II OSK 2507/19

II OSK 2507/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
II SA/Go 86/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2019-04-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych X sp. z o.o. w [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 86/19 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., II SA/Go 86/19, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 listopada 2018 r. nr [...] i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 7 listopada 2018 r., nr [...], nr [...], Burmistrz [...] ustalił na rzecz inwestora X spółka z o.o. z siedzibą w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji dotyczącej budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...], obejmującej: budowę wieży stalowej o wysokości do 62m; montaż szaf technicznych; wykonanie ogrodzenia; wykonanie utwardzonej nawierzchni terenu o powierzchni do 150m²; wykonanie wewnętrznej linii zasilającej; instalację siedmiu anten radioliniowych z lokalizacją na wysokości od 50m n.p.t. do 59 m n.p.t.; instalację trzech anten sektorowych: anteny typu [...] pracującej w paśmie 900 MHz, skierowanej na azymut 30°; wysokość zawieszenia 58,5m npt., ERIP anteny [...]; anteny typu [...] pracującej w paśmie 900 MHz, skierowanej na azymut 140°; wysokość zawieszenia 58,5m npt., ERIP anteny [...]; anteny typu [...] pracującej w paśmie 900 MHz, skierowanej na azymut 250°; wysokość zawieszenia 58,5m npt., ERIP anteny [...]
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r., nr [...] [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium wniosek inwestora po uzupełnieniu odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do kwestii spornych Kolegium podkreśliło, że aby uznać jakiekolwiek przedsięwzięcie stanowiące instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy bezsprzecznie stwierdzić, że w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, która to odległość ma być liczona od środka elektrycznego anteny, występują miejsca dostępne dla ludności, a ponadto równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny osiąga wartości wynikające z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej: r.z.o.s.). Przywołane przepisy jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowana izotropowo dla konkretnej anteny nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. Odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, czyli od miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Przy wyznaczaniu przedmiotowej odległości należy uwzględnić zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania jak i jej pochylenie (tilt). Tym samym kluczową kwestią przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jest zidentyfikowanie, czy w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Ponadto zgodnie z powołanymi powyżej przepisami równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje sumowania mocy anten (superpozycji pół) zarówno z antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Odnosząc się natomiast do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", Kolegium wyjaśniło, że są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego udziału stron Kolegium wskazało, że nieuzasadnionym było zawiadamianie w inny sposób niż przez publiczne obwieszczenie właścicieli działek, które zdaniem organu mogą być w zasięgu wskazanych anten, tj. przez zawiadamianie ich o wszczęciu postępowania i innych czynnościach na piśmie, bowiem w świetle art. 53 ust. 1 u.p.z.p. forma taka dotyczy tylko inwestora i właścicieli działek objętych inwestycją. Powyższa okoliczność nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ I instancji w prowadzonym postępowaniu dokonał uzgodnień wynikających z przepisów prawa, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
Skargą A. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art 7, art. 8 § 1, art 11, art 77 § 1, art 80, art 107 § 3 k.p.a.; art 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska; § 2 ust 1 pkt 7 lit a w związku z § 3 ust 1 pkt 8 lit d r.z.o.s.; art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art 135 ustawy Prawo ochrony środowiska; niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej; niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Pismem procesowym z dnia 11 kwietnia 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.; art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w powiązaniu z przepisami § 2 ust 1 pkt 7 w związku z § 3 ust 8 pkt 1 r.z.o.s.; niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej; niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. Sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że kwestie dotyczące przedmiotu inwestycji, jej kwalifikacji oraz powoływanych podstaw prawnych nie są sporne i nie budzą zastrzeżeń sądu. W istocie spór koncentruje się na dwóch aspektach: dotyczącym interpretacji przepisów zakresu ochrony środowiskowej przewidzianej dla stacji telefonii komórkowej oraz odziaływania stacji na nieruchomości sąsiednie (w kontekście ograniczenia prawa własności skarżącego). Pierwszy aspekt jest w istocie głównym problemem sprawy, gdyż dotyczy kwestii czy kontrolowany akt prawidłowo określa charakterystykę promieniotwórczą anten stacji bazowej. W tej kwestii Kolegium przyjęło pogląd, że równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Tej oceny prawnej Sąd nie podzielił przyjmując, że celem przepisów § 2 pkt 7, § 3 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. w aspekcie treści art. 54 pkt 2a do 2c u.p.z.p jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływają na środowisko. Dla poczynienia takich ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nachodzenie lub nakładanie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będzie z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów należy uznać zdaniem Sądu, że dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia i uwzględnienie w tej ocenie zjawiska nakładania się lub przecinania linii promieniowania. Zdaniem Sądu skoro przedmiotem ochrony w rozważanej kwestii jest ludzkie zdrowie, nie wystarcza odwołać się do formalnej, legitymistycznej argumentacji opartej na brzmieniu przepisów wykonawczych. Na tle wątpliwości rodzących się w tych sprawach i mając na względzie dobro chronione zachodzi podstawa do przyjęcia takiej wykładni, która mieszcząc się w granicach przepisu prowadzi do konieczności analizy oddziaływania skumulowanego. Odmienna ocena prawna determinuje wynik kontroli sądowej, gdyż w sprawie organy nie dokonały oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwzględnieniem ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, co prowadzi do konieczności oceny całego przedsięwzięcia. To z kolei przekłada się na konieczność ustalenia, czy w miejscach dostępnych dla ludności nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zgodnie z art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazana wada materialnoprawna obu decyzji jest w ocenie Sądu istotna, gdyż ma wpływ na wynik sprawy. Determinowała ona uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób prawidłowy kwestii kumulacji, o której mowa była wyżej. Z tych też względów zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało zdaniem Sądu uchylić. Ze względu na przedmiot oraz zakres postępowania dowodowego konieczne było uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Ponad rozważane wyżej kwestie pozostałe zarzuty skargi należy zdaniem Sądu uznać za niezasadne lub przedwczesne. Wypowiadanie się na temat skutków odziaływania wymaga dokonania jego pełnej i prawidłowej oceny. W postępowaniu nie zostały w ocenie Sądu naruszone przepisy związane z zawiadamianiem stron i uczestników. Inwestycja co do zasady nie narusza również prawa własności skarżącego, a kwestia ewentualnego obniżenia wartości jego nieruchomości z powodu lokalizacji inwestycji rozstrzygana jest w odrębnym trybie.
Sąd wskazał, że w ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną w tym uzasadnieniu oceną prawną. Z oceny tej wynika konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii nie może zostać obojętna możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym potencjalna możliwość pochylenia anten, a zatem i kierunku wiązki emitowanego przez nie promieniowania oraz jego ewentualnego nakładania się, jak również podnoszona przez stronę potencjalna możliwość zwiększania mocy anten.
Skargą kasacyjną SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 r.z.o.s., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Burmistrza w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. w zakresie w jakim dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uwzględniono poszczególne anteny - ich równoważną moc promieniowaną izotropowo a nie parametry zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia i nie uwzględniono w tej ocenie zjawiska nakładania się lub przecinania linii promieniowania i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które nie naruszały przepisów prawa materialnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza wydane zostały z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie w sposób prawidłowy kwestii kumulacji, o której mowa była wyżej, podczas gdy zarówno Kolegium jak i Burmistrz [...] dokonały wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi przewidziane art. 107 § 3 k.p.a.;
- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na zaskarżoną decyzję jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona;
- art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim, a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...], pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak i pomimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego, podczas gdy orzekające w sprawie organy administracji dokonały wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego wyznaczających zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia jego prawnych konsekwencji.
II. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. poprzez ich błędną wykładnię w zakresie, w jakim, zdaniem Sądu, dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uwzględniono poszczególne anteny - ich równoważną moc promieniowaną izotropowo a nie parametry zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia i nie uwzględnienie w tej ocenie zjawiska nakładania się lub przecinania linii promieniowania, w sytuacji gdy przywołane przepisy jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowana izotropowo dla konkretnej anteny, nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną X sp. z o.o. wniosła o jej uwzględnienie i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również X sp. z o.o. w [...]. Zaskarżyła ona ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, podczas gdy zarówno decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego i procesowego;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę oddalić, albowiem zarówno decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie naruszały przepisów prawa materialnego i procesowego;
3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone rzetelnie i wnikliwie, a organy - wbrew przeciwnym twierdzeniom Sądu I instancji - poczyniły ustalenia odnośnie do wszystkich tych kwestii, które są rzeczywiście istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia;
4) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...] może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy mieć na względzie maksymalne technicznie możliwe pochylenie anten, a nie parametry przewidziane jako maksymalne dla danej konfiguracji przez inwestora, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne uczestnika postępowania, lecz wyobrażenie Sądu o tymże zamierzeniu inwestycyjnym;
II. przepisów prawa materialnego, to jest:
5) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...] może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy mieć na względzie maksymalne technicznie możliwe pochylenie anten, a nie parametry przewidziane jako maksymalne dla danej konfiguracji przez inwestora, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne uczestnika postępowania, lecz wyobrażenie Sądu o tymże zamierzeniu inwestycyjnym;
6) § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do inwestycji skarżącego, mimo braku ku temu podstaw, bowiem przepis § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. stanowi lex specialis w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia - inaczej nie miałby on w zakresie "przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna" żadnej zawartości normatywnej.
Z uwagi na powyższe w ww. skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
A. K. w piśmie procesowym z 30 czerwca 2019 r. wniósł o przeprowadzenie rozprawy w trybie jawnym, przywołując przesłanki wskazujące na zasadność wydanego w sprawie wyroku.,
W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2022 r. Stowarzyszenie [...] zajęło stanowisko w sprawie.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawane skargi kasacyjne okazały się zasadne.
Uchylając kontrolowanym wyrokiem zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zarzucił ww. organom brak wyczerpujących ustaleń w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko bowiem nie uwzględniających ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, a w konsekwencji niewyczerpujące wyjaśnienie, czy w miejscach dostępnych dla ludności nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Sąd pierwszej instancji stwierdził tym samym naruszenie przez orzekające w sprawie organy – przez niewłaściwą wykładnię - przepisów § 2 pkt 7, § 3 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. poprzez przyjęcie, że każdą antenę przewidzianą do instalacji w ramach realizacji przedmiotowej stacji bazowej traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych, a także przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że przyjęte zarówno przez Burmistrza [...] jak i organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim stanowisko w przedstawionym powyżej zakresie zostało wadliwie podważone przez Sąd pierwszej instancji. Nie odznaczało się ono bowiem brakami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do konieczności dokonania przez orzekające w sprawie organy oceny parametrów spornej inwestycji pod kątem ewentualnego kumulowania się mocy anten planowanych do zainstalowania jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych, a zatem pominięcia przez organy kwestii ewentualnego nakładania się lub nachodzenia się wiązek mocy tych anten i ustalenia, czy w związku z tym nie dochodzi do kumulowania się tych mocy a w konsekwencji zwiększenia zasięgu pola elektromagnetycznego, bowiem nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważać tego jako błędu w ustaleniach faktycznych.
W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że kwestia konieczności kumulacji parametrów przewidzianych do instalacji anten stacji bazowej telefonii komórkowej celem dokonania kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezentowane były z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadały się za literalną wykładnią przepisów r.z.o.s. nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2014 r. II OSK 2907/12, z dnia 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, z dnia 2 kwietnia 2019r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18, z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19). Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, w której w odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. (postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 703/21) zagadnienie prawne, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
W tych okolicznościach sformułowana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna odnośnie obowiązku – przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko - uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w omówionym powyżej zakresie w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 r.z.o.s.) jak i przepisów postępowania (art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.), okazały się zasadne. W konsekwencji słusznie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie - w związku z uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z wyżej wskazanych przyczyn – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
W związku z tym, że uznane powyżej za wadliwe stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie konieczności dokonania w sprawie przez organy ustaleń pod kątem ewentualnego kumulowania się mocy anten planowanych do zainstalowania jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych stanowiło wyłączną przyczynę uchylenia wydanych w sprawie decyzji, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonywał kontroli wydanych w sprawie decyzji w zakresie wykraczającym poza ww. ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów.
Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej X sp. z o.o. zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z ww. przepisami prawa materialnego, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom ww. Spółki, nigdzie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska, że przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy mieć na względzie maksymalne technicznie możliwe pochylenie anten, a nie parametry przewidziane jako maksymalne dla danej konfiguracji przez inwestora. Sąd pierwszej instancji nie mógł tym samym naruszyć przywołanych powyżej przepisów.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesione w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględniając te skargi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, który dokona kontroli wydanych w sprawie decyzji uwzględniając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku było dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.