II OSK 2500/12

II OSK 2500/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-10-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 2500/11 - Wyrok NSA z 2012-09-25
VII SA/Wa 2379/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-03-15
IV SA/Wa 697/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-07-10
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 697/12 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] grudnia 2011 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi i w wodach podziemnych w wyniku nieprawidłowego odprowadzania ścieków z posesji nr [...] i [...] w miejscowości U.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że A. G. wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania, w myśl ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o szkodach". Podniosła, że domniemana szkoda w środowisku wystąpiła w wyniku działalności właścicieli posesji (wskazano numery działek ewidencyjnych) w związku z nielegalnym odprowadzaniem przez nich ścieków bytowych z szamba. Ścieki te przesiąkały do wód gruntowych, co doprowadziło do zanieczyszczenia bakteriologicznego wód ujmowanych przez lokalne studnie. Wskazała także na notoryczne odprowadzanie gnojowicy z prymitywnego zagłębienia w ziemi na powierzchnię i do wód opadowych.
Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a w jego ramach określone czynności takie jak: składnie wyjaśnień, wizja lokalna pracowników organu I instancji, korespondencja z powiatową stancja sanitarno-epidemiologiczną.
Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania przywołano następujące uwarunkowania formalnoprawne sprawy:
- kwestie eksploatacji zbiorników na nieczystości płynne (szamb) reguluje ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236 z 2005 r., poz. 2008), wskazuje ona również zasady odpowiedzialności za nie spełnianie wymagań w tym zakresie,
- warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać wskazane zbiorniki reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.),
- zaistniałych przesłanek nie legalne odprowadzanie ścieków – nie można utożsamiać z przesłankami powodującymi konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), bowiem nie byłoby dopuszczalne zalegalizowanie pozwoleniem wodnoprawnym odprowadzania nieoczyszczonych ścieków z szamba,
- przechowywanie i stosowanie nawozów naturalnych jest regulowane ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147 poz. 1033 ze zm.) a w świetle ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) przepisów tej ustawy nie stosuje się do odchodów zwierzęcych, obornika, gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w ustawie o nawozach i nawożeniu – stąd działań w tym zakresie nie reguluje się decyzjami wydawanymi na podstawie ustawy o odpadach.
W ocenie organu skoro właściciele posesji nie prowadzą działalności stanowiącej ryzyko szkody w środowisku, wymienionej w art. 3 ustawy o szkodach, to nie zachodzi przesłanka stosowania ustawy wskazana w art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W skardze na ostateczne postanowienie A. G. zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o szkodach z uwagi na jego błędną wykładnię przez uznanie, że działania polegające na odprowadzaniu ścieków nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie ustawy – Prawo wodne, oraz prawa procesowego – art. 7 K.p.a. z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego – uznanie, że w sprawie doszło jedynie do rozszczelnienia zbiornika.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji mylnie uznał, że działania związane z eksploatacją szamba nie mogą być uznane a priori, w myśl prawodawstwa stanowionego na szczeblu krajowym, za działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Tego rodzaju konkluzje można by formułować wyłącznie, jako postulat de lege ferenda.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec wskazanych uwarunkowań prawnych organ odwoławczy obowiązany był ustalić, jaki stan faktyczny, gdy chodzi o odprowadzanie ścieków ze zbiornika, uznaje za ustalony, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia - czy chodzi wyłącznie o rozszczelnienie szamba, wówczas konieczne byłoby wykluczenie przypadku zwykłego korzystanie z wód w granicach art. 36 Prawa wodnego, na co nie jest wymagane pozwolenie (a więc nie mają zastosowania przepisy ustawy o szkodach), lub też odprowadzanie ścieków specjalnie przygotowaną instalacją na grunty osób trzecich – gdzie, jak wywodzi strona – wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy zastosowania ustawy o szkodach (art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a), prowadziła do braku wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia (art. 7, 77 §. 1, art. 80, i art. 107 §. 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Zdaniem Sądu mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono mu naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., tj. naruszenie art. 2 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o szkodach, poprzez jego zastosowanie i błędną ich wykładnię przyjęcie, że w sprawie został spełniony zakres podmiotowy ww. ustawy obligujący organ do prowadzenia postępowania i wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, skutkiem czego Sąd błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie, mimo przepisów regulujących eksploatację szczelnych zbiorników na nieczystości płynne przepisami szczególnymi (ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz akty wykonawcze do ustawy Prawo budowlane), błędnie uznał, że fakt odprowadzania ścieków z przedmiotowego zbiornika, wbrew ww. przepisom, niezależnie podlega pod wymagania uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - co doprowadziło do uchylenia przez Sąd postanowienia organu lI instancji,
oraz z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia, poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego - jak wyżej, które miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy P.p.s.a.
Działający w imieniu A. G. pełnomocnik, w piśmie procesowym z dnia 6 marca 2014 r., wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedłożonych dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowił przeprowadzić dowód ze sprawozdań Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] oraz z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w pozostałym zakresie wniosek pełnomocnika oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji odnośnie nieprawidłowej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 2 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą szkodową". W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że istotne znaczenie w sprawie ma nie kwestia posiadania pozwolenia wodnoprawnego, lecz to, czy działalność wymaga takiego pozwolenia.
Zarówno z treści ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 239, poz. 2019 z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawa- Prawo wodne"), jak i ustawy szkodowej nie wynika, aby ich regulacje, co do zasady, nie miały zastosowania w razie, gdy określone kwestie są normowane także w regulacjach odrębnych. W szczególności reguły takiej nie zawierają przepisy ustawy - Prawo wodne wskazujące zasadę reglamentacji korzystania ze środowiska, w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w kontekście definicji pojęcia ścieków (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a), a także treść regulacji, z których wynika zakres obowiązku ubiegania się o pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 2).
Sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że organ powinien ustalić, czy chodzi wyłącznie o rozszczelnienie szamba, to wówczas konieczne byłoby wykluczenie przypadku zwykłego korzystania z wód w granicach art. 36 Prawa wodnego, na co nie jest wymagane pozwolenie (a więc nie mają zastosowania przepisy ustawy o szkodach) lub też odprowadzanie ścieków specjalnie przygotowaną instalacją na grunty osób trzecich, gdzie wobec braku stosownych wyłączeń, wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Zasadnie też stwierdził, że wskazana przez organ, jako podstawa normatywna, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie reguluje kwestii likwidacji szkód, lecz zagadnienie odpowiedzialności karnej.
Wadliwa wykładnia przepisów prawa materialnego, zakreślającego ramy zastosowania ustawy o szkodach, prowadziła do braku wyjaśnień istotnych w sprawie okoliczności i mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. nakazuje podejmowanie przez organ wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, tj. wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy.
Należy mieć również na uwadze, że przepis art. 86 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek dbałości o stan środowiska, ale jednocześnie nakłada na każdego odpowiedzialność, kto swoim postępowaniem, zachowaniem przyczynia się do jego pogorszenia. Każdy, komu zagraża szkoda w wyniku bezprawnego oddziaływania na środowisko może żądać od sprawcy przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jak również zaprzestania działalności zagrażającej środowisku (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 423).
Mając na względzie również konstytucyjny kontekst normatywny należy zaznaczyć, że w tej sprawie rolą organu jest wyjaśnienie, czy doszło do zagrożenia środowiska powodującego jego degradację i, jaki ma to wpływ na zdrowie skarżącej. Z przedłożonych sprawozdań Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] oraz z dnia [...] września 2013 r., nr [...] wynika bowiem, że badane próbki wody ze studni A. G. pod względem mikrobiologicznym, nie spełniają wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, z uwagi na obecność bakterii grupy coli.
Natomiast, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, to niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (art. 65 § 1 k.p.a.).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd pierwszej instancji.