II OSK 2491/22

II OSK 2491/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 693/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-23
II OZ 695/22 - Postanowienie NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 693/22 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r. nr 103/22 w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 693/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r. nr 103/22 w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.W. zaskarżając ww. wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 137 ) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 84 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 10 § 1 - 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 i 3 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez:
- błędne,( dowolne z naruszeniem art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 2 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaakceptowanie przez WSA ustaleń organów, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że:
a) stojący na działce obiekt stanowi obiekt budowlany w sytuacji, gdy jest to obiekt, który nie jest trwale związany z gruntem i w ogóle nie podlega regulacjom prawa budowlanego, dokonano oceny charakteru obiektu bez uprzedniego powołania biegłego do spraw budownictwa, który oceniłby charakter konstrukcji pod kątem jej trwałości, instalacji oraz związania z gruntem;
b) stojący na działce barak stanowi obiekt budowlany w postaci budynku rekreacji indywidualnej w sytuacji, gdy obiekt nie jest budynkiem rekreacji indywidualnej. Samo składowanie w obiekcie rzeczy ruchomych w postaci leżaka, czy niepodłączonego grzejnika nie wskazuje, że jest to obiekt letniskowy. Obiekt nie spełnia podstawowych warunków budynku rekreacji indywidualnej. Całokształt materiału dowodowego, w tym protokół oględzin wskazuje, że przedmiotowy obiekt przeznaczony jest na cele gospodarki leśnej, posadowiony jest na elementach niezwiązanych trwale z gruntem i nie jest przeznaczony do pobytu stałego ludzi, obiekt nie spełnia kryteriów z art. 5 prawa budowlanego między innymi w zakresie nośności, stateczności konstrukcji, sposobu użytkowania, brak jest wyposażenia w instalacje sanitarne;
c) powierzchnia zabudowy rzekomego obiektu letniskowego to 28,10 m2, gdy powierzchnia obiektu wynosi tylko 15,25 m2, tj. 6,10 m x 2,5 m. Organ błędnie obliczył powierzchnię nie stosując prawidłowo normy PN-IS09836:1957;
d) w niniejszej sprawie doszło do budowy gdy obiekt został przywieziony w całości. Nie było procesu budowy, a zatem nie może być też wstrzymania budowy;
- błędne (z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a.), pominięcie przy dokonywaniu oceny dowodów faktu, że przedmiotowy obiekt nie spełnia kryteriów prawnych wynikających z ustawy prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności podniesiono, że powierzchnia obiektu to tylko 13,57 m2, a nie co najmniej 25 m2 (§ 4, § 48, § 49, § 51, § 57 ust. 1 i 2, § 93 ust. 1 - 5, 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), nadto obiekt nie posiada koniecznych dla obiektów letniskowych instalacji. Obiekt nie spełnia m.in. kryteriów powierzchni na pobyt ludzi;
- błędne [z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., 84 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.] niepoczynienie ustaleń w zakresie czasu posadowienia obiektu, co ma istotne znaczenie dla oceny sprawy pod kątem zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 16) lit. a) oraz pkt 7), 14), 18), art. 29 ust. 2 pkt 8), 21) prawa budowlanego oraz art. 49 f ust. 1 prawa budowlanego;
- błędną akceptację działań WINB, który przed wydaniem decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 - 3 k.p.a. uniemożliwił stronie zapoznanie się i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów, żądań;
- nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku - wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a. - do wszystkich ww. istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów, które były także przedmiotem skargi. Wszelkie zarzucone naruszenia prawa miały wpływ na treść wyroku, ponieważ w przypadku ich braku WSA powinien uwzględnić skargę stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zamiast ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
WSA akceptując stanowisko organów nie rozpoznał istoty sprawy m.in. w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., a przez to wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a.
Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił:
- błędną wykładnię art. 1, art. 3 pkt 1), 2), 5), 6), 7) prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a) oraz pkt 7), 14), 18) prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 pkt 8), 21) prawa budowlanego, art. 48 ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego poprzez uznanie, że stojący na działce barak w świetle tych przepisów stanowi budynek - wolnostojący, parterowy budynek rekreacji indywidualnej w sytuacji gdy jest to obiekt, który nie jest trwale związany z gruntem i w ogóle nie podlega regulacjom prawa budowlanego,
- w przypadku uznania przedmiotowego obiektu za obiekt budowlany podlegający regulacjom prawa budowlanego z ostrożności zarzucono błędną wykładnię art 48 ust. 1 pkt 2) prawa budowlanego, art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a) oraz pkt 7), 14), 18) prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 pkt 8), 21) prawa budowlanego art. 1 prawa budowlanego, art. 3 pkt. 1), 2), 5), 6), 7) prawa budowlanego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do bezprawnej budowy budynku bez wymaganego prawem zgłoszenia w sytuacji, gdy w świetle wskazanych przepisów w stosunku do przedmiotowego obiektu nie można mówić o budowie. Obiekt został bowiem przywieziony w całości i postawiony w całości, zgodnie z prawem;
- w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutów z ostrożności wskazano zarzut polegający na błędnej wykładni art. 1 prawa budowlanego, art. 3 pkt. 1), 2), 5), 6), 7) prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 pkt 16) lit. a) oraz pkt 7), 14), 18) prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 pkt 8), 21) prawa budowlanego, art. 48, art. 48a, art. 49 f ust. 1 prawa budowlanego oraz § 4, § 48, § 49, § 51, § 57 ust. 1 i 2, § 93 ust. 1 - 5, § 94 Rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1) prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że przepisy Rozporządzenia są nieistotne dla określenia, czy w danej sprawie mamy do czynienia z budynkiem letniskowym, w sytuacji gdy przepisy te mają istotne znaczenie dla oceny charakteru danego obiektu, w konsekwencji doszło do niewłaściwego zastosowania [niezastosowania] tych przepisów Rozporządzenia przy jednoczesnym niewłaściwym zastosowaniu art. 1 prawa budowlanego, art. 3 pkt 1), 2), 6), 7) prawa budowlanego, art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 pkt 16) lit. a) oraz pkt 7), 14), 18) prawa budowlanego, [niezastosowania] art. 29 ust. 2 pkt 8), 21) prawa budowlanego, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 prawa budowlanego oraz art. 48a ust. 1 - 3 , prawa budowlanego, co przejawiało się w uznaniu że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przeznaczonym na pobyt ludzi budynkiem letniskowym i w konsekwencji błędnym wprowadzeniu procedury z art. 48 ust. 1 i 3 prawa budowlanego oraz art. 48a ust. 1 - 3 prawa budowlanego;
- na wypadek nieuwzględnienia zarzutu powyższego z ostrożności postawiono zarzut błędnej wykładni art. 1 prawa budowlanego, art. 3 pkt 1), 2), 5), 6), 7) prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 pkt 16) lit. a) oraz pkt 7), 14), 18) prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 pkt 8), 21) prawa budowlanego, art. 48 ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że stojący na działce obiekt stanowi budynek wolnostojący, parterowy budynek rekreacji indywidualnej w sytuacji, gdy obiekt ten należy zakwalifikować, co najwyżej jako obiekt gospodarczy przeznaczony na cele gospodarki leśnej posadowiony na elementach niezwiązanych trwale z gruntem [obiekt nie jest przeznaczony do pobytu stałego ludzi, obiekt nie spełnia kryteriów z art. 5 prawa budowlanego między innymi w zakresie nośności, stateczności konstrukcji, sposobu użytkowania, brak jest wyposażenia w instalacje sanitarne];
- w konsekwencji z ostrożności postawiono także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 prawa budowlanego, art. 3 pkt 1), 2), 6), 7) prawa budowlanego, art. 28 ust. 1 prawa budowlanego ust. 1 pkt 16) lit. a) oraz pkt 7), 14), 18) prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 pkt 8), 21) prawa budowlanego, art. 48 ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie wykonane zostały roboty budowlane wymagające zgłoszenia, a zatem zasadnym było wprowadzenie procedury z art. 48 ust. 1 - 3 prawa budowlanego w sytuacji gdy prawidłowym jest uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezprawnej budowy obiektu budowlanego, a zatem brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt. 2) ust. 2 i 3 prawa budowlanego oraz art. 48a ust. 1 - 3 prawa budowlanego;
- błędnym niezastosowaniu art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli działań organów administracji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 10 § 1 - 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 i 3 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza jego kontrolę kasacyjną lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie wyroku z 23 maja 2022 r., oddalającego skargę wniesioną przez skarżącego na postanowienie MWINB z 17 stycznia 2022 r., nie posiada żadnej z przywołanych wad, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania i dlaczego, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), Sąd zdecydował o zastosowaniu w sprawie art. 151 p.p.s.a.
Twierdzenie, że Sąd odstąpił od odpowiedniego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, co nie pozwala dokonać oceny zasadności zapadłego orzeczenia, jest w świetle motywów zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku całkowicie nieuprawnione, podobnie jak uwaga, że argumentacja sformułowana przez Sąd sprowadza się do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska zajętego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., pozwala ustalić kwestie, których rozważenie nakazywało Sądowi uznać, że odpowiada prawu wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie wstrzymujące roboty budowalne przy budowie obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości S. gm. S., a zarzut skargi, iż jest ono nieprawidłowe, pozostaje wyłącznie własną (subiektywną) oceną strony, nieznajdującą jakiegokolwiek umocowania w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy. Wypada zauważyć, że sam fakt, iż stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest zasadniczo odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu wyroku może być przypisana wada konstrukcyjna skutkująca wadliwością orzeczenia, do której odwołuje się art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wbrew argumentacji skarżącego Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 9 września 2021 r. organ ustalił, że na działce nr ewid. [...] w m. S. gm. S. wykonany został parterowy, wolnostojący obiekt budowlany typu barakowóz – obiekt letniskowy o wymiarach zewnętrznych ok. 2,5 m x 6,1 m, wysokości ok. 2,6 m mierząc w kalenicy od terenu gruntu. Powyższy obiekt ma stalowo-drewnianą konstrukcję z dachem dwuspadowym pokrytym papą. Od strony północnej, od strony drzwi wejściowych do obiektu, wykonany jest taras o wymiarach zewnętrznych ok. 2,1 m x 6,1 m, zadaszony, z podestem opartym na słupkach z bloczków betonowych ustawionych na gruncie. Całość obiektu ma wymiary ok. 4,6 x 6,1 m, zatem jego powierzchnia zabudowy wynosi ok. 28,1 m2. Obiekt usytuowany jest na słupkach z bloczków betonowych posadowionych na gruncie. Organ stwierdził również, że na charakter budynku (rekreacja indywidualna) wskazuje jego wyposażenie (meble w tym szafki kuchenne i łóżko, piecyk gazowy, a także brak – wbrew twierdzeniom skarżącego jakichkolwiek narzędzi mających potwierdzać gospodarczą funkcję budynku). W ocenie organów obiekt ten jako trwale związany z gruntem należy zaklasyfikować – zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 p.b. – jako budynek. Jednocześnie organ ustalił, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ww. obiektu nie zostały poprzedzone zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Skarżący kwestionując ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania administracyjnego, nie przedstawił argumentacji mogącej skutecznie podważyć zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę organów. Mając to na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził naruszenia przez organ nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. Stan faktyczny został ustalony i oceniony przez organ zgodnie z regułami postępowania dowodowego uregulowanymi w k.p.a., w sposób poddający się kontroli sądowej.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1-3 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizacji przysługujących jej praw nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że uchybienie organu uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Sam fakt niezawiadomienia skarżącej kasacyjnie na etapie postępowania odwoławczego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, nie może świadczyć o zasadności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Niezbędnym było dodatkowe wykazania, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej takiego wpływu nie wykazano.
Nie można też uwzględnić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wymieniony przepis można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji kontrolując zaskarżone postanowienie trafnie zaakceptował zarówno dowody i ich ocenę, na podstawie których organy orzekające w sprawie wstrzymały budowę obiektu letniskowego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Wobec oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sprawie nie mogło również dojść do naruszenia art. 135 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżącego dotyczącym konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Treść art. 84 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, należy rozumieć w ten sposób, że dowód z opinii biegłego można zastosować, jeżeli istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą rutynową działalność organu – porównaj wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. II GSK 361/08. W przedmiotowej sprawie ocena charakteru połączenia budynku z gruntem, nie wymagała powołania biegłego na podstawie art. 84 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym, pozwalającym na ustalenie związania budynku z gruntem. Mogły one zatem samodzielnie ocenić zgromadzony materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy sposób połączenia obiektu z gruntem pozwala na uznanie go za budynek – na podstawie art. 3 pkt 2 p.b. Ocena trwałego związania z gruntem nie wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego usytuowanie obiektu na słupkach z bloczków betonowych umiejscowionych na gruncie nie wyklucza jego trwałego połączenia z gruntem, a kwestia ta został już przesądzona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rację ma Sąd I instancji wskazując, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17 z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obiekt będący przedmiotem oceny jest trwale związany z gruntem z uwagi na to, że został posadowiony na bloczkach betonowych, które pełniąc rolę fundamentu punktowego przenoszą jego ciężar na grunt, ponadto jest on posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć. Bloczki zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22 i z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stąd jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 p.b. gdyż sporny obiekt prawidłowo zaklasyfikowany został jako budynek.
Spełnienie przesłanek określonych ww. przepisie powoduje, że bez wpływu na powyższą kwalifikację obiektu pozostaje zarówno brak instalacji sanitarnych, jak i kwestia spełnienia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Wśród przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 2 p.b. i umożliwiających uznanie obiektu za budynek nie wymieniono wyposażenia obiektu w instalacje sanitarne. Dla prawnej kwalifikacji nielegalnych działań inwestora brak wyposażenia obiektu w instalacje, czy nie zachowanie warunków technicznych nie ma zasadniczo znaczenia z punktu widzenia zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. i wstrzymania robót budowlanych w wyniku stwierdzonej samowoli budowlanej.
Jednocześnie okoliczność, że obiekt został wykonany w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany na działce nr ewid. [...] nie może uzasadniać wniosku, że w niniejszej sprawie nie była prowadzona budowa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wykonanie określonego obiektu budowlanego w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesienie i usytuowanie w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt OSK 2463/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnośnie sposobu obliczenia powierzchni przedmiotowego budynku, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że taras przylegający do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy. Należy zauważyć, że z uwagi na brak ustawowej definicji powierzchni zabudowy, zasadne było posiłkowanie się przez Sąd I instancji definicją powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie. Prawidłowo przyjęto zatem, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. W niniejszej sprawie taras przykryty jest dachem obejmującym jednocześnie budynek główny i tworzy wraz z nim całość wyznaczającą krawędzie obiektu w rzucie pionowym, zatem prawidłowo został uwzględniony przy obliczaniu powierzchni zabudowy budynku.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zasadnym było uznanie, że sporny obiekt o powierzchni zabudowy 28,1 m2 łącznie z tarasem pełni funkcję rekreacji indywidualnej; jest trwale związany z gruntem, posiada przegrody budowlane, to jest ściany i dach, zatem spełnia definicję budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 p.b. Jednocześnie niespornym jest, że skarżący nie dokonał zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b.
Wobec tego organy zasadnie uznały, że zachodzi podstawa do wdrożenia procedury z art. 48 p.b., którą rozpoczyna postanowienie o wstrzymaniu budowy z informacją o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Z tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.