II OSK 249/24

II OSK 249/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 829/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-10-05
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 182, 183, 185, 189, 203
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Uście Gorlickie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 829/23 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 16 września 2022 r. Nr XXXV/394/22 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uście Gorlickie I" w Gminie Uście Gorlickie – w obrębie złoża kruszywa naturalnego "Hańczowa 2" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Uście Gorlickie kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 829/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 16 września 2022 r. Nr XXXV/394/22 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uście Gorlickie I" w Gminie Uście Gorlickie – w obrębie złoża kruszywa naturalnego "Hańczowa 2", w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i w pkt II zasądził od Gminy Uście Gorlickie na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że Wojewoda Małopolski w skardze wywiedzionej na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 40, dalej: u.s.g.) podniósł zarzuty, naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz.503 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez podjęcie zaskarżonego aktu prawnego z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. przez: umieszczenie w zaskarżonym zapisie uchwały warunkowych zapisów dotyczących terenów PE1/zz, PE2/zz i PE3/zz obiektów, podczas gdy zapisy planu miejscowego powinny zawierać jedynie normy bezwzględnie obowiązujące; określenie w zaskarżonym zapisie uchwały wytycznych dotyczących terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przez co w planie miejscowym nałożono wymogi poza enumeratywnym wyliczeniem wskazanym w tym przepisie i tym samym wprowadzono do planu miejscowego normy prawne niedookreślone. Powołując się na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały, tj: w § 5 ust. 5 we fragmencie, w zakresie słów " (...) W przypadku wystąpienia powodzi na terenach oznaczonych indeksem literowym "zz" należy obiekty i urządzenia związane z eksploatacją kruszywa naturalnego ze złoża na czas powodzi usunąć z tych terenów. Na czas trwania robót należy opracować plan ochrony przeciwpowodziowej, określający zależności pomiędzy czasem rozpoczęcia ewakuacji wszystkich ludzi, pojazdów, urządzeń, obiektów oraz pozostałej infrastruktury a wystąpieniem określonych stanów na rzece Ropa, uwzględniających prognozę hydrologiczna IMGW Oddział Kraków. (...) " oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Gmina Uście Gorlickie wskazała, że projekt zmiany planu dla złoża kruszywa naturalnego "Hańczowa 2" został uzgodniony decyzją PGW Wód Polskich RZGW w Rzeszowie znak: [...] z dnia 31 maja 2022r. Gmina zaznaczyła, że ponieważ uzgodnienie RZGW Rzeszów było warunkowe, Wójt Gminy uzupełnił treść projektu zmiany planu o warunki określone w decyzji PGW Wody Polskie RZGW w Rzeszowie. Do kwestionowanego zapisu przez Wojewodę Małopolskiego odniosło się PGW Wody Polskie RZGW w Rzeszowie pismem znak [...] z dnia 20.12.2022 r. skierowanym do pracowni projektowej, która sporządzała projekt planu (w załączeniu), w którym stwierdza, że warunki zostały ustalone zgodnie z zasadami sztuki specjalistycznej i wiedzy w tym zakresie i nie wykraczają poza ustalenia prawa materialnego i kompetencje organu uzgadniającego w przedmiotowym zakresie. Ze względu na powyższe Gmina wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że zasadniczą rolą planu miejscowego jest określenie dopuszczalnych sposobów zagospodarowania nieruchomości, przez co należy rozumieć przede wszystkim ustalenia przeznaczenia nieruchomości, które jest zasadniczo rozpoznawane z perspektywy możliwości prowadzenia określonych, dopuszczonych w danym obszarze inwestycji o charakterze budowlanym. Zwrócił uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 5 planu, "Tereny oznaczone dodatkowym indeksem literowym "/zz" położone są w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Ropy, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (Q 1%) oraz częściowo na terenie PE1, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (Q 10%). Obszar szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczono w oparciu o opracowanie pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni Wisłoki", będącego integralnym elementem studium ochrony przeciwpowodziowej od rzeki Ropy. Dla obszaru szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych dot. ochrony przed powodzią. W przypadku wystąpienia powodzi na terenach oznaczonych indeksem literowym "zz" należy obiekty i urządzenia związane z eksploatacją kruszywa naturalnego ze złoża na czas powodzi usunąć z tych terenów. Na czas trwania robót należy opracować plan ochrony przeciwpowodziowej, określający zależność pomiędzy czasem rozpoczęcia ewakuacji wszystkich ludzi, pojazdów, urządzeń, obiektów oraz pozostałej infrastruktury a wystąpieniem określonych stanów na rzece Ropa, uwzględniający prognozę hydrologiczną IMGW Oddział Kraków. Powierzchniowa eksploatacja kruszywa naturalnego ze złoża "Hańczowa 2" nie może wpływać na jakość wód podziemnych. Wyznacza się na rysunku planu pas ochronny od rzeki Ropy, w którym obowiązują ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 pkt 9." W ocenie Sądu analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że trafne jest stanowisko Wojewody, iż zapisy planu cyt. " (...) W przypadku wystąpienia powodzi na terenach oznaczonych indeksem literowym "zz" należy obiekty i urządzenia związane z eksploatacją kruszywa naturalnego ze złoża na czas powodzi usunąć z tych terenów. Na czas trwania robót należy opracować plan ochrony przeciwpowodziowej, określający zależności pomiędzy czasem rozpoczęcia ewakuacji wszystkich ludzi, pojazdów, urządzeń, obiektów oraz pozostałej infrastruktury a wystąpieniem określonych stanów na rzece Ropa, uwzględniających prognozę hydrologiczna IMGW Oddział Kraków. (...)", naruszają przepisy prawa, ustalające normy kompetencyjne i nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo. Sąd podkreślił, że celem planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia, sposobów zagospodarowania oraz warunków zabudowy terenów. Natomiast opracowywanie planów ochrony przeciwpowodziowej nie jest przewidzianą normami prawnymi procedurą która wymagana jest w planie miejscowym. W planie miejscowy nie jest dopuszczalne zamieszczanie informacji, zaleceń, ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wobec czego jego postanowienia powinny być konkretne i jednoznaczne, aby możliwe było ich bezpośrednie stosowanie.
W konsekwencji zamieszczanie w tekście planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, takich jak cytowany powyżej obowiązek tworzenia planu ochrony przeciwpowodziowej czy usuwanie urządzeń i obiektów z terenu "zz" w czasie powodzi, jest w ocenie Sądu niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się niedookreślone.
Zdaniem Sądu negowany przez Wojewodę przepis jednoznacznie wykracza poza zakres spraw regulowanych w planie miejscowym na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. - organ planistyczny nie ma kompetencji do zamieszczania w planie zapisów statuujących obowiązek tworzenia planu ochrony przeciwpowodziowej czy usuwanie urządzeń i obiektów z terenu "zz" w czasie powodzi. Ustalanie takich planów wykracza poza materię planistyczną. Z tego względu poniesione zarzuty Wojewody Małopolskiego są uzasadnione. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność podnoszona przez Gminę Uście Gorlickie w wyjaśnieniach skierowanych do organu nadzoru, iż przed procedurą planistyczną uzyskano stanowisko organu uzgadniającego oraz uzyskano w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym - Wody Polskie. Dokonanie skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem, nie zwalnia, zarówno sporządzającego plan miejscowy wójta gminy, jak również organu uchwałodawczego tj. rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Jeśli zatem, pomimo uzgodnienia pozytywnego projektu planu przez właściwy organ uzgadniający, postanowienia planu naruszają przepisy prawa, których stosowanie leży w kompetencji tego organu uzgadniającego, muszą one zostać wyeliminowane z obowiązującego aktu miejscowego.
Niezależnie Sąd wskazał, że w planie miejscowym (zmianie planu) przewidziano jedno tylko przeznaczenie dla wyznaczonych terenów, to jest przeznaczenie pod tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego, oznaczone symbolami PE1, PE2 i PE3 (§ 10 ust. 1 planu). Przeznaczenie podstawowe tego terenu to eksploatacja kruszywa naturalnego metodą odkrywkową (§ 10 ust. 1 pkt 2). Natomiast, stosownie do zapisów § 10 ust. 1 pkt. 4) planu miejscowego, przeznaczenie dopuszczalne to: "a) budowa obiektów liniowych infrastruktury technicznej nie związanych z przeznaczeniem terenu, b) dojazdy, place składowe i postojowe, c) obiekty kontenerowe." W myśl natomiast zapisów § 10 ust. 2 pkt 10 obowiązuje zachowanie następujących warunków zagospodarowania z uwagi na tymczasowość robót budowlanych oraz uwarunkowania technologiczne obiektów i urządzeń budowlanych, cyt: "nie ustala się parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów". W ocenie Sądu analiza treści całej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jej zapisy także w zakresie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu naruszają u.p.z.p. Sąd zwrócił uwagę, że obligatoryjnym elementem planu jest, stosownie do cytowanego powyżej art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., ustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Nie budzi przy tym wątpliwości, że – co wynika wprost z § 10 ust. 2 pkt. 10) planu – na obszarze PE1, PE2 i PE3 dopuszczalna jest zabudowa. W kontekście zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy zdaniem Sądu pamiętać, że determinują one bezpośrednio właśnie treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę. Zaskarżona uchwała nie zawiera jednak jakichkolwiek wskaźników czy parametrów kształtowania zabudowy w wyznaczonych obszarach PE1, PE2 i PE3, co stanowi naruszenie wskazanego art. 15 ust. 2 pkt. 6) planu miejscowego.
Sąd uznał też za bezzasadny zapis planu miejscowego, stanowiący o nieustaleniu parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów ze względu na tymczasowość robót budowlanych oraz uwarunkowania technologiczne obiektów i urządzeń budowlanych (§ 10 ust. 2 pkt 10 planu). Ustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu jest obowiązkowe i nie jest uzależnione od subiektywnego przekonania Gminy o tymczasowości robót budowlanych czy uwarunkowania technologiczne obiektów i urządzeń budowlanych.
Na marginesie Sąd dodał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt. 11 u.p.z.p. również w odniesieniu do tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów konieczne jest wskazanie sposobu i terminu tego zagospodarowania. Nieustalenie obligatoryjnego elementu planu miejscowego dla wskazanych obszarów PE1, PE2 i PE3 skutkować musi w tym zakresie o nieważności uchwały również i w tym zakresie.
Zdaniem Sądu ze względu na to, że zaskarżony plan miejscowy ogranicza się wyłącznie do wskazanych terenów PE1, PE2 i PE3, konieczne jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości. Z powyższych względów na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Skargą kasacyjną Rada Gminy Uście Gorlickie zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a zarazem niewłaściwe zastosowanie: art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023r., poz. 977 ze zm. - dalej: u.p.z.p.), polegające na przyjęciu, że zachodzi obowiązek określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w zaskarżonym planie miejscowym, kiedy w oparciu o definicje ustawowe wynikające z obowiązujących norm prawnych, wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy nie mogą być określone i zastosowane do treści zaskarżonej uchwały.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu nadzoru kosztów postępowania za etap kasacyjny, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2023 r. pełnomocnik Gminy zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie w zakresie w jakim została ona zaskarżona przez Wojewodę Małopolskiego tj. fragmentu § 5 ust. 5 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie słów "(...) W przypadku wystąpienia powodzi na terenach oznaczonych indeksem literowym "zz" należy obiekty i urządzenia związane z eksploatacją kruszywa naturalnego ze złoża na czas powodzi usunąć z tych terenów. Na czas trwania robót należy opracować plan ochrony przeciwpowodziowej, określający zależności pomiędzy czasem rozpoczęcia ewakuacji wszystkich ludzi, pojazdów, urządzeń, obiektów oraz pozostałej infrastruktury a wystąpieniem określonych stanów na rzece Ropa, uwzględniających prognozę hydrologiczna IMG W Oddział Kraków. (...)". Natomiast w zakresie stwierdzenia nieważności całości uchwały wobec uznania, że uregulowania kwestionowanego aktu naruszają zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania przestrzennego terenu –pozostawiono tę kwestę do rozstrzygnięcia NSA. Dodatkowo złożono wniosek o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczono, iż Wojewoda nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekła się rozprawy, a organ nadzoru nie zażądał jej przeprowadzenia zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W realiach przedmiotowej sprawy usprawiedliwiony jest zarzut wniesionego środka odwoławczego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zachodzi obowiązek określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w planie miejscowym pomimo, że nie mogą być określone i zastosowane do treści zaskarżonej uchwały.
Przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi organu nadzoru do Sądu pierwszej instancji, w trybie art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, była uchwała Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 16 września 2022 r. Nr XXXV/394/22 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uście Gorlickie I" w Gminie Uście Gorlickie – w obrębie złoża kruszywa naturalnego "Hańczowa 2". Wojewoda Małopolski wnosząc o stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały, tj: w § 5 ust. 5 we fragmencie, w zakresie słów " (...) W przypadku wystąpienia powodzi na terenach oznaczonych indeksem literowym "zz" należy obiekty i urządzenia związane z eksploatacją kruszywa naturalnego ze złoża na czas powodzi usunąć z tych terenów. Na czas trwania robót należy opracować plan ochrony przeciwpowodziowej, określający zależności pomiędzy czasem rozpoczęcia ewakuacji wszystkich ludzi, pojazdów, urządzeń, obiektów oraz pozostałej infrastruktury a wystąpieniem określonych stanów na rzece Ropa, uwzględniających prognozę hydrologiczna IMGW Oddział Kraków. (...)" podniósł, iż podjęcie zaskarżonego aktu prawa miejscowego w opisanym wyżej zakresie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. przez: umieszczenie w zaskarżonym uregulowaniu uchwały warunkowych treści dotyczących terenów PE1/zz, PE2/zz i PE3/zz obiektów, podczas gdy przepisy planu miejscowego powinny zawierać jedynie normy bezwzględnie obowiązujące.
Sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli legalności ww. aktu prawa miejscowego w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze organu nadzoru w odniesieniu do treści § 5 ust. 5 w opisanym zakresie wskazując, że zamieszczanie w tekście planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, takich jak cytowany powyżej obowiązek tworzenia planu ochrony przeciwpowodziowej czy usuwanie urządzeń i obiektów z terenu "zz" w czasie powodzi, jest w ocenie Sądu niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się niedookreślone.
Niemniej jednak Sąd wojewódzki nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z wnioskami skargi organu nadzoru w odniesieniu do wskazywanego § 5 ust.5 kwestionowanego prawa miejscowego, lecz wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę w całości, mając na uwadze treść § 10 ust. 2 pkt. 10 planu, który jak wykazano w motywach zaskarżonego wyroku na obszarze PE1, PE2 i PE3 dopuszcza zabudowę. Natomiast dopuszczenie na obszarze objętym planem takiej zabudowy prowadzi do wniosku, że jej uregulowania także w zakresie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu naruszają u.p.z.p. Sąd zwrócił uwagę, że obligatoryjnym elementem planu jest art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., w zakresie ustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, natomiast zaskarżona uchwała nie zawiera jakichkolwiek wskaźników czy parametrów kształtowania zabudowy w wyznaczonych obszarach PE1, PE2 i PE3, co stanowi naruszenie wskazanego art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów wobec ujawnionej wadliwości § 5 ust. 5 spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie złoża kruszywa naturalnego "Hańczowa 2", zatem kwestia ta nie wymaga analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej sprawdza się natomiast do kwestionowania potrzeby zastosowania w sprawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w sytuacji gdy na terenie eksploatacji kruszywa przewidziano wyłącznie obiekty kontenerowe, podlegające obowiązkowej likwidacji po zakończeniu eksploatacji.
Analiza treści zaskarżonego prawa miejscowego wskazuje, iż obejmuje on obszar w Gminie Uście Gorlickie, który dotyczy wyłącznie eksploatacji kruszywa naturalnego "Hańczowa 2". Plan wyznacza tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego, które oznaczone zostały symbolami PE1.PE2, PE3 (§ 10 ust.1 uchwały). Przeznaczenie podstawowe tego terenu to eksploatacja kruszywa naturalnego metodą odkrywkową (ust.2 § 10). Niewątpliwie jako przeznaczenie dopuszczalne w planie (§ 10 ust. 1 pkt 4 a, b, c) przewidziano: budowa obiektów liniowych infrastruktury technicznej nie związanych z przeznaczeniem terenu, dojazdy, place składowe i postojowe oraz obiekty kontenerowe. Jednocześnie zakazano lokalizacji obiektów kubaturowych nie związanych z prowadzoną eksploatacją kruszywa naturalnego (§ 10 ust.2 pkt 8 planu). Z kolei w § 10 ust.2 pkt 10 przyjęto, iż z uwagi na tymczasowość robót budowlanych oraz uwarunkowania technologiczne obiektów i urządzeń budowlanych - nie ustala się parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie uwarunkowania skarżonego prawa miejscowego nie uzasadniały stanowiska Sądu pierwszej instancji o potrzebie zastosowania w realiach tego planu przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Sporny teren objęty planem to obszar powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego na którym dopuszczono prowadzenie robót górniczych a jednocześnie zakazano lokalizacji obiektów kubaturowych nie związanych z prowadzoną działalnością eksploatacyjną. Nie budzi wątpliwości NSA, że do obiektów kubaturowych zaliczyć można m.in. budynki jednorodzinne, bloki mieszkalne, biurowce, sklepy, galerie handlowe, szpitale, ośrodki wypoczynkowe, hotele, a także wszelkie obiekty przemysłowe. Natomiast takie obiekty nie mogą powstawać na spornym terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu. Jedyną formą dopuszczoną skarżonym planem są obiekty kontenerowe traktowane jako tymczasowe nie połączone trwale z gruntem –na co wskazuje skarga kasacyjna Gminy. Niewątpliwie obiekty kontenerowe zostały przywołane w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, wśród przykładowych rodzajów tymczasowych obiektów budowlanych i w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady tak właśnie należy takie obiekty kwalifikować (tak wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 104/04; z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1001/09; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10; z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2717/15). Kontenery są zatem obiektami budowlanymi kwalifikowanymi jako tymczasowe, ale nie są budynkami. W obrębie złoża kruszywa naturalnego "Hańczowa 2" nie przewidziano zatem zabudowy budynkami lecz obiektami budowlanymi (kontenery) związanymi wyłącznie z prowadzeniem eksploatacji kruszywa naturalnego. Obiekty kontenerowe służą zatem do realizacji funkcji podstawowej planu, po czym muszą być usunięte.
Tym samym na całym terenie objętym skarżonym planem nie można realizować budynków czy innych obiektów kubaturowych, poza ustawieniem obiektów kontenerowych, które z reguły mają standardowe wymiary. Stąd też z uwagi na przyjętą koncepcję zagospodarowania terenu ale przede wszystkim jego specyfikę odstąpiono od określenia zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokość zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów, co potwierdzono w sposób jednoznaczny w § 10 ust.2 pkt 10 uchwały.
Należy w tym miejscu podkreślić, iż użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2019, pkt 9 do art. 15 oraz orzecznictwo tam powołane: wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12).
Jest oczywiste, że przeznaczenie w planie gruntu pod powierzchniową eksploatację kruszywa naturalnego, dopuszczenie tam również robót górniczych z możliwością ustawienia obiektów tymczasowych w postaci obiektów kontenerowych wyklucza przyjęcie stanowiska, że zachodzi potrzeba i konieczność określenia tam parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikających z art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem NSA ww. przepis należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19). I nie chodzi tutaj o jakąkolwiek zabudowę. W przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wielokrotnie użytego pojęcia "zabudowa" nie można zrównywać z pojęciem "obiekty budowlane". Termin "zabudowa" odnosić można wyłącznie do budynków lub zespołów budynków. Zauważyć bowiem należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wielokrotnie używa się pojęcia "obiekty budowlane" obok pojęcia "zabudowa", w tym także w art. 15 tej ustawy. Znamienne jest, że w art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów". Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że jeżeli ustawodawca miał zamiar objąć zakresem określonej normy obiekty budowlane, a więc budynki, budowle i obiekty małej architektury, to uczynił to wyraźnie. W związku z tym nie można twierdzić, że ten sam efekt ustawodawca zamierzał osiągnąć poprzez użycie pojęcia "zabudowa"- patrz wyrok NSA z dnia 13 październik 2020 r. sygn. akt II OSK 1811/20.
Nadto należy dodać, iż każda jednostka planistyczna, z uwagi na jej usytuowanie na konkretnym terenie, uwarunkowania charakterystyczne dla tego właśnie terenu, ma indywidualne cechy, które należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym. Taki jest sens unormowania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zawierającego wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, dla konkretnego terenu, tj. określonej jednostki planistycznej. W tej sprawie słusznie odstąpiono od ustalenia powyższych wymogów dla terenu powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego. Bez wpływu na takie stanowisko ma treść wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. stanowiącego, iż w miejscowym planie określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, bowiem w zaskarżonym planie miejscowym nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Jedynie w sytuacji, w której, w planie ustalony zostałby inny tymczasowy sposób wykorzystywania terenów niż dotychczasowy, konieczne byłoby również określenie terminu i sposobów takiego tymczasowego wykorzystania terenów, co nie ma miejsca w tej sprawie.
Reasumując nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że uregulowania zaskarżonej uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu naruszają ustalenia skarżonego planu. Trafnie zatem w okolicznościach tej sprawy skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła zarzut błędnej wykładni art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji jak i jednocześnie niewłaściwego zastosowania tejże normy skoro z uwagi na jej naruszenie stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości.
Powyższe rozważania wskazują na to, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały, stąd też w uwzględnieniu skargi kasacyjnej, należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, co uczyniono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając skargę Wojewody Małopolskiego Sąd pierwszej instancji będzie miał na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w trybie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.