II OSK 2493/22

II OSK 2493/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1971/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-25
VII SA/Wa 2397/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie K. K. sprawy ze skarg kasacyjnych M. M., A. P. oraz M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2397/21 w sprawie ze skarg J. S., R. S., J. Z., M. Z., M. G., A. S., M. M., A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2021 r. znak DOA.7110.98.2021.LWT w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2022 r., VII SA/Wa 2397/21, oddalił skargi J. S., R. S., J. Z., M. Z., M. G., A. S., M. P. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 22 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań Miasta Stołecznego Warszawy, E. B., M. C., M. G., A. S., M. P., A. P., J. Z., M. Z., R. S. oraz J. S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia 2 kwietnia 2021 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargi na powyższą decyzję GINB złożyli J. S., R. S., J. Z., M. Z., M. G., A. S., M. P. i A. P.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi.
Sąd wskazał, że działka nr [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Las, zatwierdzonym uchwałą nr XVI 1/417/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2019 r., poz. 10651; dalej "plan"). Ze znajdującego się w projekcie budowlanym wypisu z tego planu oraz załącznika graficznego do ww. wypisu wynika, że działka inwestycyjna nr [...] położona jest na terenach oznaczonych w miejscowym planie symbolami [...] oraz [...]. Stosownie do § 32 ust. 1 pkt 9 planu, teren oznaczony symbolem [...] - ul. [...] stanowi ulicę klasy lokalnej. na części działki inwestycyjnej nr [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem [...], projekt budowlany nie przewiduje realizacji robót budowlanych. Zgodnie z treścią § 23 ust. 24 pkt 1 planu, teren oznaczony symbolem F10.2 MN(U) stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. W myśl § 23 ust. 24 pkt 2 lit. f) planu, dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotem spornej inwestycji jest budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z drogą wewnętrzną, 16 miejscami parkingowymi, wiatą śmietnikową na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie (proj. bud. 2. Opis projektu zagospodarowania terenu, Projekt zagospodarowania działki, str. 31). Projektowane budynki w zabudowie szeregowej tworzą dwa szeregi liczące po 4 budynki (proj. bud. Zagospodarowanie terenu, rys. A1, str. 41).
W ocenie Sądu słusznie organ uznał, że wbrew zarzutom skarżących, w świetle art. 3 pkt 2a oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) sporna inwestycja stanowi realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, a nie, jak uważają skarżący, zabudowę wielorodzinną. Słusznie organ wskazał, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Dwie ściany zewnętrzne przylegają do sąsiednich budynków, na krańcach jedna, dwie stanowią przednią (wejściową) i tylną elewację; budynki szeregowe tworzą ciągi od trzech do kilkunastu obiektów. W tej sprawie sporna inwestycja to dwa zespoły budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Budynki są usytuowane w szeregi, łączą się ze sobą ścianami bocznymi.
W ocenie Sądu najistotniejszy w sprawie był zarzut niezgodności projektowanej inwestycji z § 23 ust. 24 pkt 2 lit. h) w zw. z § 11 ust. 2 pkt 6 planu. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią § 23 ust. 24 pkt 2 lit. h) planu dla terenu oznaczonego symbolem [...] minimalną powierzchnię działki budowlanej ustala się według § 11 ust. 2 pkt 6. W myśl § 11 ust. 2 pkt 6 lit. c) planu, ustala się minimalne powierzchnie działek budowlanych: dla budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - 300 m² dla jednego segmentu. W związku z tym, że działka inwestycyjna nr [...] ma powierzchnię 1555 m², w świetle ww. przepisów na działce tej można zaprojektować maksymalnie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Jednak słusznie organy obydwu instancji wskazały na treść § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a) planu, w myśl którego ograniczenia, o których mowa w pkt 6 i 7 nie dotyczą możliwości sytuowania zabudowy na istniejących działkach ewidencyjnych, które nie spełniają parametrów minimalnej powierzchni określonych w pkt 6 lub parametrów minimalnych szerokości frontów działek określonych w pkt 7. Zdaniem organu odwoławczego biorąc pod uwagę, że działka nr [...] istniała w dacie wejścia w życie ww. planu miejscowego i nie spełnia ona parametrów minimalnej powierzchni dla spornej inwestycji (tj. planowanych 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej), w przeliczeniu na każdy segment, wynikających z § 11 ust. 2 pkt 6 lit. c) ww. planu, to w ocenie GINB w analizowanym przypadku ma zastosowanie § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a) planu. Natomiast skarżący uważają, że § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a) planu nie ma zastosowania w analizowanym przypadku, gdyż działka nr [...] ma powierzchnię 1555 m², a tym samym spełnia parametr minimalnej powierzchni określony w § 11 ust. 2 pkt 6 lit. c) na poziomie 300 m². Zdaniem skarżących wyjątek z § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a) planu miałby zastosowanie wtedy, gdyby działka inwestycyjna miała powierzchnię poniżej 300 m², natomiast powierzchnia działki inwestycyjnej ma 1555 m², a tym samym spełnia parametr minimalnej powierzchni dla budowy 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.
Sąd stwierdził, że ww. przepisy planu, a w szczególności § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a), odnoszące się do działki objętej omawianą inwestycją, mają skomplikowany i niejasny charakter. Ich wzajemne relacje wymagają wykładni. Powstaje pytanie, czy § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a) całkowicie wyłącza kwestię badania minimalnej powierzchni działek dla budynków zawartą w § 11 ust. 2 pkt 6 planu, a wtedy na takiej działce można bez ograniczenia posadowić budynki o różnym przeznaczeniu, jeżeli jest to możliwe architektonicznie, czy może należy stosować ten przepis w sposób odpowiedni. WSA podniósł, że jak już wyżej wskazano budynki szeregowe tworzą ciągi od co najmniej trzech obiektów. Tym samym powstaje pytanie czy w świetle ww. przepisów na działce o powierzchni mniejszej niż 900 m² można posadowić jakikolwiek budynek szeregowy, czy § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a) na to zezwala. Zdaniem Sądu, brak jest jakichkolwiek ograniczeń w posadowieniu budynków na istniejących działkach ewidencyjnych.
Sąd podzielił stanowisko organu, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wykładni ww. przepisów planu miejscowego. Skoro ww. przepisy planu budzą wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, wobec odmiennej interpretacji ww. przepisów planu przez GINB, Prezydenta m. st. Warszawy oraz skarżących, nie można uznać, że kontrolowana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, gdy istnieje wątpliwość co do interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń tego planu. Aby można było stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji, inwestycja w sposób oczywisty musi być niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taka sytuacja nie zachodzi w analizowanym przypadku. Nie można stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę z powodu naruszenia prawa w sytuacji, gdy występują wątpliwości co do sposobu interpretacji przepisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brak precyzji czy też niejasność tego planu. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.
Sąd stwierdził, że ma rację organ odnosząc się do argumentacji skarżących, którzy w kontekście podnoszonych zarzutów dotyczących m.in. powierzchni biologicznie czynnej spornej inwestycji, ilości kondygnacji budynków oraz braku dopuszczalności realizacji 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce niespełniającej parametru minimalnej powierzchni, powołują się na opinie sporządzone przez biegłego sądowego z dziedziny architektury mgr inż. arch. A. W., zaś na potwierdzenie braku dopuszczalności zastosowania regulacji z § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a) planu powołują się na pismo Prezydenta m.st. Warszawy z 25 stycznia 2021 r., że organy architektoniczno-budowlane badają prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. taki, jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, bez wpływu na ocenę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r. w postępowaniu nieważnościowym pozostają ww. opinie biegłego sądowego oraz pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 stycznia 2021 r., dołączone przez skarżących na etapie niniejszego postępowania nieważnościowego, a sporządzone po wydaniu ww. decyzji. Dokumenty te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli M. P. (będąca sędzią) i A. P. (będący prokuratorem), domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili:
1. rażące naruszenie prawa materialnego - § 23 ust 1 pkt 2 lit. h) oraz § 11 ust. 2 pkt 6 lit. c) planu przez błędną jego wykładnię;
2. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 75 § 1, art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającą na pominięciu przez WSA materiału dowodowego w postaci:
- opinii nr OP.01.03.21 z 18 marca 2021 r. biegłego wpisanego na listę biegłych sądowych z zakresu architektury mgr inż. arch. A. W.,
- stanowiska Prezydenta Miasta st. Warszawy z 25 stycznia 2021 r. zawartego w piśmie o sygn. UD-XIII-WAB-AB.6740.939.2020.MWO popartego odwołaniem sygn. BM-ZPM.6740.3.2021.KLI Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy z 21 kwietnia 2021 r.,
które to dokumenty w sposób jednoznaczny wskazują, iż pozwolenie na budowę zostało wydane rażąco sprzecznie z normą określającą minimalny wymagany (300 m²/segment) wymóg powierzchni na tym terenie,
a które to uchybienie w sposób oczywisty miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. naruszenie przepisów postępowania - art. 28, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.), poprzez niedopuszczenie dowodu w postaci opinii biegłego w sposób jednoznaczny dowodzącej i wykazującej celowe kłamstwo projektanta, iż zaprojektowane budynki nie ograniczają możliwości zabudowy działek sąsiednich w postaci obszaru zacienianego, skutkiem czego doszło do celowego nie tylko naruszenia ale pozbawienia prawa strony po to aby wyeliminować ją z procesu, pozbawić obrony racji prawnych, ekonomicznych i gospodarczych, a w rzeczywistości wybudować budynki tak aby postawić urzędników przed faktem dokonanym i tym samym wymusić siłą tego argumentu utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji poprzez kreowanie ex post rzekomych rozbieżności interpretacyjnych wymyślonych na potrzeby przedmiotowej sprawy przez stronę przeciwną,
a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. naruszenie przepisów postępowania - art. 119 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez pozbawienie prawa strony i rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżących mimo złożonego wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny złożone już było zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez projektanta, a zatem jako strona nie mogli przedstawić kolejnego dowodu na poparcie swoich argumentów, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł również M. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
1. rażące naruszenie prawa - § 23 ust. 24 pkt. 2 lit. h w zw. z § 11 ust. 2 pkt 6 lit. c) planu - przez jego błędną wykładnię;
2. naruszenie przepisów postępowania w sposób oczywisty mający istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny materiału dowodowego w postaci:
- stanowiska Prezydenta Miasta st. Warszawy z dnia 25 stycznia 2021 r. zawartego w piśmie o sygn. UD-XIII-WAB-AB.6740.939.2020.MWO wykazującego błąd przy wydawaniu pozwolenia na budowę;
- opinii nr OP.01.03.21 z 18 marca 2021 r. biegłego z zakresu architektury wpisanego na listę biegłych sądowych, co miało oczywisty wpływ na treść orzeczenia.
W odpowiedziach na skargi kasacyjne uczestnik postępowania T. sp. z o.o., sp.k. wniósł o ich oddalenie w całości.
Pismami z 23 lutego 2023 r., z 27 lutego 2023 r. i 13 kwietnia 2023 r. skarżący kasacyjnie A. P. uzupełnił argumentację dotyczącą podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Pismem z dnia 3 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie M. Z., podtrzymując wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, podał, że inwestor dokonał przerobienia co najmniej jednego domu jednorodzinnego na trzy mieszkania, wykorzystując również nieużytkowe – według projektu – poddasze.
W pismach z 29 lipca 2024 r., 14 października 2024, 28 października 2024 r. i 24 marca 2025 r. skarżący kasacyjnie M. P. i A. P. przedstawili argumentację uzupełniającą zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
W piśmie z dnia 17 maja 2025 r. T. sp. z o.o., sp.k., polemizując z pismami skarżących z lipca 2024 r., 14 października 2024 r., 28 października 2024 r. i 24 marca 2025 r., podtrzymała argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosek o oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości.
W piśmie z dnia 26 maja 2025 r. skarżący kasacyjnie M. P. i A. P. przedstawili replikę na pismo T. sp. z o.o., sp.k. z dnia 17 maja 2025 r.
Pismem z dnia 2 czerwca 2025 r. skarżący kasacyjnie M. Z. wniósł o wzięcie pod rozwagę nieważności postępowania, bowiem wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., IV SA/Wa 2730/19, WSA w Warszawie stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma fakt, że toczyła się ona w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, w którym ani sąd administracyjny, ani organ nie prowadzą pełnej kontroli decyzji ostatecznej.
Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa, wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., III OSK 2818/23, LEX nr 3692151). W tym więc tylko zakresie możliwa była kontrola zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji Wojewody.
Problematyka rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być oczywiste, jednoznaczne i nie może polegać na wskazywaniu okoliczności niepewnych, wątpliwych czy spornych (por. np. wyroki NSA z 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2088/23, LEX nr 3764335; z 19 czerwca 2024 r., I GSK 1261/20, LEX nr 3759877; z 12 czerwca 2024 r., II OSK 2269/21, LEX nr 3759748; z 26 lipca 2024 r., I OSK 2161/22, LEX nr 3754566). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3290/19, LEX nr 3419912). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Co do zasady nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną oraz niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa (wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I GSK 1551/19, LEX nr 3595180).
W niniejszej sprawie w obu skargach kasacyjnych jako pierwszy został podniesiony zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego – § 23 ust. 24 pkt 2 lit. h) w zw. z § 11 ust. 2 pkt 6 lit. c) planu – przez jego błędną wykładnię. Jak już wyżej zaznaczono, nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Abstrahując zatem od faktu, że obecnie wskazane wyżej przepisy planu miejscowego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, ponieważ prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., IV SA/Wa 2730/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ich nieważność, zarzuty te nie są trafne. Nie można bowiem rażąco naruszyć prawa przez jego błędną wykładnię.
Mając zaś na uwadze, że wskazanym wyżej wyrokiem WSA z dnia 28 października 2020 r., IV SA/Wa 2730/19, od którego wniesioną skargę kasacyjną oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2023 r., II OSK 381/21, stwierdzono nieważność powyższych przepisów planu, podkreślić ponadto trzeba, że nie można naruszyć – i to tym bardziej rażąco – przepisów, które okazały się nieważne.
Jeżeli chodzi o podobnie sformułowane w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu przez WSA materiału dowodowego w postaci wskazanych w tych zarzutach dokumentów z 2021 r., to zarzuty te również nie są zasadne. Rozważając ich ewentualną zasadność przyjąć należy, że chodzi w nich o wadliwe uznanie przez WSA, że organy administracyjne rozpoznając przedmiotową sprawę nie naruszyły art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., chociaż wskazywane w tym zarzucie dokumenty świadczyć miały o oczywistym naruszeniu przy wydawaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę z 2020 r. wymogu minimalnej powierzchni działki. Sąd administracyjny bowiem pomijając materiał dowodowy nie mógłby naruszyć art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ nie stosował tych unormowań, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie w Kodeksie postępowania administracyjnego. W zakresie tak rozumianego zarzutu zauważyć trzeba, że wskazane wyżej dokumenty w swej istocie dotyczą wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których wydawano pozwolenie na budowę w 2020 r. Nie mogły one zatem świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu w 2020 r. decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego względu nie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu nieważnościowym. W odniesieniu do tej problematyki aktualne są uwagi poczynione wyżej w odniesieniu do pierwszego z zarzutów podniesionych w obu skargach kasacyjnych.
Podkreślić trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania w pełnym zakresie, a jedynie czy zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.
W odniesieniu do trzeciego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej M. P. i A. P. – naruszenia art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z § 60 r.w.t., przez niedopuszczenie dowodu "w postaci opinii biegłego w sposób jednoznaczny dowodzącej i wykazującej celowe kłamstwo projektanta, iż zaprojektowane budynki nie ograniczają możliwości zabudowy działek sąsiednich w postaci obszaru zacienianego" – stwierdzić należy, że jest to zarzut kwestionujący merytorycznie decyzję o pozwoleniu na budowę z 15 października 2020 r. Skoro jednak w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania w pełnym zakresie, a jedynie w takim, by można było ustalić czy zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., to nie prowadzi się postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też powyższy zarzut w niniejszej sprawie nie miał usprawiedliwionych podstaw.
Nadmienić jedynie wypada, że zarzuty dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r. mogą być rozpoznane w sprawie prowadzonej po wznowieniu postępowania zakończonego powyższą decyzją. Istotą bowiem postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest ponowne rozpoznanie sprawy z udziałem stron uprzednio pominiętych. Istotą zaś postępowania nieważnościowego jest jedynie to, czy w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.
Nie podlegał również uwzględnieniu czwarty zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej M. P. i A. P. – naruszenia art. 119 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z zarządzenia (k. 106) znajdującego się w aktach sądowych sprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.Dz.U.2020.1842). W skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak naruszenia tego przepisu.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych nie mogły zostać uwzględnione w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Nadmienić ponadto wypada, że chociaż w przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r., a więc stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do nich zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania, to nie była to okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Jak bowiem wskazywano w orzecznictwie NSA, zgodnie z art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3351/19, LEX nr 3416357). Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot został pominięty w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1259/17, LEX nr 2676862).