II OSK 25/24

II OSK 25/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Andrzej Wawrzyniak
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2975/24 - Wyrok NSA z 2025-05-06
II SA/Sz 915/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-06-15
VII SAB/Wa 25/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 36 ust. 4, art. 37
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7,art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 915/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 915/22 oddalił skargę K. G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lipca 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] lutego 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w granicach portu morskiego w S., przy ul. [...], stanowiącej działkę [...] o pow. [...] m2 z obr. [...] w wysokości 14 775 zł.
2. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn). Podzielono stanowisko organów co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej, w zakresie przysługujących organom uprawnień kontrolnych. W szczególności Sąd I instancji stwierdził, że operat został poddany wnikliwej ocenie i zweryfikowany pod kątem wymogów spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), a wynikłe z niego wnioski, należycie przedstawiono w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) art. 36 ust. 4 upzp poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, a mianowicie, że istniał związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości;
b) art. 37 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie przez organ, że doszło do zmiany wartości nieruchomości uwzględniającej jej przeznaczenie po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w porównaniu z wartością nieruchomości uwzględniającą jej przeznaczenie przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy na dzień wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na dzień 2 czerwca 2017 r., jak również przed tym dniem i po tym dniu, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie uległo zmianie, faktyczny sposób wykorzystywania tej nieruchomości również. W ocenie skarżącego sama zmiana parametrów nieruchomości w postaci wzrostu dopuszczalnej zabudowy powierzchni działki z 50% do 80% nie przesądza automatycznie wzrostu wartości nieruchomości, albowiem możliwość zabudowy działki w większym stopniu nie dla każdego właściciela korzystającego z nieruchomości ma znaczenie. Istotne jest to, że przeznaczenie przedmiotowej działki nie zmieniło się w nowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jedynie gdyby doszło do zmiany przeznaczenie terenu, które miałoby wpływ na wzrost wartości nieruchomości byłaby podstawa do naliczenia opłaty. W przedmiotowej sprawie należy rozróżnić pojęcia "przeznaczenie terenu", a "wzrost dopuszczalnej zabudowy działki". Wzrost dopuszczalnej zabudowy może nastąpić w ramach danego konkretnego przeznaczenia nieruchomości, ale nie oznacza zmiany przeznaczenia, które jest nadal takie samo;
2) naruszenie prawa procesowego:
a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że pozwany organ nie uchybił przepisom w zakresie postępowania dowodowego, w tym przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy pozwany organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym dowodów wskazanych przez skarżącego w odwołaniu, m.in. dowodu z opinii biegłego sądowego, oględzin przedmiotowej nieruchomości, przesłuchania skarżącego i w związku z tym nie wyjaśnił istoty sprawy, a mianowicie tego, czy nowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu wpłynął na zmianę wartości zbytej przez skarżącego nieruchomości;
b) art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, polegające na uznaniu, że pozwany organ nie naruszył przepisu art. 8 Kpa tj. nie naruszył zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegające na pominięciu zgłoszonych przez skarżącego dowodów, nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności takich jak to, czy zmiana jednego parametru dotyczącego nieruchomości, wcale nie przeznaczenia nieruchomości, w każdym przypadku ma wpływ na wzrost wartości nieruchomości. W ocenie skarżącego jest to teza fałszywa, która postawiona została przez Prezydenta i którą na zlecenie Prezydenta wykazał biegły. Z tego też względu dla rzetelnego zbadania sprawy w ocenie skarżącego konieczne było powołanie nowego biegłego, który powstałe wątpliwości wyjaśni. Tymczasem Sąd I instancji uznał, że to skarżący powinien zlecić rzeczoznawcy wyjaśnienie zgłaszanych przez siebie wątpliwości. Takie stanowisko Sądu w ocenie skarżącego nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.
3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
3.4. Odnosząc się do ogólnie sformułowanego zarzutu naruszenia art. 37 upzp, wskazać należy, że przeznaczenie nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 upzp to ogół parametrów ustalających możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości i ich wpływ na wartość rynkową nieruchomości (wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2241/17). Tym samym zmiana parametrów dopuszczalnej zabudowy powierzchni działki z 50% do 80% oznacza, że doszło do zmodyfikowania statusu planistycznego nieruchomości. Ponadto jak słusznie wskazuje Sąd Wojewódzki, opłata planistyczna jest pobierana nie w razie "zmiany przeznaczenia" nieruchomości, lecz w przypadku, gdy "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła". W związku z tym zarzut naruszenia art. 37 upzp jest niezasadny.
3.5. Nieusprawiedliwiony jest również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 upzp. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w operacie szacunkowym został wykazany wpływ uwarunkowań planistycznych dotyczących powiększenia z 50 % do 80% maksymalnej powierzchni zabudowy działki [...] na jej wartość. Na podstawie analizy rynku nieruchomości biegły wykazał, że cecha maksymalnego udziału powierzchni zabudowanej ma wpływ na wartość nieruchomości i waga tej cechy wynosi 10 %. Wywód rzeczoznawcy, który można prześledzić w operacie szacunkowym prowadzi do wniosku, iż przekonująco określił on, że wskutek zmiany tego parametru w planie miejscowym wartość nieruchomości wzrosła z 94,56 zł/m2 na 101,75 zł m2 (tj. o ok. 7,6%). Operat szacunkowy wykazał zatem wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa materialnego są całkowicie niezasadne.
3.6. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego stosownie do wymogów wynikających z art. 37 ust. 12 upzp. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Taka wszechstronna ocena operatu została w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dokonana. Dysponując opinią biegłego, która w sposób jednoznaczny potwierdzała wzrost wartości nieruchomości, nie było więc potrzeby przeprowadzania przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Wzrost wartości nieruchomości wynikał bowiem ze zmodyfikowania wskaźnika powierzchni zabudowy, zatem dokonywanie oględzin oraz przesłuchiwanie strony w tych okolicznościach sprawy było bezprzedmiotowe. Bezzasadne jest tym samym zarzucanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie uchybił przepisom w zakresie postępowania dowodowego, w tym przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa.
3.7. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 Kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie miały podstaw, aby powołać kolejnego biegłego. Nie można bowiem przyjąć, że organ jest zobowiązany dopuścić dowód z opinii kolejnych biegłych w każdym przypadku, gdy opinia biegłego (operat szacunkowy) jest niekorzystna dla strony. W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (np. wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O ocenę tej organizacji może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli sam nie ma wątpliwości co do jego prawidłowości.
3.8. Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, ponieważ co jest kluczowe w niniejszej sprawie, nie została podważona zgodność z prawem opinii biegłego. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie, jak wskazano wyżej, operat mógłby być podważony przez ocenę dokonaną w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn. Co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.
3.9. Mając więc na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.