II OSK 2508/10

II OSK 2508/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 516/07 - Postanowienie NSA z 2010-12-17
IV SA/Wa 798/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-10-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz stwierdzono nieważność decyzji organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 54, 55, 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
par. 8 ust. 3 pkt 2
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. i T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 798/06 w sprawie ze skargi J. L. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Miasta Gostynina z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...].
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2006r. sygn. IV SA/Wa 798/06 oddalił skargę J. L. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2006r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Burmistrz Miasta Gostynia biorąc za podstawę art.104 kodeksu postępowania administracyjnego (DZ. U z 2000r. nr 98, poz.1071) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2003r. nr 80 poz.717 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku E. i J. K. oraz M. i Z. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch garaży w zabudowie bliźniaczej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] przy ul. [...] i [...] przy ul. Ż. w G.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż na przedmiotowym terenie plan zagospodarowania przestrzennego stracił swoją ważność, a w takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu warunki te dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] zostały spełnione. Warunki z decyzji zostały określone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji.
W toku postępowania uczestnicy J. i T. L. złożyli oświadczenia, że nie wyrażają zgody na budowę przedmiotowych garaży w granicy ich działki. W ocenie organu kwestia możliwości usytuowania przedmiotowych budynków garaży w granicy działki uczestników L. będzie przedmiotem analizy i rozważań na dalszym etapie postępowania, już w przedmiocie wydawania pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu administracji publicznej w przypadku, gdy wnioskujący spełniają warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to nie ma podstaw to tego, aby wniosek ich został oddalony.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i T. L. twierdząc, że decyzja zezwala wnioskodawcom na projektowanie "garaży" w granicy ich działki nr [...]. Budowa "garaży" w granicy działki w istotny sposób narusza ich interesy i dlatego wnieśli o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy lub jej zmianę w sposób określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, to jest w odległości 3 metrów od granicy (bez okien i drzwi).
W uzasadnieniu odwołujący się podnosili, iż budynek, który ma stanąć w granicy ich działki nie nosi znamion garażu (wymiar 6 m x 6 m). Z tego względu ich zdaniem nie będzie spełniał on funkcji garażu, a funkcję warsztatu samochodowego. Ich zdaniem nie może być argumentem za prawidłowością zapadłej decyzji fakt, że inni sąsiedzi nie zgłaszają sprzeciwu wobec wybudowania garaży, ponieważ projektowane garaże będą w odpowiednim oddaleniu od granicy tych sąsiadów. Nadto argumentowali, że skoro decyzja mówi o potrzebie uzyskania zgody Ministra Infrastruktury w przypadku, gdy występują odstępstwa od warunków nakładanych przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., a ich zdaniem takie odstępstwa występują, to niezrozumiałym jest dlaczego wnioskujący o uzyskanie zgody do tej pory nie wystąpili.
Nadto odwołujący podnieśli, że ich interesy są zagrożone, ponieważ w przypadku wybudowania tych budynków w granicy w znacznym stopniu obniży się wartość ich nieruchomości w przypadku, gdyby chcieli ją sprzedać, ograniczony zostanie dopływ światła do pomieszczeń mieszkalnych, istniejąca zieleń i drzewostan ulegnie zniszczeniu na skutek braku światła słonecznego i przepływu powietrza, będzie hałas, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczenie powietrza i gleby w sytuacji, gdy "garaże" staną się warsztatami.
Po rozpatrzeniu odwołania J. i T. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia [...] lutego 2006r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja odpowiada prawu, spełnia wymogi stawiane przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie znajdują potwierdzenia stawiane przez odwołujących się zarzuty. Wniosek złożony przez E. i J. K. oraz M. i Z. G. określał rodzaj inwestycji jako budowa garaży i podnoszony zarzut, że faktycznie uzyskali oni decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wybudowaniu warsztatu samochodowego nie znajduje uzasadnienia. Twierdzenie odwołujących, iż inwestorzy będą faktycznie prowadzili warsztat samochodowy nie znajduje pokrycia w dowodach i ma charakter czysto hipotetyczny. Fakt, że inwestorzy mają już garaż nie może stanowić przeszkody do ubiegania się o kolejne inwestycje tego typu.
Organ odwoławczy uznał też, że nie znajduje potwierdzenia zarzut, iż realizacja inwestycji naruszy prawa odwołujących się. Projekt decyzji został zgodnie z art. 50 ust. 4 sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi, która dokonała również analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, iż wniosek inwestorski spełnia wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wskazał również, że zaskarżona decyzja w punkcie G zawiera stosowne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestorzy muszą zabezpieczyć. Ponadto organ podał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa własności odwołujących się, ponieważ stanowi tylko promesę uzyskania pozwolenia na budowę. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę organy będą zobligowane do przestrzegania przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, a co za tym idzie badania czy prawa osób trzech nie zostały naruszone.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i T. L. wnosząc o unieważnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2005r. w zakresie postawienia garaży w granicy ich posesji.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że posadowienie budynku garażu sąsiadów M. i Z. G. w granicy z nieruchomością, której są właścicielami jest sprzeczne z prawem budowlanym i z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że właściwy organ administracji publicznej dokonał ustaleń faktycznych pozwalających ocenić czy na działkach inwestorów, biorąc pod uwagę wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mogą zostać wybudowane garaże. Dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1-5 wyżej powołanej ustawy.
Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skarżących, iż zaskarżona decyzja dotyczy faktycznie warunków zabudowy działki inwestorów warsztatem samochodowym. Jak wynika z treści złożonego wniosku przedmiotem inwestycji jest budowa garaży w zabudowie bliźniaczej i wydana decyzja odnosi się tylko do tego rodzaju inwestycji. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie miał podstaw do kwestionowania rodzaju inwestycji planowanej na działce inwestorów. Sąd Wojewódzki podał ponadto, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o miejscu usytuowania przedmiotowych garaży na działce inwestorów. Decyzja ta tylko stwierdza, że istnieje możliwość budowy danego obiektu na działce i planowana inwestycja spełnia wymagania i jest zgodna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia możliwości usytuowania garaży w granicy działki będzie dopiero przedmiotem rozważań przez organy administracji w procesie uzyskania pozwolenia na budowę, w trakcie którego inwestorzy będą musieli wykazać, że spełnili również wymagania określone w punkcie G decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. o warunkach zabudowy. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich interesu prawnego wskutek hałasu, zakłóceń elektrycznych, zanieczyszczenia powietrza, ograniczenia światła dziennego w budynku mieszkalnym oraz zniszczenia roślinności są na tym etapie nieuzasadnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik J. L. i T. L., w której wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępowania skarżących z urzędu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zawiera zarzuty:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to przepisów
art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 12 (powinno być § 12) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwą wykładnię tychże polegające na nieuwzględnieniu naruszenia już na tym etapie norm przewidzianych dla usytuowania budynków wynikającego z załączonego do akt projektu budowlanego,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to poprzez tożsame z naruszeniem norm prawa materialnego naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, który także ma charakter przepisu postępowania, poprzez nieuwzględnienie dowodu w sprawie w formie załączonego do akt projektu architektonicznego usytuowania zabudowań, który to projekt w sposób precyzyjny określał usytuowanie budynku na granicy działek.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że przedłożony przez inwestorów projekt architektoniczny przewiduje takie usytuowanie budynków — garaży, które narusza normy przewidziane przez art. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (powinno być § 12), poprzez niezachowanie od ścian budynku do zabudowań sąsiednich odległości koniecznych w tymże przepisie przewidzianych, w związku z czym nie można stwierdzić, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy odpowiada wymogom przewidzianym w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono ponadto, że sprzecznie z materiałem dowodowym Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o miejscu usytuowania garaży na działce inwestora, a organ nie naruszył przepisów dotyczących tej kwestii, gdyż nie stanowiły one podstawy rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Skarga podlegająca rozpoznaniu oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.
Z uwagi na treść i konstrukcję zarzutów w niej zawartych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej ustawą p.z.p., w związku z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów polegało na tym, iż Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zaakceptował to, że organ administracji już na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garaży uwzględnił ich usytuowanie przy granicy nieruchomości sąsiedniej, należącej do skarżących, podczas gdy kwestia ta może być ustalona i rozstrzygana dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Analizując sporne zagadnienie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na podział kompetencji pomiędzy organami właściwymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego i organami właściwymi w sprawach architektoniczno – budowlanych w zakresie rozstrzygania o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę.
Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p. – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wiążący dla organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę, przy czym związanie decyzją o warunkach zabudowy dotyczy określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczną całość, a zatem w takim zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją.
Przepis art. 54 ustawy p.z.p. ściśle wyznacza zakres ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.
W wymienionym przepisie, jak też w innych unormowaniach tej ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1558) – brak jest podstaw do wskazania w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki.
Rodzaje warunków i zasad zagospodarowania wymienione w art. 54 pkt 2 lit. a-e ustawy p.z.p. zostały wskazane przykładowo. Z przepisów odrębnych mających zastosowanie do przedmiotowej decyzji mogą wynikać inne warunki i wymagania, niezbędne do prawidłowego rozwiązania problemu lokalizacji inwestycji. Jednak nie mogą one dotyczyć materii zastrzeżonej przez Prawo budowlane do rozstrzygania w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dlatego rozróżnić trzeba ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie "linii rozgraniczających teren inwestycji" czy "linii zabudowy" od usytuowania projektowanego budynku, które musi być określone w projekcie budowlanym, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2003, nr 120 poz. 1133).
Organy architektoniczno-budowlane zobowiązane na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do sprawdzenia rozwiązań projektowych muszą zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu i oznaczonego w nim usytuowania budynku z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Badanie to musi obejmować warunki techniczne dotyczące odległości między obiektami budowlanymi w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, a zatem także odległości zabudowy od granic działki. Obiekty budowlane należy sytuować na działkach zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy, zapewniając jednocześnie wymagania szczegółowe wynikające z Prawa budowlanego, a w szczególności z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, cytowanego wyżej.
Decyzja o warunkach zabudowy wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, natomiast rzeczą projektanta, a następnie organu wydającego pozwolenie na budowę, jest zapewnienie zgodności rozwiązań projektowych z przepisami budowlanymi. (por. wyroki NSA sygn. akt IV SA 532/00 Lex 55771, IV SA 11/97 Lex 46779, IV SA 2044/96 Lex 46693 oraz wyrok SN III RN 35/97 OSNAPiUS 1998 nr 4).
Utrwalone w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego.
W świetle powyższych uwag zgodzić się należy za stanowiskiem skarżących, którzy zakwestionowali ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą decyzja wydana w niniejszej sprawie stwierdza tylko spełnienie wymagań z art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. i możliwość budowy przedmiotowego obiektu na oznaczonej działce.
Takie wnioskowanie Sądu było nieprawidłowe, jeśli się uwzględni całą treść decyzji o warunkach zabudowy oraz znajdujący się w aktach projekt zagospodarowania terenu, w którym przewidziano lokalizację planowanego obiektu wzdłuż granicy działek. Mianowicie według zapisu pkt D. 1 decyzji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono dla budowy "dwóch budynków garażowych w granicy działek o nr ew. [...] i [...]".
Z powodów wcześniej omówionych należało uznać, że wskazany zapis w decyzji skutkuje jej nieważnością.
W orzecznictwie przyjmuje się, że z wadą decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją.
Jak wskazano powyżej organ orzekający w sprawie nie miał kompetencji do ustalenia warunków zabudowy ze wskazaniem, że planowany obiekt będzie usytuowany na granicy z sąsiednimi działkami.
Kwestia usytuowania planowanego obiektu względem granicy działki sąsiedniej pozostaje poza przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy i poza zakresem kompetencji wydającego tę decyzję organu administracji.
W konsekwencji dokonana w niniejszej sprawie konkretyzacja warunków zabudowy przedmiotowego obiektu odbyła się z rażącym naruszeniem przepisów przytoczonych wyżej.
Niedostrzeżenie tego przez Sąd pierwszej instancji skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Korzystając z uprawnienia określonego w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.