II OSK 2504/11

II OSK 2504/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak
Teresa Kurcyusz-Furmanik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 140/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2011-07-29
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 9 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 140/11 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 lipca 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 140/11, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę B. K. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] marca 2010r. [...] Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu, wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. K., utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bolesławcu z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Postępowanie zakończone wymienioną wyżej decyzją było postępowaniem ponownym, jakie toczyło się wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poprzednio wydanej decyzji organu odwoławczego (decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bolesławcu z dnia [...] lutego 2006r. nr [...]. Sąd ten wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. akt III SA/Wr 579/06 uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu i zalecił poddanie byłego pracownika dodatkowym badaniom, które mógłby przeprowadzić Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, w celu porównania wyników badań dwóch dotychczas orzekających Instytutów.
W toku ponownego postępowania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu zwrócił się pismem z dnia 23 lipca 2007r. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu o przeprowadzenie badań. W dniu 9 kwietnia 2008r. wymieniona placówka medyczna wydała orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 wykazu chorób zawodowych). W uzasadnieniu wydanego orzeczenia podano, że "(...) W trakcie aktualnie przeprowadzonych badań laryngologiczno-foniatrycznych, uzupełnionych o badania video stroboskopowe krtani stwierdzono:
nagłośnia, przedsionek - nie zmienione, struny głosowe gładkie, prawa o wzmożonym rysunku naczyniowym, drgania, niejednakowe, niejednoczasowe (przesuniecie brzeżne prawego fałdu głosowego), zwarcie szpary głośni w czasie fonacji pełne, głos obniżony, matowy, tworzony nieprawidłowo, zwłaszcza przy podwyższonych częstotliwościach, skrzeczący. Nie uwidoczniono w krtani zmian organicznych, będących następstwem nadmiernego wysiłku głosowego, wymienionych w wykazie chorób zawodowych (...) takich jak guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwała dysfonią. Zmiany w narządzie głosu, stwierdzone u strony nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Brak jest zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym."
W trybie odwoławczym strona była badana w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, który w dniu [...] listopada 2008r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat (poz.15). W uzasadnieniu podano, że " (...) Nie wykazano zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15). Stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych."
W dniu 30 grudnia 2008r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o wyjaśnienie relacji między rozpoznanym u strony w dniu 17 listopada 2008r. w tym Instytucie "zwarciem fonacyjne okresowo pełnym, okresowo szczelinowatym" a przesłanką opisaną w regulacjach prawnych jako "niedomykalność fonacyjną głośni". Ponadto zwrócił się o merytoryczne uzasadnienie, dlaczego rozpoznane u badanej zmiany nie są uznawane za charakterystyczne w obrazie choroby zawodowej narządu głosu. W odpowiedzi z dnia 6 lutego 2009r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wyjaśnił, że sformułowanie "zwarcie fonacyjne okresowo pełne, okresowo szczelinowate", jest określeniem opisującym ustawienie fałdów głosowych w czasie badania, nie stanowi jednak rozpoznania niedomykalności fonacyjnej głośni. Okresowo pojawiająca się szczelina w trakcie zwarcia fonacyjnego zależna jest od nastawienia pracy fałdów głosowych. Nie stanowi ona rozpoznania jednostki chorobowej w obrębie krtani.
W związku z wejściem w życie w dniu 3 lipca 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, działając na podstawie § 11 ust.1 tego rozporządzenia organ uznał za skuteczne dokonane w toku postępowania czynności, w tym wydane dotychczas orzeczenia uprawnionych placówek medycznych. Biorąc pod uwagę fakt, że w obowiązującym obecnie rozporządzeniu zmieniła się definicja choroby zawodowej narządu głosu ujętej w poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się pismem z dnia 4 sierpnia 2009r. do jednostek diagnostyczno-orzeczniczych o weryfikację stanowiska w aspekcie zmian prawnych. W odpowiedzi Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu nadesłał orzeczenie nr [...] z dnia [...] października 2009r. podtrzymując stanowisko o braku podstaw do rozpoznania u B. K. choroby zawodowej narządu głosu ujętej w poz. 15. wykazu w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy przesłał w dniu 27 listopada 2009r. weryfikację orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. nadal uznając, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, a czynnościowe zaburzenie głosu występujące u strony ma etiologię pozazawodową. Również Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w piśmie z dnia 8 stycznia 2010r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu z powodu niespełnienia warunków koniecznych do jej rozpoznania.
Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego zapadła decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2010r. wymieniona na wstępie przywoływanego stanu faktycznego sprawy. Organ zwrócił uwagę w jej uzasadnieniu, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w art.235¹ K. p. oraz § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych wymagane jest, by choroba została rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdowała się w wykazie chorób zawodowych, nadto choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy okresów zatrudnienia B. K. i uznał, iż w okresie zatrudnienia trwającym ok. 16 lat była narażona na wysiłek głosowy. Uznano jednakże, iż kryterium rozpoznania klinicznego w przypadku strony nie zostało spełnione, bowiem trzy niezależne placówki diagnostyczno-orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych - Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu były zgodne, co do braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat - oceniając ten fakt w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zauważono, iż w placówkach medycznych wykonano szereg badań diagnostycznych. Wykluczyły one stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu. Nie rozpoznano bowiem zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, o której mowa w poz. 15 wykazu. Stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani uznano natomiast za nieobjęte wykazem chorób zawodowych. Organ potraktował wydane orzeczenia jako spójne, przekonujące i wydane na podstawie specjalistycznych badań, takich jak badanie laryngologiczne, foniatryczne czy videostroboskopowego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, stwierdził, że występujące dolegliwości i schorzenia w zakresie narządu głosu, pomimo istniejącego narażenia zawodowego, mogły powstać zarówno z powodu wadliwej techniki emisji głosu, jak również (niezależnie od wykonywanego zawodu zwłaszcza u kobiet), w związku z funkcją hormonalną i wiekiem. Zwrócono uwagę, że fakt wieloletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy nie jest wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jeżeli schorzenia takiego nie rozpoznała żadna z trzech uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówek medycyny pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona podniosła, że organ nie zastosował się do wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. akt III SA/Wr 579/06 oraz nie dokonał wszechstronnej i rzetelnej analizy zgromadzonych dokumentów. Zarzuciła, że organ nie powiązał rozpoznanego u niej polipa lewego fałdu głosowego z wykonywaną pracą zawodową w świetlicy szkolnej, a po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 579/06 skierował ją na badania do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, co zdaniem skarżącej jest niezgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Przypomniano, iż Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wyjaśnił, że "(...) sformułowanie "zwarcie fonacyjne okresowo pełne, okresowo szczelinowate" jest określeniem opisującym ustawienie fałdów głosowych w czasie badania, nie stanowi jednak rozpoznania niedomykalności fonacyjnej głośni. Okresowo pojawiająca się szczelina w trakcie zwarcia fonacyjnego zależna jest od nastawienia pracy fałdów głosowych. Nie stanowi ona rozpoznania jednostki chorobowej w obrębie krtani."
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniesioną skargę uznając ją za niezasadną, gdyż kontrolowana, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Analizując stan prawny sprawy, jako podstawę prawną regulacji chorób zawodowych przywołano w całości treść art. 235¹ K.p. podzielając pogląd organu, iż o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wskazano również na regulację zawartą w art. 235² K.p. zezwalającą na rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika w okresie zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo u byłego pracownika po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Sąd zaznaczył, iż choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych.
Odnosząc się do § 11 ust. 1 wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r., które weszło w życie w dniu 3 lipca 2009r. i obowiązywało już w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, uznano, iż sprawa powinna być oceniana na podstawie tego aktu wykonawczego. Jego § 11 ust. 1 stanowi bowiem, iż do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne.
Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że nie można odmówić mocy dowodowej orzeczeniom lekarskim, wydanym na podstawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002r.
Odnosząc się do treści skargi zwrócono uwagę, iż w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 579/06 podniesiono jako celowe poddanie strony dodatkowym badaniom (badaniu videostroboskopowemu), które mógłby przeprowadzić Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, by mieć możliwość porównania wyników badań dwóch Instytutów oraz wyjaśnienia, jaka jest relacja między stwierdzonym u skarżącej "niepełnym zwarciem fonacyjnym głośni", "okresowym brakiem zwarcia fonacyjnego głośni" oraz niedomykalności w "w 2/3 tylnych", co zdiagnozowano podczas badań w Instytucie w Sosnowcu. Zdaniem Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu zgodnie z zaleceniem zamieszczonym w przywołanym wyroku skierował skarżącą na badania do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, gdzie nie rozpoznano choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Przeprowadzono tam zalecone badanie videostroboskopowe. Natomiast w trybie odwoławczym skarżąca była badana w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, który również na podstawie oceny wydolności głosowej krtani metodą videostroboskopową wydał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Nadto, w dniu 30 grudnia 2008r. organ wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o wyjaśnienie relacji między rozpoznanym tam w listopadzie 2008r. stanem – "zwarcie fonacyjne okresowo pełne, okresowo szczelinowate" i uzyskał wyjaśnienie, że sformułowanie "zwarcie fonacyjne okresowo pełne, okresowo szczelinowate" jest określeniem opisującym ustawienie fałdów głosowych w czasie badania, nie stanowi jednak rozpoznania niedomykalności fonacyjnej głośni. Okresowo pojawiająca się szczelina w trakcie zwarcia fonacyjnego zależna jest od nastawienia pracy fałdów głosowych. Nie stanowi ona rozpoznania jednostki chorobowej w obrębie krtani."
Jako chybiony uznano również zarzut skarżącej, co do tego, iż niezgodne było z uprzednio wydanym w jej sprawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007r. i z linią orzeczniczą sądów administracyjnych poddawanie je powtórnemu badaniu w Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we Wrocławiu. Zdaniem Sądu w świetle obowiązujących wymagań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych(...), a to jego § 7 ust. 1, do Instytutu Medycyny Pracy kierowani byli pacjenci, którzy odwołali się od orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki orzecznicze I stopnia, dlatego skierowanie skarżącej do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu było w pełni zasadne.
Jako nietrafny Sąd uznał także zarzut skarżącej dotyczący powiązania rozpoznanego u niej polipa lewego fałdu głosowego z wykonywaną pracą zawodową w świetlicy szkolnej, ponieważ zgodnie z aktualną wiedzą medyczną w tym zakresie oraz obowiązującym aktem prawnym (rozp. RM z dnia 30.06.2009 Dz. U. Nr. 105) tylko zmiany organiczne w krtani uznane za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Takich zmian nie stwierdzono w narządzie głosu u skarżącej. Podzielając utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd Sąd wskazał, iż bez opinii uprawnionych placówek służby zdrowia, bądź sprzecznie z nimi, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej. Jeśli zatem orzeczenia lekarskie stwierdzały brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, to organy administracji związane były takimi ustaleniami i nie mogły wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez zainteresowanego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego weryfikacji orzeczeń lekarskich bez obecności strony oraz zamieszczenia nowych terminów medycznych w zweryfikowanych orzeczeniach, podzielono stanowisko organu inspekcji sanitarnej, co do tego że weryfikacja była konieczna z uwagi na wejście w życie w dniu 3 lipca 2009r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i zmianę definicji choroby zawodowej narządu głosu ujętej w nowym akcie prawnym pod poz. 15.3. Weryfikacja przedmiotowych orzeczeń odbyła się więc pod względem formalno-prawnym i nie wymagała obecności skarżącej. Badania wykonane przy wydawaniu orzeczenia lekarskiego zarówno na podstawie poprzednio obowiązującego jak i aktualnego rozporządzenia są takie same i na ich podstawie diagnozuje się daną jednostkę chorobową. Sąd zauważył, że nowe określenie jednostki chorobowej w pkt. 15.3 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., które obecnie ma brzmienie: "Niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią" klinicznie jest równoznaczne dawnemu określeniu tej jednostki o brzemieniu: "Niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią". W nowym określeniu mięśnie przywodzące i napinające fałdy głosowe zostały wspólnie nazwane mięśniami wewnętrznymi krtani, sprecyzowany został jedynie bardziej restrykcyjnie charakter niedomykalności. Zmiana nazewnictwa choroby zawodowej spowodowała pojawienie się nowych terminów w zweryfikowanych orzeczeniach, które nie wpływają na ocenę braku podstaw rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej, ponieważ stwierdzone schorzenia krtani pod postacią: "Przewlekłe proste zapalenie krtani z zaostrzeniem w odcinku tylnym, tendencja do zaniku śluzówki, stan po usunięciu polipa lewego fałdu głosowego (1993), cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej" nie figurowały ani w przeszłości ani w aktualnym wykazie chorób zawodowych.
Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącej dotyczącego braku weryfikacji orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Uznał, że w piśmie z dnia 8 stycznia 2010r. Instytut ten w sposób przekonywujący wyjaśnił swoje stanowisko merytoryczne odnośnie nierozpoznania choroby zawodowej u skarżącej mając na względzie nowe określenie jednostki chorobowej zgodnie z aktualnie obowiązującym wykazem chorób zawodowych. Jako nietrafny uznano również zarzut skarżącej dotyczący braku wskazania pozazawodowych czynników mogących spowodować dolegliwości i schorzenia w zakresie narządu głosu, ponieważ w decyzji organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] marca 2010r. wskazano jednoznacznie, że występujące u skarżącej zmiany narządu głosu, pomimo istniejącego narażenia zawodowego, mogły powstać zarówno z powodu wadliwej techniki emisji głosu, jak również (niezależnie od wykonywanego zawodu zwłaszcza u kobiet), w związku z funkcją hormonalną i wiekiem. Sam fakt wieloletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy nie jest wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jeżeli schorzenia takiego nie rozpoznała żadna z trzech uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówek medycyny pracy.
Konkludując stwierdzono, że brak przesłanki w postaci rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w wykazie stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych przez upoważnioną placówkę diagnostyczną uniemożliwia stwierdzenie u skarżącej choroby zawodowej. Nie ma w tej sytuacji znaczenia okoliczność, że skarżąca wykonywała pracę w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego, skoro rozpoznanemu u niej schorzeniu nie można przypisać cech choroby zawodowej wymienionej pod poz. 15 wykazu stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia
W skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu B. K. przez jej pełnomocnika zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2011r. w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania.
Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) naruszenie art.141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ podjął wszystkie czynności konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, ustalając, że czynnościowe zaburzenia głosu występujące u skarżącej mają etiologię pozazawodową i nie stanowią żadnej z jednostek chorobowych narządu głosu określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009r., a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny:
- nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartych w wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. akt III SA/Wr 579/06 w przedmiocie wyjaśnienia relacji między stwierdzonym u skarżącej w badaniach lekarskich z maja i listopada 2005r. "niepełnym zwarciem fonacyjnym głosni", "okresowym brakiem zwarcia fonacyjnego głośni" oraz "niedomykalnością głośni w 2/3 tylnych, a przesłanką opisaną w regulacjach prawnych jako "niedomykalność fonacyjna głośni", stanowiącą przesłankę stwierdzenia choroby zawodowej;
- nie wykonał zalecenia zawartego w/w wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. zwrócenia się bezpośrednio do Instytutu Medycyny Pracy Przychodnia Chorób Zawodowych w Łodzi z wnioskiem o poddanie skarżącej dodatkowym badaniom w tym Instytucie, by mieć możliwość porównania wyników badań obu instytutów (Sosnowca i Łodzi) z poszerzeniem o badania videostroboskopowe. Wbrew tym wskazaniom organ zlecił wykonanie Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy we Wrocławiu, gdzie skarżąca była już wcześniej badana, a dopiero w wyniku odwołania się skarżącej od orzeczenia lekarskiego wydanego w WOMP we Wrocławiu w trybie odwoławczym orzeczenie wydał Instytut w Łodzi;
- nie wyjaśnił (gdyż nie zwracał się do placówek medycznych o wyjaśnienie w tym zakresie) relacji pomiędzy rozpoznanym i usuniętym chirurgicznie u skarżącej polipem lewego fałdu głosowego, a przesłanką opisaną w regulacjach prawnych, jako wtórna zmiana przerostów fałdów głosowych (pkt 15 ppkt 2 wykazu chorób stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych);
- uznał orzeczenie lekarskie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej za spójne i przekonywujące, gdyż wydane na podstawie specjalistycznych badań, podczas gdy wyniki tych badań różnią się zasadniczo, a w szczególności WOMP we Wrocławiu rozpoznał dwukrotnie (orzeczenie nr [...] oraz [...]) - "zwarcie szpary głośni w czasie tonacji pełne, IMP w Sosnowcu (orzeczenie nr [...]) - "w 2/3 tylnych niedomykalność głośni" oraz okresowy brak zwarcia fonacyjnego głośni" zaś IMP w Łodzi (orzeczenie nr [...]) - "zwarcie fonacyjne okresowo pełne, okresowo szczelinowate w zależności od nastawienia głosu". Rozbieżności te, jak też relacja do pojęć określanych w przepisach prawa nie zostały wyjaśnione, mimo wskazań zawartych w wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. Drugie badanie we Wrocławiu oraz w Instytucie w Łodzi miało miejsce w kilka lat po zakończeniu pracy zawodowej (a tym samym po naturalnej rehabilitacji narządu głosu w wyniku nieużywania go zawodowo) i odbyło się bez prób zmęczeniowych, co wpłynęło na ich wyniki.
2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a , w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na skutek uznania, że Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu prawidłowo ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, podczas gdy organ uchybił zaleceniom zawartym w wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i popełnił błędy opisane powyżej w pkt 1 skargi kasacyjnej , a nadto nie skorzystał z możliwości przewidzianej w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i nie zwrócił się o dodatkowe uzasadnienie wydanego orzeczenie lub o dodatkową konsultację lub podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego;
3) naruszenie art. 151 P.p.s.a w związku z art. 153 P.p.s.a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi na skutek uznania, że Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu prawidłowo ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, podczas gdy organ popełnił błędy opisane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej.
4) naruszenie art. 153 P.p.s.a w związku z art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku wytycznych, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. III SA/Wr 579/06.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na treść wytycznych przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2007r. podkreślając, iż intencją Sądu nie było poddanie skarżącej ponownym badaniom w jednostce orzeczniczej I stopnia, a w szczególności w jednostce, która przeprowadzała już badania z niekorzystnym dla strony wynikiem. Sąd wyraźnie zaznaczył, iż chodzi o dodatkowe badania w Instytucie w Łodzi celem porównania wyników badań obu Instytutów, do czego uprawnia organy inspekcji sanitarnej regulacja zawarta w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Wytyczne te zostały błędnie zinterpretowane przez organ, który poddał stronę kolejnym badaniom w placówce orzeczniczej I i II stopnia, do czego nie był zobowiązany. Obowiązek wyjaśnienia relacji zachodzących pomiędzy pojęciami zawartymi w orzeczeniu Instytutu w Sosnowcu, a pojęciami prawnymi odnoszącymi się do choroby zawodowej opisanej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych został całkowicie pominięty. Organ wystąpił natomiast do Instytutu w Łodzi o wyjaśnienie użytych w orzeczeniu tej placówki pojęć, nie te pojęcia były jednak przedmiotem zaleceń zawartych w wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie świadczy to o braku wykonania przez organ inspekcji sanitarnej wskazań Sądu, co do dalszego postępowania, a w zaskarżonym wyroku nie zostało to dostrzeżone, powodując wadliwe stwierdzenie, że stan sprawy został wyjaśniony, a materiał sprawy zebrany i rozpatrzony w całości.
Jako niewyjaśnioną uznano również relację pomiędzy usuniętym chirurgicznie u skarżącej polipem lewego fałdu głosowego, a wtórną zmianą przerostową fałdów głosowych (pkt 15 ppkt 2 załącznika) stanowiąca przesłankę stwierdzenia choroby zawodowej zakresie narządu głosu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał dotychczasowo prezentowane stanowisko. Za nietrafny uznano zarzut dotyczący powiązania faktu usunięcia polipa lewego fałdu głosowego z wykonywaną pracą zawodową w świetlicy szkolnej, ponieważ zgodnie z aktualną wiedzą medyczną w tym zakresie oraz obowiązującym aktem prawnym (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. Dz. U. Nr 105) tylko zmiany organiczne w krtani uznane za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysforią, dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15), a takich zmian nie stwierdzono.
Wskazano, iż w sprawie wydano 4 orzeczenia lekarskie upoważnionych do tego placówki medyczne (dwa przez DWOMP, jedno przez IMP w Sosnowcu oraz jedno przez IMP w Łodzi) i są one zbieżne, co do meritum. Rozbieżności nie prowadziły nigdy do zmiany kierunku rozstrzygnięcia, a nadto zostały wyjaśnione. Podkreślono, iż decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu pozostaje w zgodności z linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pogląd, co do tego, że bez opinii uprawnionych placówek służby zdrowia, bądź sprzecznie z nimi organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej, podzielony jest także, co do zasady, przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w sprawie sygn. akt II OSK 195/08 zauważył, iż jeśli orzeczenia lekarskie stwierdzały brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, to organy administracji związane są takimi ustaleniami i nie mogły wydać w oparciu o uznanie administracyjne decyzji oczekiwanej przez zainteresowanego.
Zdaniem organu wyrokujący w niniejszej sprawie Sąd nie dopuścił się żadnych uchybień, a zaskarżony kasacyjnie wyrok jest zgodny z przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co nie miało miejsca w sprawie.
Skargę kasacyjną oprzeć można na określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a podstawach do jej wniesienia.
W przypadku sformułowania skargi kasacyjnej na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wymagane jest, aby obok precyzyjnego określenia naruszonego przepisu polegającego na wskazaniu numeru artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy, autor skargi kasacyjnej uzasadnił, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik spraw. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzutach proceduralnych wymaga bowiem uprawdopodobnienia, iż między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu, zachodzi związek przyczynowy wskazujący na hipotetyczną możliwość innego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna formułuje wyłącznie zarzuty procesowe (pkt 2), w których generalnie wykazuje się, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, nadto organ nie wykonał zaleceń, jakie wynikały z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poprzedzającego zaskarżony wyrok. Jednakże kasator zaniechał obowiązku przeprowadzenia niezbędnej argumentacji, co do tego, czy ranga przedstawionych uchybień pozwalałaby traktować zaskarżony wyrok za wadliwy. Zdecydowanie nie można uznać za spełnienie tego obowiązku zacytowanie w końcowej części skargi kasacyjnej przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. in fine.
Poza ta wadliwością formalną, skarga kasacyjna okazała się również merytorycznie błędna.
Należy przypomnieć, iż zaskarżony wyrok był drugim wyrokiem wydanym w sprawie. Uprzednio wydanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. akt III SA/Wr 579/06 uchylono decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2006r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nr 106/HP/Chz/06 o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Wyrok ten, jak również kontrolowane przez Sąd decyzje, wydano w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do tego aktu, wymieniono przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowych trwającym co najmniej 15 lat, a jako jedną z ich postaci (15.3) opisano "niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią".
W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. bezspornie zawarte zostały wskazania, co do dalszego postępowania przed organem inspekcji sanitarnej.
Sąd ten nakazał wyjaśnić, w jakiej relacji pozostawały ustalenia medyczne zawarte w wydanych orzeczeniach lekarskich do przesłanek ujętych w pozycji 15.3 wykazu chorób zawodowych, a w tym celu poddanie byłego pracownika dodatkowym badaniom.
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, str. 324).
Z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, uchylającego dotychczasową regulację prawną, nastąpiła zmiana stanu prawnego, na co zresztą zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. Choroba zawodowa zamieszczona w pozycji 15.3 wykazu została przedstawiona, jako "niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią". Ustalenie relacji pomiędzy rozpoznaniem medycznym, a przesłankami choroby zawodowej ujętej w wykazie chorób zawodowych pod pozycja 15.3 w nieaktualnym już brzmieniu musi być traktowane jako pozbawione jakiegokolwiek wpływu na rezultat postępowania.
Przypomnieć tu należy utrwalony pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z nim ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I SA2010/98 z dnia 22 września 1999r.)
Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a, polegający na niewyjaśnieniu relacji występujących pomiędzy przesłankami choroby zawodowej zamieszczonej pod pozycją 15. 3 wykazu w jej poprzednio obowiązującej postaci, a rozpoznaniem medycznym wydanym już na gruncie nowych regulacji prawnych, wydaje się jednak nie zauważać tej istotnej okoliczności.
Twierdzenia kasatora, że w zaskarżonym wyroku nie dostrzeżono, iż decyzja organu odwoławczego nie uwzględnia wytycznych zawartych w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie, kiedy to Sąd kontrolował decyzję organy wydaną na gruncie przepisów uprzednio obowiązujących, są zatem co najmniej niekonsekwentne.
Przechodząc natomiast do zarzutu zaaprobowania w zaskarżonym wyroku, wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2007r., zwrócenia się przez organ inspekcji sanitarnej do innej placówki orzeczniczej, niż sugerowana w sądowych zaleceniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż wskazane uchybienie ma charakter procesowy. Kwalifikuje więc zaskarżony wyrok do uchylenia wyłącznie wtedy, gdy mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wyżej zauważa się, skarga kasacyjna nie przedstawia w tym zakresie żadnej argumentacji. Tymczasem, nawet gdyby zaakceptować pogląd skarżącego kasacyjnie, co do nieprawidłowego wykonania wskazań Sądu i poddania pracownika dodatkowym badaniom w innej jeszcze, jednak uprawnionej do przeprowadzania badań placówce medycznej, trudno jest doszukać się prawdopodobieństwa odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez sądu I instancji w przypadku, gdyby badanie to odbyło się zgodnie z wytycznymi. Zważyć przyjdzie, że w toku ponownego postępowania wykonano badania nie tylko w placówce medycznej I stopnia ale także w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, który to Instytut sugerowano w zaleceniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ inspekcji sanitarnej dysponował zatem obszerniejszym niż zalecony przez Sąd materiałem dowodowym pozwalającym na pełne sprawdzenie stanu zdrowia badanego pracownika, a sytuacji takiej nie można utożsamiać z brakiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Kolejnym uchybieniem, jakie dostrzeżono w skardze kasacyjnej, miało być nie wyjaśnienie, czy rozpoznany i usunięty chirurgicznie u skarżącej kasacyjnie polip fałdu głosowego mógł być potraktowany, jako schorzenie ujęte pod pozycją 15.2 wykazu chorób zawodowych.
W tym również przypadku uznać trzeba stanowisko kasatora za niezasadne. Chorobą zawodowa nie jest bowiem każde, rozpoznane u pracownika (czy byłego pracownika) schorzenie, a tylko takie, które wymienione zostało w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym".
Z przyjętego przez Sąd I instancji, a ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy wynika, iż badający skarżącą kasacyjnie lekarze rozpoznali u niej stan po usunięciu chirurgicznym polipa fałdu głosowego. Okoliczność ta była zatem znana i brana pod uwagę, a więc nie wymaga dodatkowych ustaleń. Uprawnieni do orzekania w sprawach chorób zawodowych lekarze stwierdzili, iż schorzenie to jednak nie odpowiada schorzeniom figurującym w wykazie chorób zawodowych, a tym samym nie mogło stanowić przyczyn stwierdzenia choroby zawodowej. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż bez opinii uprawnionych placówek służby zdrowia, bądź sprzecznie z nimi, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej.
Tym samym skarga kasacyjna nie zdołała wykazać, by wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiadał prawu, dlatego należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.