niewątpliwie ustalenie stron w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) tychże działek powinni być stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2759/14). Dlatego też, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest zaś to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Z tej przyczyny nietrafnym pozostaje stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że nieruchomość H. R. nie pozostaje w obszarze oddziaływania wyznaczonym dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, tylko z tego względu, iż projektowana inwestycja nie powoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działce sąsiedniej, nie ogranicza dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów, jak również nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki. Uwzględnienia wymagało, że tego rodzaju inwestycja była przedmiotem oceny organów w zakresie jej oddziaływania na środowisko, a ponadto jest realizowana w obszarze, który zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się w 100 metrowej strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego, w której nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej ( § 42 pkt 2 mpzp). Przez co ten aspekt zagadnienia, jakim jest złożoność oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie i występowanie na nich uciążliwości powinno podlegać rozważeniu w wymiarze szerszym aniżeli sprowadzającym się do podania poszczególnych odległości dzielących zabudowania działki H. R. od spornych obiektów inwestycyjnych. Nieruchomość H. R. w świetle przyjętych w tym zakresie ustaleń nie znajduje się w tak istotnym oddaleniu od terenu inwestycji prowadzonej przez skarżącego, by z góry można było wykluczyć możliwość jakiegokolwiek oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość wnioskodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności również w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania przez niego tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 910/16; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 602/15). Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w postępowaniu, które prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, w którym szczegółowe postanowienia planu miejscowego podlegają ocenie pod kątem spełnienia przez inwestora przesłanki określonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Inaczej przewidziana w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ochrony jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych będzie niepełna. Wobec powyższego prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 20 Pr. bud. prowadzi do wniosku że obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczyć z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich. W związku z tym zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy uznać właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na terenie planu miejscowego, których praw ze względu na usytuowanie ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja może dotyczyć.
Przy czym Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić również przepisy art. 140 k.c. określającego treść prawa własności oraz art. 144 k.c. przewidującego ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 551/15). Przyjęcie takiego stanowiska uwzględnia, że charakter i rozmiary określonej inwestycji mogą wskazywać na możliwość zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na położone w bezpośrednim sąsiedztwie inne nieruchomości, które zgodnie z planem miejscowym przeznaczone są na działalność nieuciążliwą, co skutkować może powstaniem utrudnień w korzystaniu z nich zgodnie z ich przeznaczeniem.
Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15).