II OSK 249/21

II OSK 249/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1548/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-07-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1548/19 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2019 r. nr ... znak: ... w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. M. na rzecz A. P.-T. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1548/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi E. M. na decyzję nr ... Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2019 r. w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 13.07.2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), po rozpoznaniu sprawy robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr ... przy ul. G. w B. odmówił nakazania D. T. i A. P.-T. właścicielom tego budynku mieszkalnego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem E. M. z dnia 2.09.2005 r. Poprzednie decyzje organu i organu II instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1152/10 (skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.08.2012 r. sygn. akt II OSK 861/11).
Organ ustalił, że na działce nr ... przy ul G. w B. zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek wykonany w konstrukcji drewnianej oraz murowanej, docieplony wełną mineralną, przekryty dachem dwuspadowym w części głównej oraz jednospadowym w części, gdzie znajduje się łazienka. Wymiary zewnętrzne pomieszczenia łazienki to 410 x 199 cm. W budynku wykonano roboty polegające na jego dociepleniu, a także wykonano podmurówkę z cegły pełnej oraz pustaków, wymianę pokrycia z dachówki na blachę. Na istniejącym fundamencie przebudowano pomieszczenie łazienki. Wykonano nad łazienką nową więźbę dachową. W 1971 r. do budynku został wykonany przyłącz wodociągowy. Projekt został zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 24.11.1971 r., znak: ... Na sporządzonym wówczas (24 grudnia 1971 r.) projekcie podłączenia wodociągowego zaznaczona jest piwnica pod częścią budynku o wymiarach 6,10 x 4,50 m po obrysie zewnętrznym. Po stronie wschodniej budynku zaznaczone jest również pomieszczenie o wymiarach 2,10 x 4,30 m opisane jako "drewutnia". Drewniane ściany pomieszczenia łazienki wymieniono na bloczki PGS.
Dalej organ ustalił, że decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia 21.08.1997r. znak: ... I. M., ówczesna właścicielka nieruchomości uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: remont istniejącego obiektu gospodarczego, dobudowanego do budynku nr 7 przy ul. G. wraz z adaptacją na łazienkę. Decyzja ta była ważna do 15.08.1999 r.
D. T. i A. P.-T. stali się właścicielami działki nr ... zabudowanej domem mieszkalnym na podstawie umowy darowizny z dnia 4.03.1998 r. Decyzją z dnia 30.10.1998 r. znak: ... Burmistrz Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego nr 7. Równocześnie inwestor D. T. zgłosił zamiar przystąpienia do wykonywania robót polegających na wymianie pokrycia dachowego, stolarki okiennej i drzwiowej. Roboty te zostały przyjęte bez sprzeciwu. Sporządzona wówczas dokumentacja zawierała rysunki wszystkich elewacji budynku. Organ stwierdził, że na elewacji frontowej widoczny jest ganek w takiej formie i kształcie jak obecnie, zaś na elewacji północnej zaznaczono dobudowane do obiektu pomieszczenie gospodarcze pełniące obecnie funkcję łazienki. Na rysunkach zaznaczono również istniejące otwory okienne; w elewacji zachodniej i północnej jest jeden otwór okienny, w elewacji południowej trzy otwory okienne oraz otwory okienne w ganku, w elewacji wschodniej otwór okienny i otwór wejściowy na strych. W późniejszym okresie jako nowy został wykonany jedynie otwór okienny w kondygnacji poddasza w ścianie zachodniej. Otwór ten jest obecnie zamurowany. Roboty budowlane przy dociepleniu budynku i pracach remontowych polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz stolarki okiennej i drzwiowej prowadzone były według wpisów do dziennika budowy w latach 2000-2005.
Roboty budowlane polegające na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na łazienkę były wykonywane przez I. M., poprzednią właścicielkę nieruchomości, a następnie kontynuowane przez D. T. w latach 1997 - 2005, bez uzyskania pozwolenia na budowę.
W ekspertyzie technicznej sporządzonej przez J. C. stan techniczny budynku określono jako dobry. Budynek został wyremontowany zgodnie ze sztuką budowlaną. Pomieszczenie łazienki posiada wysokość przy ścianie zewnętrznej 210 cm i 230 cm przy ścianie wewnętrznej od strony głównego budynku, a więc średnia wysokość pomieszczenia wynosi 220 cm, co jest zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Autor ekspertyzy stwierdził, że konieczne jest zainstalowanie wentylacji mechanicznej w łazience i wykonanie rur spustowych w celu prawidłowego odprowadzenia wód opadowych na teren działki.
Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 14.07.2009 r. stwierdzono, że dach budynku posiada orynnowanie z odprowadzeniem wód do zbiornika PCV oraz na teren własnej działki. Woda opadowa w narożniku graniczącym z działką ... odprowadzona jest do zbiornika PCV w którym znajduje się pompa odprowadzająca wodę w kierunku drogi. W narożniku działki nr ... oraz w narożniku od strony południowo - wschodniej odprowadzenie wody opadowej odbywa się przez rurę spustową a następnie jest rozprowadzane po terenie własnej działki. W narożniku południowo - zachodnim odprowadzenie wody opadowej odbywa się przez rurę spustową do zbiornika PCV o pojemności 1m3.
Podczas oględzin w dniu 28.05.2013 r. organ ustalił, że w budynku zostały wykonane roboty opisane w zgłoszeniu z dnia 24.06.2003 r. znak: ... tj. wymiana pokrycia dachu z dachówki na blachę powlekaną wytłaczaną w kształt dachówki wraz z wymianą łat, wykończenie ścian szczytowych budynku tynkiem akrylowym na styropianie (warstwa styropianu jako podkład pod tynk a niejako ocieplenie ściany strychu nieużytkowego) za wyjątkiem budowy ogrodzenia od strony ulicy G.. Zakres robót nie wykraczał poza zakres zgłoszonego remontu. Właściciele budynku zobowiązali się do udostępnienia pomieszczeń piwnicy przez usunięcie zawartości. Potwierdzono również wykonanie wentylacji mechanicznej w pomieszczeniu łazienki.
Po opróżnieniu pomieszczenia piwnicy, w dniu 8.10.2013 r. organ przeprowadził kolejne oględziny podczas których stwierdził, że pod częścią byłej drewutni został wykonany strop (pod częścią istniejącej łazienki) o wymiarach około 0,75m x 1,38m. Wewnątrz piwnicy znajduje się podest powyżej poziomu posadzki piwnicy budynku około 0,17 m oraz trzy stopnie o wysokości zmiennej około 0,20 m- 0,21m. Wysokość tego pomieszczenia od podestu do stropu wynosi 1,38 m. Część budynku mieszkalnego jest podpiwniczona. Stwierdzono, że od strony działki E. M. został wybity otwór drzwiowy o wymiarach 1,92 x 0,80 m.
Organ wskazał, że w sprawie ma zastosowanie Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443).
Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jak i Naczelny Sąd Administracyjny zwróciły uwagę na konieczność zbadania, czy fakt znacznego zbliżenia pomieszczenia łazienki do granicy nie świadczy o tym, że jest ono nielegalnie usytuowane. Po przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania dowodowego organ ustalił, że budynek mieszkalny powstał na początku XX wieku z bali drewnianych. Na zdjęciu stanowiącym załącznik nr 14 do pisma E. M. z dnia 13.01.2014 r. po usunięciu warstwy tynku widoczne są bale drewniane. Pomieszczenie gospodarcze (obecnie pełniące funkcję łazienki) powstało również w tamtym okresie. Jest ono zaznaczone już na mapie z 1926 r. z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. - "Ark. zgł. ...". Także na projekcie technicznym podłączenia wodociągowego z 1971 r. jest ono wyraźnie zaznaczone i opisane jako "drewutnia". Co więcej z dokumentacji tej wynika również, że już wówczas pod budynkiem znajdowała się piwnica. Z piwnicy prowadziły schody do drewutni. Na zdjęciach wykonanych podczas oględzin w dniu 8.10.2013 r. można zauważyć stare ściany piwnicy, a także schody prowadzące do zamurowanego obecnie przejścia (zdjęcia nr 1, 2, 5 i 6). Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że zarówno pomieszczenie gospodarcze jak i piwnica pod budynkiem powstały przed kilkudziesięciu laty. Na projekcie tym projektant podał również wymiary pomieszczenia gospodarczego tj. 2,10 x 4,30 m. W chwili obecnej, ze względu na znaczny upływ czasu i zmiany właścicieli nie jest możliwe pozyskanie dokumentów dotyczących budowy budynku. Organ nie może domniemywać istnienia samowoli budowlanej. Stąd też w ocenie organu należy wykluczyć, by pomieszczenie łazienki i piwnica były samowolami budowlanymi.
Pomieszczenie łazienki nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, ale część powiązaną konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. W decyzji Burmistrza Miasta B. o warunkach zabudowy z 21.08.1997 r. został wskazany zakres planowanych robót. W decyzji podano, że remont i modernizacja budynku polegać będą na wymianie drewnianych elementów ściennych na murowane z zachowaniem istniejącego obrysu i fundamentów. Takie roboty budowlane zostały wykonane. Na zdjęciach stanowiących załączniki nr 8 i 9 do pisma E. M. z dnia 13.01.2014 r. widoczne są pozostałe fundamenty o nierównej wysokości i powierzchni, odpowiadające tym ze zdjęcia stanowiącego załącznik nr 10 do ww. pisma wykonanego przed przystąpieniem do robót. Wyraźna jest zmienna wysokość (spadek) fundamentu, na której zostały oparte ściany i styropian. W przypadku budowy od nowa wraz z fundamentami takich różnic w poziomie by nie było. Zdjęcie nr 8 obrazuje poziomowanie warstwy styropianu na nierównym fundamencie. Pomierzona podczas oględzin w dniu 21.11.2005 r., szerokość pomieszczenia łazienki wyniosła 1,99 m. Natomiast wynikające z projektu podłączenia wodociągowego (rok 1971) wymiary pomieszczenia gospodarczego to 2,10 x 4,30m. Nie można więc mówić o powiększeniu pomieszczenia na nowych fundamentach, a niewielka różnica w pomiarze może wynikać z nietrwałego rodzaju materiału z którego zostało wykonane pomieszczenie (drewno).
W związku z powyższym organ nie uznał za wiarygodne zeznań świadków, wskazanych przez E. M. tj. B. K., M. K. i R. K. (rodzice i bratowa), w zakresie w jakim wskazywali na wykonanie nowych fundamentów i powiększenie pomieszczenia łazienki. Stoją one bowiem w sprzeczności ze zgromadzoną dokumentacją budowlaną. Natomiast świadek J. C. zeznał: "według mojej oceny fundamenty pod ścianami łazienki nie były wymieniane, konstrukcja ścian fundamentowych świadczy o tym, że były wykonane wiele lat wcześniej". Za wiarygodne organ uznał zeznania wszystkich świadków w zakresie w jakim wspominali o tym, że ściany pomieszczenia były drewniane. Skoro budynek był wybudowany z bali drewnianych nie sposób przyjąć że pomieszczenie gospodarcze istniejące już w 1926 r. wykonane było z bloczków PGS. Potwierdza to również postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Tarnowie z dnia 23.06.1997 r., znak ..., w którym wspomina się o wymianie drewnianych elementów konstrukcji na ściany z cegły Ponieważ jednak pomieszczenie to jest częścią budynku to zastąpienie ścian drewnianych murowanymi na istniejących fundamentach nie może być kwalifikowane jako budowa nowego obiektu budowlanego. Zdaniem organu wykonane przez inwestorów roboty budowlane nie były budową nowego obiektu budowlanego lecz jego przebudową. Przy czym przebudowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Pozostałe roboty prowadzone były w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 30.10.1998 r. - docieplenie budynku (na projekcie zagospodarowania zaznaczony jest cały budynek, jako objęty robotami budowlanymi) i zgłoszenie z dnia 7.10.1998 r. (wymiana pokrycia dachowego, stolarki okiennej i drzwiowej).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia przebudowy roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Nie ulega więc wątpliwości, że wykonanie przebudowy pomieszczenia na łazienkę w stanie prawnym obowiązującym w trakcie budowy - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. Daje to podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Ponieważ zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że budynek został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno - budowlanymi i nie narusza ustaleń obecnie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, w ocenie organu, brak jest podstaw, by nakazywać inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albo wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych - art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Jak wynika z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez J. C., roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi, za wyjątkiem zainstalowania wentylacji mechanicznej w łazience i wykonania rur spustowych. Obecnie w budynku zostały już zamontowane rury spustowe, a pomieszczenie łazienki wyposażone w wentylację mechaniczną. Wszystkie konieczne roboty zostały więc wykonane.
Organ wyjaśnił motywy jakimi kierował się wydając decyzję odmowną, a nie decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
E. M. wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając obrazę przepisów postępowania, polegającą na naruszeniu:
- art. 7 i 77 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej merytorycznego rozstrzygnięcia, a ponadto na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego;
- art. 80 k.p.a. przez dokonanie rażąco dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału;
-art. 48 ustawy Prawo budowlane, przez niewydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego pomimo jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia, względnie przez niewydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego;
- art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane przez ich zastosowanie pomimo, iż w postępowaniu nie sposób mówić o przypadku innym niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 9.10.2019 r., znak: ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wskazał, że D. T. oraz A. P.-T. prowadzili roboty budowlane związane z zastąpieniem ścian drewnianych na murowane w części powiązanej konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. Pomieszczenie łazienki nie jest osobnym budynkiem, lecz częścią budynku mieszkalnego, zatem nie może zostać zakwalifikowane jako budowa nowego obiektu budowlanego. Odpowiadając na zarzut przedstawiony w odwołaniu dotyczący wykonania nowych fundamentów, organ II instancji wskazał, że zgodnie ze zgromadzonymi w sprawie dowodami nie sposób zgodzić się z tym, iż pod budynkiem powstały nowe fundamenty. Przeczy temu dokumentacja fotograficzna oraz opinia eksperta J. C. Organ nie znalazł podstaw by podważać opinię osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane.
W ocenie organu odwoławczego realizowane przez D. T. oraz A. P.-T. roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane wymagały pozwoleniu na budowę. Prawidłowo organ zastosował tryb określony w art. 50-51 ustawy.
Organ odwoławczy stwierdził również, że prawidłowe było rozstrzygnięcie organu w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania dodatkowych określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zarzucając:
I. obrazę przepisów postępowania, polegającą na naruszeniu art. 80 k.p.a. - przez dokonanie rażąco dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału;
II. obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na naruszeniu:
- art. 48 ustawy Prawo budowlane przez niewydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego pomimo jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia, względnie przez niewydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego;
- art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane, przez ich zastosowanie pomimo, że w postępowaniu nie sposób mówić o przypadku innym niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie, powielając argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się szczegółowo do treści stawianych w odwołaniu zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że ponieważ poprzednie decyzje organów obydwu instancji w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr ... przy ul. G. w B. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1152/10 (skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.08.2012 r. sygn. akt II OSK 861/11), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art.153 p.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem art.153 p.p.s.a., co stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia tych decyzji przez sąd.
I tak, w wyroku z dnia 21.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1152/10 Sąd wyraził następujące oceny:
- "w sposób nieuzasadniony organ ograniczył zakres prowadzonego postępowania do robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki oraz wykonania podmurówki".
- "rzeczą organu nadzoru budowlanego było prowadzenie postępowania w sprawie wszystkich robót, a nie - wybiórczo wybranych - niektórych z nich". Sąd wskazał, że w protokole oględzin z dnia 21.11.2005 r. zapisano, że roboty wykonane na tej działce polegają na: przebudowaniu pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki, wykonaniu nowego dachu z więźbą dachową, podmurowania ścian, wykonaniu docieplenia, nowych fundamentów, dokonaniu wymiany ścian oraz na wstawieniu okien.
Sprzecznie z tą oceną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał w dniu 13.07.2017 r. decyzję w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr ... przy ul. G. w B.
- ustalenie organu, że wykonane roboty budowlane stanowią "przebudowę" części obiektu budowlanego zostało dokonane z naruszeniem art.7 i art.77 k.p.a. "Zauważyć bowiem należy, że w protokole oględzin z dnia 21.11.2005 r. (k.14 akt administracyjnych) w zakresie robót objętych decyzją zapisano: "pomieszczenie łazienki przebudowane jest na istniejącym fundamencie z bloczków PGS" oraz że inwestor wykonał "podmurowanie ścian" ". Zwrócić również należy uwagę, że w zażaleniu (k.22) skarżąca zarzucała, że przedmiotowe roboty budowlane polegały m.in. na "wykonaniu dobudowy łazienki". "Nadto, w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez J. C., obejmującej "prace polegające na dociepleniu budynku mieszkalnego w B. na działce ..." (k.25) znalazło się stwierdzenie, że "konstrukcja .... łazienki od strony wschodniej murowana z pustaków PGS. Podmurówka wykonana jest z cegły pełnej na zaprawie cementowo-wapiennej oraz pustaków". Do twierdzeń tych organ w ogóle się nie odniósł".
- "zastrzeżenia budzi również protokół oględzin z dnia 29.08.2006 r. (k.43). Jego ostatnia strona została zakreślona, w taki sam sposób jak nie zapisane części wcześniejszych stron, a pomimo to dokonano na niej zapisu. Nadto, organ ustalił stan faktyczny m.in. na podstawie oświadczenia I. M. (k.68), które, jak się wydaje, pozostaje w sprzeczności z dokumentacją zdjęciową przedstawioną przez skarżącą, w szczególności ze zdjęciem przedstawiającym dom inwestora w 2000 r. (zgodnie z twierdzeniem skarżącej). Organ nie wyjaśnił tych rozbieżności".
Dalej okoliczności te nie zostały wyjaśnione.
- "Nie wiadomo również na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, że powierzchnia zabudowy budynku inwestora nie uległa zmianie od czasu, gdy został wybudowany kilkadziesiąt lat temu, pomimo że - jak sam stwierdził - I. M. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: remont istniejącego obiektu gospodarczego, dobudowanego do budynku nr 7 przy ul. G. wraz z adaptacją na łazienkę".
W dalszym ciągu organ się do okoliczności tych nie odniósł.
- "dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było, przede wszystkim, szczegółowe ustalenie rodzaju prac wykonanych przez inwestora, w tym określenie, czy wykonał nowe fundamenty pod istniejącą wcześniej dobudówką, czy przed wymurowaniem ścian łazienki (co jest widoczne na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach) rozebrał ściany drewniane. Gdyby tak się okazało, wykonanych robót nie można byłoby kwalifikować jako przebudowy, gdyż przebudować można tylko obiekt budowlany lub jego część, która istnieje. W takiej sytuacji postępowanie organu nadzoru budowlanego winno być prowadzone na podstawie art.48 Prawa budowlanego."
Obecnie organy ustaliły, że inwestorzy nie wykonali nowych fundamentów pod pomieszczeniem łazienki. Do czego w takim razie odnosi się zapis w protokole oględzin z 21.11.2005 r., w którym zapisano, że wykonano "nowe fundamenty"?
- "fakt znacznego zbliżenia tego pomieszczenia do granicy powinien bowiem wzbudzić refleksję organu co do legalności jego usytuowania. Gdyby bowiem okazało się, że dobudówka powstała nielegalnie, niedopuszczalne byłoby sanowanie takiej samowoli przez legalizację jej :przebudowy" czy "odbudowy"."
- w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.08.2012 r. sygn. akt II OSK 861/11 wyrażono ocenę: "organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania powinien dokładnie wyjaśnić jakie roboty budowlane w przedmiotowym budynku zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem, a jakie zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej, jak również wyjaśnić kwestię odległości pomieszczenia łazienki od granicy z sąsiednią działką. Dopiero wyjaśnienie tych wszystkich kwestii pozwoli organowi nadzoru budowlanego, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, dokonać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, a następnie wybrać właściwy tryb postępowania".
Tymczasem organy nadzoru budowlanego nawet nie ustaliły odległości aktualnego pomieszczenia łazienki od granicy z działką skarżącej. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie dokonały oceny, że budynek został wybudowany zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Ze szkicu sporządzonego w czasie oględzin zdaje się wynikać, ze aktualnie ściana łazienki znajduje się w odległości 80 cm od granicy.
Organ ponownie nie ustalił jednoznacznie, czy inwestor przed wymurowaniem ścian aktualnej łazienki rozebrał ściany drewniane drewutni. W uzasadnieniu organu II instancji użyto sformułowania: inwestorzy "prowadzili roboty budowlane związane z zastąpieniem ścian drewnianych na murowane w części powiązanej konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym", by następnie przejść do konkluzji: "pomieszczenie łazienki nie jest osobnym budynkiem lecz częścią budynku mieszkalnego, zatem nie może być zakwalifikowane jako budowa nowego obiektu budowlanego".
Zdaniem Sądu, po pierwsze, zdanie "prowadzili roboty budowlane związane z zastąpieniem ścian drewnianych na murowane w części powiązanej konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym", jest niezrozumiałe. Organ nie określił w jakim obiekcie prowadzono prace związane z zastąpieniem ścian drewnianych na murowane.
Po drugie, nie wyjaśnił, w jaki sposób widoczna na zdjęciach drewniana dobudówka nazywana drewutnią miałaby być przed samowolnym rozpoczęciem robót budowlanych powiązana konstrukcyjnie z domem mieszkalnym. Związek funkcjonalny jest nieistotny. Niewątpliwie z budynkiem mieszkalnym funkcjonalnie była również powiązana widoczna na mapach piwnica ziemna znajdująca się na działce inwestorów.
Po trzecie, nie jest istotne przecież, czy obecnie - w wyniku samowolnie dokonanych robót budowlanych - pomieszczenie to jest częścią budynku. Prawnie relewantna jest bowiem okoliczność, czy przed przystąpieniem do robót budowlanych drewutnia była odrębnym od budynku mieszkalnego obiektem budowlanym. Gdyby tak było, to rozebranie ścian drewnianych tego obiektu i zastąpienie ich ścianami murowanymi z bloczków PGS byłoby budową nowego obiektu budowlanego, a nie przebudową domu mieszkalnego. Konstatacja organu: "ponieważ jednak pomieszczenie to jest częścią budynku to zastąpienie ścian drewnianych murowanymi na istniejących fundamentach nie może być kwalifikowane jako budowa nowego obiektu budowlanego", "wykonane przez inwestorów roboty budowlane nie były budową nowego obiektu budowlanego lecz jego przebudową", nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Nie dostrzegając lub nie chcąc dostrzec, że czym innym jest budynek gospodarczy a czym innym pomieszczenie gospodarcze w budynku mieszkalnym, dla określenia miejsca dokonania samowolnie wykonanych robót budowlanych organy używały zamiennie następujących nazw: "pomieszczenie gospodarcze", "dobudowane do obiektu pomieszczenie gospodarcze", "była drewutnia", "pomieszczenie łazienki".
Sąd wskazał, że nie wiadomo, co było podstawą ustalenia przez organy, iż roboty budowlane polegały "na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na łazienkę". Organ nie powołał się na żaden zgromadzony w tym zakresie dowód. Wręcz przeciwnie, z żadnego dowodu nie wynika, że w dacie sporządzenia projektu przyłącza wodociągowego (1971 r.) widniejąca na mapie "drewutnia" miała nie być dobudowanym budynkiem gospodarczym tylko "pomieszczeniem". W szczególności organy nie odniosły się do następujących okoliczności wynikających z akt administracyjnych:
- wniosku I. M. z dnia 12.06.1997 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: remont istniejącego obiektu gospodarczego na pomieszczenie łazienki – remont obecnego budynku gospodarczego przy zachowaniu jego obrysu i wykorzystaniu betonowych fundamentów, przez wymianę drewnianych elementów konstrukcji na ściany z cegły";
- Konserwator Zabytków w Tarnowie, w związku z położeniem budynku w strefie częściowej ochrony konserwatorskiej, pozytywnie zaopiniował remont gospodarczej dobudówki;
- I. M. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: remont istniejącego obiektu gospodarczego, dobudowanego do budynku nr 7 przy ul. G. z warunkami: rozbudowa i przebudowa budynku winny być poprzedzone oceną stanu technicznego konstrukcji, w wypadku konieczności realizacji budowy w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi nr ... i ... należy uzyskać przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę zgodę od właściwego organu na odstępstwo od warunków technicznych, jak również pisemną zgodę sąsiada na lokalizację w zbliżeniu do granicy lub na odległość nie mniejszą niż 1,5 m. Na załączniku do decyzji sporządzonym na kopii mapy zasadniczej dobudówka została oznaczona symbolem "g".
- na kserokopii projektu technicznego z akt znak: ... dotyczących pozwolenia na docieplenie budynku skośnymi liniami pokryto obrys domu mieszkalnego i obiektu oznaczonego literą "g".
Oznaczenie to zastrzeżone jest w kartografii dla budynków gospodarczych, a nie pomieszczeń gospodarczych w domu mieszkalnym. Wyraźniej widać to również na mapie projektu przyłącza wodociągowego. Organy nadzoru budowlanego okoliczności te pominęły.
W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy nie pozwala również na postawienie tezy, że drewutnia dobudowana została legalnie. Nie wiadomo na jakiej podstawie organy ustaliły, że zakres robót nie wykraczał poza zakres zgłoszonego remontu. Wszak w zgłoszeniu z dnia 24.06.2003 r. znak: ... wskazano jedynie na wymianę pokrycia dachu z dachówki na blachę powlekaną wraz z wymianą łat, wykończenie ścian szczytowych budynku tynkiem akrylowym na styropianie. Organ ustalił, że inwestor wykonał wymiany pokrycia dachu. Tymczasem w ekspertyzie E. C. podano, że również wymieniono elementy konstrukcyjne głównej więźby dachowej, co na pewno przekraczało zakres zgłoszenia. Skarżąca zaś i B. K. podawały, że wymieniona została cała więźba dachowa oraz zmieniona została konstrukcja dachu. Zdaniem Sądu, okoliczności te wymagały wyjaśnienia, a organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym przedmiocie.
Sąd wskazał również, że ustaleń odnośnie daty wykonania robót budowlanych (2000 – 2005) dokonano na podstawie dziennika budowy, którym zresztą inwestor nie dysponował podczas pierwszych oględzin w dniu 29.09.2005 r. Przedłożony został dopiero w dniu 2.11.2005 r. (k.10 a.a.). Organ nie zwrócił uwagi, że wydany został dopiero w dniu 19.03.2000 r., a data podjęcia się obowiązków kierownika budowy przez E. C. jest przerabiana. Nie porównano również wpisów w tym dzienniku z treścią zgłoszenia z 1998 r. i zgłoszenia z 2003 r., których zakresy się pokrywały. Organ nie wyciągnął żadnych wniosków z tego faktu. Organ nie ocenił także wiarygodności dziennika budowy, chociażby w kontekście oświadczeń A. P.-T. (k.43), która podała, że okno od strony wschodniej zostało wymienione wtedy co wszystkie inne okna – w 1999 r., co stoi w sprzeczności z wpisami do dziennika budowy.
Zdaniem Sądu, organ nie ocenił także oświadczenia I. M. z dnia 4.07.2009 r., że w latach 1997 r. dokonała przebudowy pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki na istniejącym fundamencie od strony wschodniej. Oświadczenie to należało skonfrontować z twierdzeniami skarżącej o dacie dokonania przebudowy (2005 r.) i wykazywanymi przez nią faktami, że w czerwcu 2002 r., kiedy wytyczała swój dom, żadne prace przy dobudówce nie były wykonane (ksero dziennika budowy domu skarżącej – k.248 i zdjęcie tyczenia domu na tle dobudówki w starym kształcie).
Sąd stwierdził, że rzeczą organu będzie zatem dołączenie do akt oryginału Dziennika budowy (dla oceny jego wiarygodności) oraz właściwe przesłuchanie świadków, w tym E. C. – pytania powinny być zadawane w konfrontacji z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie, celem wyjaśnienia sprzeczności w zebranym materiale dowodowym i aby możliwe było dokonanie oceny wiarygodności tych dowodów. Również pismo pełnomocnika inwestora z dnia 4.09.2006 r. przeczy ustaleniom organu.
Sąd zaznaczył, że organ ocenił, iż budynek został wybudowany zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. W ocenie Sądu Wojewódzkiego było to przedwczesne, gdyż nie określił nawet jego odległości od granicy skarżącej. Pominął również milczeniem warunki określone w decyzji wzizt: rozbudowa i przebudowa budynku winny być poprzedzone oceną stanu technicznego konstrukcji, w wypadku konieczności realizacji budowy w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi nr ... i ... należy uzyskać przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę zgodę od właściwego organu na odstępstwo od warunków technicznych, jak również pisemną zgodę sąsiada na lokalizację w zbliżeniu do granicy lub na odległość nie mniejszą niż 1,5 m.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie organy nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a przede wszystkim uchybiły przepisowi art. 80 k.p.a. Nie rozpatrzono bowiem całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Istota zasady swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W doktrynie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów jest zatem ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu. Nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania wyjaśniającego dany dowód został przeprowadzony. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku zgromadzenia dowodów o przeciwstawnej treści (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 42 z glosą W. Olszowego, OSP 1986, z. 1, poz. 20). Ostatnia zasada oceny zgromadzonego materiału dowodowego odwołuje się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania (tamże, s. 155-156; por. też uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27107 oraz uzasadnienia wyroków NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1940/11 - Lex 1331838 i inne). Naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organy w sytuacji, gdy wśród dowodów zgromadzonych w sprawie są dowody wykazujące okoliczności przeciwne, zupełnie odmienne, zawsze jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonania w swoim zakresie ustaleń stanu faktycznego przez własną ocenę dowodów. Nie może bowiem "wyręczać" organów w tym przedmiocie. Sąd jest uprawniony jedynie do zbadania, czy ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organy jest spójna, logiczna, konsekwentna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie - uzasadnienie decyzji powinno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania (tak m.in. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 943/13 - Lex nr 1401726). Taką możliwość powinien też mieć sąd, do którego zaskarżono decyzję. Ocena, o której mowa w ww. przepisie powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien w jej ramach dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Można odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu wyjaśniając przyczyny ich konkretnej oceny. Jak wyżej wskazano zastosowanie zasady swobodnej oceny dowodów powinno też znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd wskazał, że rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego. Twierdzenie organu, że "w chwili obecnej, ze względu na znaczny upływ czasu i zmiany właścicieli nie jest możliwe pozyskanie dokumentów dotyczących budowy budynku" jest przedwczesne. Organ winien zwrócić się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. z prośbą o przedłożenie map przedmiotowej nieruchomości począwszy od początku wieku XX, a to celem ustalenia daty powstania dobudówki. Okoliczność, że została ona uwzględniona na szkicu z 1926 r. nie oznacza jeszcze, że powstała ona w tym samym czasie co dom mieszkalny (ok.1908 r.)
Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 lipca 2001 r. (Dz.U.2001.74.796) w sprawie klasyfikowania, kwalifikowania i porządkowania materiałów wyłączanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy i operaty katastru austriackiego należały do materiałów archiwalnych przechowywanych wieczyście. Powinien także ustalić w zasobach archiwalnych, czy nie zachowało się pozwolenie na budowę domu przy ul. G. ... z początku XX wieku. Ponieważ teren objęty był częściową ochroną konserwatorską, być może potrzebne w sprawie informacje (pierwotne zezwolenie na budowę domu mieszkalnego, czas wykonania i legalność dobudówki) są w posiadaniu Konserwatora Zabytków. Pomocna może być również ewidencja gruntów i budynków.
Na obszarze zaboru austriackiego (B. znajdowała się w zaborze austriackim), rozwijał się od 1817 r. kataster. Kataster istniał w Galicji w pełnym zakresie od końca XIX w na podstawie: ustawy z dnia 24 maja 1869 r. o regulacji podatku państwowego (Dz. U. p. austr. Nr 88), ustawy z dnia 23 maja 1883 r. o częściowej zmianie § 74 i 76 powszechnej ustawy o księgach gruntowych (Dz. U. p. austr. Nr 82), ustawy z dnia 23 maja 1883 r. o ewidencji katastru podatku gruntowego (Dz. U. p. austr. Nr 83), ustawy z dnia 12 lipca 1896 r. o rewizji katastru podatku gruntowego (Dz. U. p. austr. Nr 121), rozporządzenia ces. z dnia 1 czerwca 1914 r. o dzieleniu parcel katastralnych i wpisywaniu do ksiąg gruntowych nabycia nieruchomości mających małą wartość (Dz. U. p. austr. Nr 116). Wymienione przepisy utraciły moc z dniem 29 września 1947 r. (art. 14 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym - Dz. U. Nr 61, poz. 344, dalej dekret o katastrze). Z tym dniem wprowadzono jednolity kataster gruntowy i budynkowy na całym obszarze Państwa (art. 1 ust. 1 dekretu o katastrze).
W myśl dekretu z 1947 r. kataster powinien zawierać dane co do budynków - położenie, przeznaczenie, materiał, z jakiego zostały wykonane, datę wystawienia oraz szczegółowy opis (art.4). W myśl zaś przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 6 grudnia 1950 r. w sprawie postępowania przy organizacji, zakładaniu i prowadzeniu katastru gruntowego i budynkowego - przy sporządzaniu spisu i opisu gruntów i budynków dla założenia jednolitego operatu katastralnego należało korzystać z następujących źródeł: 1) na terenach posiadających kataster poaustriacki lub poniemiecki - z danych tych katastrów, po uprzednim ich zaktualizowaniu, 2) na terenach nie posiadających katastru - z danych pomiarowych znajdujących się w posiadaniu władz mierniczych, urzędów państwowych i samorządowych oraz instytucji publicznych i osób prywatnych (art. 10 dekretu), o ile władza miernicza uzna te dane za nadające się do założenia katastru, 3) na terenach nie posiadających katastru ani danych pomiarowych - z wyników pomiarów oraz dochodzeń władzy mierniczej.
Z dniem 15 lutego 1955 r. wszedł w życie dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) a dekret z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym utracił moc. Zgodnie z przepisem art.2 ust.1 pkt 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. ewidencja obejmowała co do budynków - położenie, przeznaczenie, materiał, z jakiego zostały wykonane, rok ukończenia budowy oraz szczegółowy opis. Nadto, stosownie do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 29 lipca 1955 r. w sprawie wzorów zgłaszania zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków. (M.P.1955.71.894) - zgodnie z załącznikiem Nr 2 - w rejestrze zamieszczany był opis budynku i dołączane były stosowne dokumenty. Stosownie zaś do przepisu art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do czasu sporządzenia podstawowych map ewidencyjnych, ewidencja oparta na katastrze austriackim, mogła być wykorzystywana dla celów ewidencji gruntów i budynków.
W dacie sporządzenia mapy, na której przedstawiono projektowane przyłącze wodociągowe do działki aktualnych inwestorów (1971 r.) obowiązywało zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P.1969.11.98). Zgodnie z § 29 rozporządzenia na treść mapy ewidencyjnej składały się m.in. granice działek, numery działek i budynki oraz dane opisowo-informacyjne, w tym oznaczenie rodzaju budynków, a w miastach również ich numery porządkowe. Elementy te oznaczano na mapach znakami umownymi zgodnie z przepisami obowiązujących instrukcji technicznych. Ewidencja zawierała również zbiór dowodów wpisu do rejestru ułożonych w teczce (skoroszycie) w kolejności wpływów dokumenty i dowody uzasadniające wpisy dokonane przy zakładaniu ewidencji gruntów oraz wpisy późniejszych zmian w operacie ewidencyjnym (§ 48). Należało zatem pozyskać stosowne dokumenty.
Sąd zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym z dnia 4.03.1998 r. podano, że działka nr ... przy ul. G. 7 w B. zabudowana jest drewnianym domem mieszkalnym, trzyizbowym, ok. 90-letnim, do kapitalnego remontu. Z aktu nie wynika zatem, aby w skład domu wchodziło pomieszczenie gospodarcze, ani by dom był podpiwniczony. Z treści umowy wynika, że dom został wybudowany ok.1908 r. Zatem okoliczność, że na szkicu polowym z 1926 r. widoczna jest przedmiotowa "dobudówka" nie wynika jeszcze, że została wybudowana legalnie. Na podstawie materiału zdjęciowego organ winien również ocenić, czy fakt wykorzystania odmiennych materiałów do budowy domu i drewutni nie przemawia za tym, że obiekty te powstały w różnym czasie.
Dla dokonania ustalenia, czy "drewutnia" została dobudowana legalnie przydatna będzie analiza przepisów budowlanych regulujących odległości budynków od granicy, począwszy od ustawodawstwa obowiązującego w chwili budowy domu mieszkalnego. Należałoby przyjąć założenie, że nie wydano by decyzji o pozwoleniu na budowę naruszającej te przepisy.
Pierwszymi aktami regulującymi kompleksowo problematykę budownictwa na terenie dawnego zaboru austriackiego były: 1) ustawa z dnia 28 kwietnia 1882 r., zawierająca przepisy budowlane dla gmin miejskich w brzmieniu ustawy z dnia 15 maja 1907 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 77 z 1882 r. i Nr 55 z 1907 r.), 2) ustawa budownicza dla znaczniejszych miejscowości w Królestwie Galicji i Lodomerji wraz z Wielkiem Księstwem Krakowskiem z dnia 4 kwietnia 1889 r. w brzmieniu ustaw z dnia 14 lipca 1898 r. i z dnia 15 maja 1907 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 31 z 1889 r., Nr 70 z 1898 r. i Nr 56 z 1907 r.), 3) ustawa budownicza dla wsi i pomniejszych miast i miasteczek z dnia 13 października 1899 r. w brzmieniu ustaw z dnia 15 maja 1907 r. i z dnia 22 czerwca 1909 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 133 z 1899 r., Nr 57 z 1907 r. i Nr 91 z 1909 r.).
Przepisy budowlane (budownicze) dla gmin miejskich, w tym dla B., zawierała ustawa z dnia 28 kwietnia 1882 r. zmieniona ustawą z dnia 15 maja 1907 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 77 z 1882 r. i Nr 55 z 1907 r.: https://jbc.bj.uj.edu.pl/dlibra/publication/218801/edition/207371#structure).
W myśl § 1 tej ustawy "do budowy nowego lub przekształcenia starego budynku, do zaprowadzenia w istniejącym budynku takich zmian, które wpłynąć mogą na jego trwałość, bezpieczeństwo od ognia, warunki sanitarne lub naprawa potrzebne jest pozwolenie zwierzchności gminnej (konsens)". "Bez uwiadomienia zwierzchności gminnej mogą być wykonane tylko roboty, mające na celu utrzymanie budynków w dobrym stanie, a w szczególności zewnętrzne oczyszczenie lub odświeżenie..."(§ 4). Stosownie do § 6 do wniosku o pozwolenie na budowę ("podania o konsens") należało dołączyć plan sytuacyjny "uwidoczniający położenie i granice gruntu zabudować się mającego, przyszłego budynku". Następnie naczelnik gminy zarządzał zbadanie planów w obecności budującego, sąsiadów i kierownika budowy, o ile został ustanowiony (§ 8). Zgodnie z § 9 "komisya mającazbadać plan budowy spisze z swej czynności protokół. Po technicznym zbadaniu planu i wyświeceniu zachodzących wątpliwości, następuje wysłuchanie opinii sąsiadów, którzy mają być zapytani, czy i jakie zarzuty przeciw zamierzonej budowie mają. W razie podniesienia zarzutów ze strony sąsiadów, komisya starać się będzie o ich usunięcie w drodze ugody, i wynik rokowań zapisze do protokołu. Protokół ten podpisany przez wszystkich uczestników komisyi, służyć będzie za podstawę ostatecznego załatwienia podania o konsens ze strony zwierzchności gminnej, która w przeciągu 10 dni pod odbyciu komisyi wydać ma pisemne orzeczenie, pozwalające za zamierzoną budowę lub odmawiające pozwolenia. Zastrzeżone przez Zwierzchność gminną warunki lub zmiany, mają być dokładnie wskazane w orzeczeniu, i o ile możności zaznaczone na planach".
Zgodnie zaś z § 42 tej ustawy "stodoły, szopy, drewutnie i inne tego rodzaju budynki, jeżeli są zbudowane z materyału nieogniotrwałego (choćby ogniotrwałe kryte), muszą być od budynku mieszkalnego, a względnie od kuchni dziesięć metrów oddalone, a mogą być tylko w takim razie przybudowane, jeżeli przyległe izby mieszkalne, a względnie kuchnie oddzielone będą od nich trwałym murem ogniochronnym." Stosownie do § 54 ustawy noszącego tytuł "Budynki przy ulicach i placach publicznych" – przy głównych ulicach "budynki frontowe muszą przypierać bezpośrednio do siebie lub do granicy sąsiedniej. W przeciwnym razie odległość ich powinna wynosić najmniej 6 m od obcego gruntu".
W przeciwieństwie do ustawy budowniczej dla znaczniejszych miejscowości w Królestwie Galicji i Lodomerji wraz z Wielkiem Księstwem Krakowskiem z dnia 4 kwietnia 1889 r. w brzmieniu ustaw z dnia 14 lipca 1898 r. i z dnia 15 maja 1907 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 31 z 1889 r., Nr 70 z 1898 r. i Nr 56 z 1907 r.), która w § 21 określała odległości budynków ogniotrwałych i nieogniotrwałych od granicy gruntu obcego (w granicy albo 5 m), obowiązująca w B. ustawa odległości takich ściśle nie regulowała. Jedynie bowiem budynki przy głównych ulicach winny być usytuowane w granicy albo najmniej 6 m od niej.
Niemniej § 42 tej ustawy daje wyraźną wskazówkę co do oceny legalności drewnianej dobudówki.
Wyżej cytowane przepisy uchylone zostały rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U.1928.23.202). Przepis art.178 rozporządzenia ustanowił zasadę, że "budynki powinny być wznoszone bezpośrednio przy granicy działki, albo w odległości co najmniej trzech metrów od granicy." W myśl art.277 rozporządzenia "nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów: a) budynki nieogniotrwałe - 6 metrów, b) budynki ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi - 4 metrów, c) budynki ogniotrwałe, nie posiadające od strony granicy otworów, wspomnianych w punkcie b), - 3 metrów."
Sąd wskazał, że wszystkie kolejne zmiany prawa budowlanego określały wymagane odległości budynku od granicy działki. Tak więc rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie ścisłe zastosowanie się do przedstawionych wyżej wytycznych Sądu. Nadto, aktualne pozostają wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1152/10.
A. P.-T. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1. art. 50 i 51 Prawa Budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku, przez ich niewłaściwe zastosowanie, Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do wykonanych przez organy nadzoru budowlanego i inwestora dyspozycji norm określonych w ww. art. prawa budowlanego, nie zwrócił uwagi, iż inwestor doprowadził pomieszczenie gospodarcze przebudowane na pomieszczenie łazienki do stanu zgodnego z prawem;
2. art. 3 § 1, art. 133 § 1,145 § 1 pkt. 1 lit. c) i 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., przez ich niewłaściwą wykładnię, Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności postępowania organów orzekających w sprawie, Sąd w zaskarżanym wyroku przyjął iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z sposób niewystarczający, sam dokonał rozstrzygnięcia i oceny faktów, nie kierując się oceną legalności decyzji biorąc pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw zaskarżonego aktu, gdzie podstawą orzeczenia przez Sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracyjny w toku postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Nie można było zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że zgromadzony w przeprowadzonym postępowaniu materiał dowodowy nie był wystarczający do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii objętych wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Kr 1152/10 oraz wyroku NSA z 7 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 861/11.
Mianowicie organ powiatowy dysponował dowodami (decyzja z 30 października 1998 r., zgłoszenia z 7 października 1998 r. i 25 kwietnia 2003 r., ekspertyza techniczna J. C., protokoły oględzin z 14 lipca 2009 r. i 28 maja 2013 r., dokumentacja fotograficzna, pismo Urzędu Miejskiego z 24 czerwca 2003 r.), które pozwalały stwierdzić, iż roboty budowlane w zakresie docieplenia budynku mieszkalnego oraz remontu polegającego na wymianie pokrycia dachowego, stolarki okiennej i drzwiowej – zrealizowano stosownie do uzyskanego pozwolenia na budowę oraz dokonanych zgłoszeń, a nadto zgodnie z normami techniczno-budowlanymi.
Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby w przedmiocie wymienionych robót budowlanych Sąd Wojewódzki podważył ustalenia faktyczne oraz wnioskowanie organów nadzoru co do ich legalności. Zasadnicze bowiem zastrzeżenia Sądu Wojewódzkiego dotyczą robót budowlanych zakwalifikowanych przez organu obu instancji jako przebudowa pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki w budynku mieszkalnym.
Zdaniem Sądu nie został w sposób wystarczający ustalony zakres robót prowadzących do powstania łazienki jako części budynku mieszkalnego, w miejscu wcześniej istniejącej drewnianej dobudówki nazywanej drewutnią, pomieszczeniem gospodarczym lub budynkiem czy obiektem gospodarczym.
W szczególności za przedwczesną Sąd uznał ocenę, zgodnie z którą drewutnia została dobudowana do budynku mieszkalnego legalnie, a w konsekwencji aktualne pomieszczenie łazienki nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zgromadzony w aktach materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia, że pomieszczenie łazienki wykonano wskutek przebudowy pomieszczenia dobudowanego do budynku mieszkalnego, przy wykorzystaniu istniejących wcześniej fundamentów. Wynika to z dokumentacji fotograficznej oraz treści protokołów oględzin, a także zeznań autora ekspertyzy technicznej. Zaakcentować należy, że według prawidłowych ustaleń organu powiatowego, pomieszczenie łazienki mieści się w obrysie fundamentów dotychczasowego pomieszczenia gospodarczego (2,10 m x 4,30 m), zaś wcześniejsze ściany drewniane zastąpione zostały murowanymi.
W rezultacie akceptacji podlegało wnioskowanie organów obu instancji, że wykonane roboty budowlane nie polegały na budowie nowego obiektu budowlanego, lecz stanowiły przebudowę, aczkolwiek zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia, co warunkowało zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego.
Niewątpliwie w sprawie istotne znaczenie miała decyzja o warunkach zabudowy z 21 sierpnia 1997 r. wydana dla inwestycji, określonej jako: "remont istniejącego obiektu gospodarczego wraz z adaptacją na łazienkę w budynku Nr 7 przy ul. G. na Dz. Nr ...".
Jak słusznie zauważył organ powiatowy, w treści wymienionej decyzji odnotowano, że zgodnie ze złożonym wnioskiem remont i modernizacja budynku polegać miały na wymianie drewnianych elementów ściennych na murowane z zachowaniem istniejącego obrysu i fundamentów.
Mając na uwadze całokształt dokumentacji zebranej w postępowaniu, za trafną należało uznać konstatację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów w istocie odpowiadają inwestycji określonej w wymienionej decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się zaś do okoliczności powstania tzw. dobudówki (drewutni, pomieszczenia gospodarczego) w jej pierwotnym stanie, to zasadnie organy nadzoru przyjęły, iż została ona zrealizowana wraz z budynkiem mieszkalnym wybudowanym w pierwszej dekadzie XX wieku.
Dla oceny legalności istnienia tej spornej części budynku niewątpliwie miały znaczenie dokumenty w postaci mapy z 1926 r. pochodzącej z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. (Ark. Zgł. 112/1926) – na której zaznaczono przedmiotowy budynek wraz z dobudówką, a także projektu technicznego podłączenia wodociągowego zatwierdzonego decyzją z 24 listopada 1971 r. – w którym uwidoczniono pomieszczenie o wymiarach 2,10 x 4,30 m nazwane "drewutnią".
Skoro właściwe organy administracji uwzględniły w wymienionych dokumentach urzędowych budynek mieszkalny wraz z dobudówką, to uprawnione jest wnioskowanie o legalnym wybudowaniu całego przedmiotowego obiektu. Warto zauważyć, że podczas niemal 100-letniego istnienia spornej dobudówki nie negowano jej legalności, a wręcz przeciwnie – przy wydawaniu kolejnych decyzji w przedmiocie podłączenia wodociągowego (1971 r.), warunków zabudowy (1997 r.), docieplenia budynku mieszkalnego (1998 r.) sporne pomieszczenie gospodarcze traktowane było jako część konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązana z budynkiem mieszkalnym.
W takim stanie sprawy organy obu instancji zasadnie stwierdziły brak przesłanek do kwalifikowania przedmiotowej "dobudówki" jako samowoli budowlanej.
Słusznie w uzasadnieniach wydanych decyzji wskazano na trudności w odtworzeniu dokumentacji budowlanej w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy jest obiekt wybudowany na początku ubiegłego stulecia.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji gdy przepisy ustaw w zakresie Prawa budowlanego obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. nie zawierały wymogu przechowywania pozwolenia na budowę, to jego nieprzedstawienie w późniejszym postępowaniu dotyczącym zrealizowanego obiektu budowlanego nie przesądza o zaistnieniu samowoli budowlanej, lecz wymaga przeprowadzenia możliwie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, celem zgromadzenia dowodów związanych z procesem inwestycyjnym (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2020 r. II OSK 1465/20, 23 października 2019 r. II OSK 3006/17, 16 stycznia 2013 r. II OSK 1705/11, 16 czerwca 2020 r. II OSK 242/20 i powołane tam judykaty).
Wobec powyższego należało uznać, że dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki niedostatki w zakresie ustaleń faktycznych nie były efektem zaniechania czynności wyjaśniających przez organy nadzoru budowlanego, lecz wynikały z obiektywnych trudności związanych z upływem czasu (niemal 100 lat od budowy obiektu) i stanem zasobów archiwalnych.
Właściwa ocena obszernego materiału zgromadzonego w aktach powinna prowadzić do wniosku, że mimo braku konkretnego dokumentu potwierdzającego udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, nie było podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej. Co ważne, w sprawie nie ujawniono żadnych dowodów wskazujących na to, że sporną "dobudówkę" (pomieszczenie gospodarcze) wybudowano bez zachowania obowiązujących wówczas wymogów prawnych. Natomiast dowody, którymi organy dysponowały pośrednio potwierdziły legalne istnienie przedmiotowej zabudowy.
W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że Prawo budowlane nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że inwestor lub jego następcy po kilkudziesięciu latach nie są w stanie udokumentować legalności wykonanych robót budowlanych. Tak więc, aby organ mógł zastosować konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową należy w sposób jednoznaczny wykazać, w oparciu o istniejące dowody, że samowolne działanie inwestora rzeczywiście miało miejsce (por. wyroki NSA z 21 września 2017 r. II OSK 1290/16; z 6 lutego 2016 r. II OSK 1886/14, 21 września 2022 r. II OSK 1645/22).
Z tych wszystkich względów należało w niniejszej sprawie przyjąć, że rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały na podstawie ustaleń faktycznych wynikających z materiału dowodowego, który został zgromadzony i oceniony stosownie do reguł ustanowionych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Tym samym nie zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym w zaskarżonym wyroku.
Chociaż więc Sąd Wojewódzki poczynił trafne uwagi co do pożądanych standardów proceduralnych oraz możliwości dowodowych w tego typu sprawach, to jednak nie były one adekwatne do przedmiotu niniejszego postępowania.
Już w poprzednich decyzjach organy nadzoru prawidłowo wskazały, że prowadzone postępowanie dotyczy zasadniczo robót budowlanych dotyczących adaptacji pomieszczenia gospodarczego (o powierzchni ok. 8 m²) na łazienkę w budynku mieszkalnym, a więc inwestycji wykonanej w obiekcie istniejącym od początku XX wieku.
Ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie doszło do powiększenia spornego pomieszczenia, a więc rozbudowy powodującej zmniejszenie odległości od granicy działki sąsiedniej. Bezprzedmiotowe było zatem badanie zgodności usytuowania tzw. dobudówki w świetle norm określających odległości od sąsiednich nieruchomości, skoro roboty budowlane stanowiły przebudowę, a nie budowę nowego obiektu budowlanego.
Jednocześnie wykazana w postępowaniu zgodność robót budowlanych w zakresie docieplenia budynku i zrealizowanej przebudowy z przepisami techniczno-budowlanymi skutkowała odstąpieniem od zastosowania środków naprawczych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego.
Jak zasadnie stwierdziły orzekające w sprawie organy, brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków służących doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, warunkował rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W konsekwencji należało uznać, że Sąd Wojewódzki niezasadnie orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji, podczas gdy powinien oddalić skargę.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
26