II OSK 2491/16

II OSK 2491/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Barbara Adamiak
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1154/15 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2016-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1154/15 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Sz 1154/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi N. Spółki z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej N. Spółka z o.o. w M. (dalej: skarżąca kasacyjnie Spółka) reprezentowana przez r.pr. R. S. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej przez:
I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - artykułu 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i 134 § 1 oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, gdy powinna być ona uwzględniona, a decyzje organów wydane w sprawie uchylone, z uwagi na naruszenie podczas postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, art. 6, 7 i 8, art. 24 § 3, art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3, poprzez:
a) brak wnikliwego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, a także wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w szczególności brak odniesienia się przez WSA do zarzutów skarżącej dotyczących nieustalenia w decyzji części parametrów zabudowy w zakresie granicznych minimalnych wymiarów zabudowy, co naruszało ład urbanistyczny pozwalając na budowę dowolnego obiektu pod warunkiem, że jego wymiary będą mniejsze niż określone w decyzji wymiary maksymalne,
b) brak ustalenia jaka linia zabudowy jest właściwa według analizy i jaki ma ona charakter i dowolne przyjęcie, że ma ona charakter nieprzekraczalny bez wyjaśnienia jaki to ma wpływ na ład urbanistyczny,
c) brak ustalenia w decyzji minimalnych wymiarów i minimalnych parametrów zabudowy i pozostawienie w obrocie decyzji o warunkach zabudowy nieustalającej tych parametrów a wydanej na podstawie niepełnej analizy urbanistycznej, która tych parametrów w ogóle nie ustalała, czego skutkiem jest naruszenie ładu przestrzennego,
d) dopuszczenie przez WSA do sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obiegu pomimo wykonania błędnej i niepełnej analizy w trakcie postępowania administracyjnego,
e) pozostawienie w obiegu decyzji, która pomija znaczną część z nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego,
f) brak weryfikacji podanych w analizie informacji niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy dotyczących wymiarów istniejących w obszarze analizowanym budynków, których rzeczywiste wymiary wpłynęłyby na wymiary ustalone w decyzji,
g) zaakceptowanie przez WSA uczestnictwa w wydaniu zaskarżonej decyzji pracownika SKO, który powinien być wyłączony od udziału w rozpatrywaniu sprawy z uwagi na jego osobisty spór z N. na tle budowy sklepu N.
Wskazane powyżej naruszenia miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem doprowadziły do pozostania w obiegu decyzji określającej parametry przyszłej zabudowy w sposób nieprecyzyjny i niezgodny z ładem przestrzennym, co wpływa w dodatku na wielkość podstawowych parametrów planowanej zabudowy. Decyzja została utrzymana także pomimo faktu, że została wydana w oparciu o stan faktyczny sprawy ustalony w sposób niepełny i błędny co jest skutkiem wybiórczej analizy. W wydaniu decyzji brał ponadto udział członek samorządowego Kolegium Odwoławczego, wobec którego istnieją uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności przy rozpatrywaniu tej sprawy wynikające z jego osobistego konfliktu z N.
II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego polegającemu na naruszeniu artykułu 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 1 i art. 61 ust 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm. dalej: ustawa), w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 19 września 2003 r. dalej: rozporządzenie) poprzez ich błędną wykładnię i:
a) zaakceptowanie pominięcia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a tym samym w decyzji znacznej części nieruchomości objętych obszarem analizowanym, co narusza § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia,
b) ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy maksymalnie na 31%, co narusza § 5 ust. 1 rozporządzenia, wbrew średniemu wskaźnikowi 14% występującemu na obszarze analizowanym, w sytuacji gdy z wyników analizy nie wynika uzasadniona możliwość tak istotnego zwiększenia tej powierzchni,
c) ustalenie szerokości elewacji frontowej jako maksymalnie 31,2 metrów bez ustalenia wymiarów minimalnych, co narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia,
d) ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej jako maksymalnie 4,0 metrów, bez ustalenia wymiarów minimalnych, co narusza § 7 ust. 1 rozporządzenia,
e) ustalenie wysokości głównej kalenicy jako maksymalnie 9,5 metra, bez ustalenia wymiarów minimalnych, co narusza § 8 rozporządzenia,
f) uznanie, że nieruchomość posiada wystarczające uzbrojenie dla zamierzenia budowlanego, w sytuacji gdy w ust. 2.4 decyzji pkt 2 Wójt nakłada obowiązek wykonania zbiornika retencyjnego.
Powyższe naruszenia zaakceptowane przez WSA w decyzjach organów administracji, godzą w porządek urbanistyczny i nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu prowadząc wprost do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Są to zatem naruszenia przepisów prawa materialnego mające realny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,
2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,
3) rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić. Uzasadnienie wyroku w znacznej części nie pozwala na analizę dlaczego WSA uznaje poszczególne treści decyzji za prawidłowe, szczególnie, że ani w decyzji Wójta ani w "decyzji" organy te nie wyjaśniły braku określenia minimalnych wymiarów dopuszczalnej zabudowy oraz ustalenia wskaźnika powierzchni tejże zabudowy z sposób rażąco odbiegający od zabudowy sąsiedniej znajdującej się na obszarze analizowanym. WSA pominął także wyjaśnienie podniesionej przez skarżącą kwestii wskazania w analizie błędnych wymiarów dla części z nieruchomości opisanych w analizie. WSA nieprawidłowo zatem, dokonując błędnej wykładni przepisów rozporządzenia, akceptuje fakt, że organy nie ustaliły minimalnych parametrów wymiarowych planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego. Stanowisko WSA w swojej istocie bazuje na błędnej wykładni przepisów ustawy i rozporządzenia. Z treści decyzji wynika, iż parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny. Organ ograniczył się bowiem tylko do określenia maksymalnych (górnych granic) parametrów nowej zabudowy. Określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym. Gabaryty przyszłego przedsięwzięcia zostały określone w sposób niejednoznaczny, pozwalający interpretować ustalenia decyzji w sposób dowolny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Sąd I instancji nie może łącznie naruszyć przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. Pierwsza z tych norm prawnych przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Druga norma jest podstawą do oddalenia skargi. Są to przeciwstawne regulacje prawne. Można jedynie zarzucać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. nie uwzględniając skargi pomimo występowania w toku postępowania uchybień prawa materialnego i procesowego, bądź też zarzucać naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi. Niezależnie od wadliwości konstrukcji tego zarzutu nie jest on zasadny.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli legalności albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W treści tego przepisu określono składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd Wojewódzki wydał rozstrzygnięcie.
W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 6, 7 i 8, art. 24 § 3, art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., byłoby ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący przedmiotową sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] lipca 2015 r. Sąd I instancji miał podstawy aby stwierdzić, że organ administracji publicznej podjął zgodnie z art. 7 k.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. Nie można mówić, że w wydaniu decyzji brał udział członek SKO, który ze względu na spór cywilnoprawny ze skarżącą Spółką powinien podlegać wyłączeniu od rozpoznania tej sprawy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zarzut ten nie spełnia żadnego z warunków wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest bycie stroną postępowania administracyjnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) lub pozostawanie ze stroną w odpowiedniej relacji. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika. Z jego treści wynika, że zaistnienie jednej z okoliczności w nim wymienionych jest wystarczające do pozbawienia pracownika z mocy prawa możliwości działania w postępowaniu administracyjnym, zarówno w czynnościach o charakterze władczym, jak i w postępowaniu wyjaśniającym. Sąd ani organy administracji publicznej nie są uprawnione do wprowadzania dodatkowych, niewymienionych literalnie przesłanek, od których uzależnione miałoby zostać zastosowanie art. 24 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest określenie przez orzekające organy maksymalnych (górnych granic) parametrów nowej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, wielokrotnie prezentowane już w orzecznictwie, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. Należy zatem dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich górnej granicy. W okolicznościach niniejszej sprawy użycie sformułowania "maksymalnie", jest niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego, gdyż z uwagi na istniejącą zabudowę nie było potrzebne wprowadzenie dolnej wartość progowej określonych parametrów bądź bardzo precyzyjne ich określenie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie istniało realne ryzyko zaburzenia ładu architektonicznego na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji, albo też poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego czy węższego od budynków już usytuowanych. Kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa dotyczyła ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży maksymalnie 500 m² wraz z miejscami postojowymi oraz pylonem reklamowym na terenie działek nr [...] i [...], położonych w rejonie ul. [...] w D. Jak wynika z ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przedmiotowy teren jest terenem zabudowanym. Na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa (w zakresie usług zdrowia, administracji, oświaty, handlu, gastronomi) skład drzewny.
W okolicznościach niniejszej sprawy określenie w decyzji z [...] czerwca 2015 r. o warunkach zabudowy wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu objętego decyzją) "max. 31%, jest wystarczające dla zachowania ładu przestrzennego i uzasadnia stwierdzenie, że inwestycja ta kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że na działce skarżącej kasacyjnie (działka nr [...]) wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 29%. Jest to zatem wskaźnik zbliżony pod względem wielkości do tego, który określił organ w decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy. Skarżąca kasacyjnie jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...], na której wybudowała obiekt o podobnej funkcji (handlowej). W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony był zatem wybór tylko niektórych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że nie stanowi naruszenia zasad, pominięcie w analizie części niezabudowanych lub zabudowanych inną niż planowana zabudową działek, których parametry mogą być nieprzydatne z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie możliwe było zatem rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy uwzględniające specyficzne uwarunkowania istniejące na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Pominięcie niektórych działek nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie wniosku inwestora. W analizie poddano dostatecznie dużą ilość działek zabudowanych.
Zarzut dotyczący określenia przez organ parametru szerokości elewacji frontowej i wysokości planowanego obiektu handlowo-usługowego jedynie poprzez wskazanie maksymalnego wymiaru w okolicznościach niniejszej sprawy (planowana budowa obiektu handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego obiektu handlowego o zbliżonych wskaźnikach zabudowy) nie jest uzasadniony. Projektowana powierzchnia zabudowy "max. 31%" nie narusza ładu przestrzennego. Mieści się ona bowiem w zbiorze występujących w analizowanym obszarze i nie przekracza maksymalnej wartości występujących wskaźników.
Parametr szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki ustalony przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie jest całkowicie zgodny z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588).
Nie może być uznane za nieprawidłowe wyznaczenie parametru przyszłej zabudowy w sposób odzwierciedlający wiernie zapis przepisu prawa regulującego sposób wyznaczenia owego parametru. Wielkością natomiast konkretyzującą sposób wyznaczenia tego parametru w okolicznościach przedmiotowej sprawy, była średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, wynikająca z przeprowadzonej analizy i wskazana w jej wynikach, tj. "max. 31,2 m". Dopuszczalne zatem było wyznaczenie tego parametru w taki sposób, jak nastąpiło to w zaskarżonej decyzji, i tak wyznaczony parametr nie pozostawia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia. Wyznaczenie go przez wielkość maksymalną jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy, mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego.
Prawidłowo zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami rozporządzenia ustalone zostały pozostałe parametry planowanej inwestycji, które pozwalają uznać, że projektowana inwestycja odpowiada wymogom zachowania ładu przestrzennego. Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza w całości o ostatecznym kształcie budynków, ani rozwiązań technicznych lecz określa wyłącznie ogólne parametry inwestycji oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. W niniejszej sprawie określenie ogólnych parametrów przyszłej zabudowy poprzez wskazanie jej wielkości maksymalnych nie stanowiło naruszenia przepisów rozporządzenia.
W niniejszej sprawie zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199) zostały spełnione. W niniejszej sprawie analiza zarówno w części tekstowej jak i graficznej zawiera wszystkie niezbędne dane pozwalające na prawidłowe określenie parametrów planowanej inwestycji. Nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy. Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". W niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i prawidłowo przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.