II OSK 2489/21

II OSK 2489/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 74/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-06-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 519
art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Dz.U. 2016 poz 71
§ 2 ust. 1 pkt 7
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 74/21 w sprawie ze skarg E.T. oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr SKO.4120.1160.85.2020.WZ w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 czerwca 2021 r., IV SA/Po 74/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargi E.T., Stowarzyszenia [...] z/s w W. (Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile (SKO lub Kolegium) z 28 sierpnia 2020 r. nr SKO.4120.1160.85.2020.WZ, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 25 stycznia 2019 r. P. sp. z o.o. z/s w W. (wnioskodawca, Spółka, inwestor) zwróciła się do Wójta Gminy [...] (Wójt) o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], planowanej do zlokalizowana w m. [...] na fragmencie działki o nr ew. [...], obręb [...]. Szczegółowy opis przedsięwzięcia oraz jego kwalifikację z punktu widzenia oddziaływania na środowisko przedstawiono w załącznikach do wniosku. W toku postępowania w tej sprawie Wójt Gminy [...] postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.
2.2. Wyrokując w sprawie IV SA/Po 74/21 kolejno wskazano, że decyzją z 26 kwietnia 2019 r. (IGP.6733.3.2019.BD) Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, zaś SKO – po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E.T. i Stowarzyszenie, decyzją z 20 września 2019 r. uchyliło w/w decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji bezkrytycznie przyjął stanowisko wnioskodawcy, iż dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia brak jest obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wskazało również, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób inwestycja wpłynie na środowisko, niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.
2.3. W toku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt wezwał inwestora do sprecyzowania wniosku co do oddziaływania planowanej decyzji na środowisko, a Spółka ponownie przedłożyła opracowanie kwalifikacji przedsięwzięcia. Starosta [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji celu publicznego w zakresie ochrony gruntów rolnych (użytków rolnych), zaś Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie umorzył postępowanie w sprawie projektu decyzji w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś postanowieniem z 17 lutego 2020 r. zwrócił Wójtowi wniosek w zakresie uzgodnienia, gdyż inwestycja nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (RDOŚ) pismem z 18 lutego 2020 r. wskazał Wójtowi, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", co uzasadnia ponowne rozważenie oddziaływania inwestycji na środowisko.
Wezwany przez Wójta inwestor przedłożył Kartę informacyjną przedsięwzięcia z 2 marca 2020 r., z której wynika, że planowana inwestycja nie jest ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z 9 kwietnia 2020 r. RDOŚ umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji planowanej inwestycji wskazując, że uzgodnienie miało miejsce za milczącą zgodą organu.
2.4. Dalej w wyroku IV SA/Po 74/21 przywołano, że decyzją z 8 czerwca 2020 r. (IGP.6733.3.2019.BD) Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021, poz. 741 ze zm., Upzp).
Sąd wojewódzki przyjął, że ponownie rozpatrując sprawę organ gminy ustalił na podstawie przedłożonego przez Spółkę kolejnego opracowania, że po zsumowaniu EIRP na każdym z trzech sektorów wynosi ono 1963 W na sektor. To oznaczać ma, że nie zmieniła się kwalifikacja przedsięwzięcia, a w konsekwencji nie zalicza się ono do określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM z 2010), dla których wymaga się sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz nie zalicza się do przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane.
2.5. W wyroku wskazano dalej, że E.T. i Stowarzyszenie, złożyli odwołania od powyższej decyzji, w wyniku czego powołaną na wstępie decyzją z 28 sierpnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, działając na postawie art. 2 pkt 5, 50 ust. 4, 52, 53, 54 i art. 56 Upzp oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.).
W wyroku wskazano, że Kolegium zważyło, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 Upzp oraz art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018, poz. 2204 ze zm., Ugn), stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem, za pomocą którego są świadczone usługi telekomunikacyjne dostępne dla wszystkich zainteresowanych, wobec czego stanowi realizację celu publicznego i podlega regulacjom zawartym w przepisach art. 50-58 Upzp. Kolegium rozstrzygnęło także, że planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do wymienionych w rozp. RM z 2010, a zatem w sprawie nie zachodziła konieczność, aby decyzja o lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego była poprzedzona wydaniem decyzji w przedmiocie oceny jej oddziaływania na środowisko. Kolegium uznało, że zastrzeżenia odwołujących co do braków w materiale sprawy są nieuzasadnione, albowiem załączona do wniosku Kwalifikacja przedsięwzięcia charakteryzuje planowaną inwestycję w sposób na tyle szczegółowy, aby stwierdzić, że nie jest to ani przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zdaniem Kolegium, w aktach administracyjnych znajdowała się poprawna analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 Upzp, oraz projekt decyzji - oba dokumenty sporządzono przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Zgodnie z art. 54 pkt 2 Upzp, określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, strony postępowania o czynnościach podejmowanych w toku postępowania były prawidłowo powiadamiane.
Kolegium odniosło się w uzasadnieniu swej decyzji także do pozostałych zarzutów odwołujących się i wyjaśniło, że decyzja o lokalizacji celu publicznego w żaden sposób nie narusza prawa własności stron postępowania, gdyż jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podnoszona okoliczność zmniejszenia wartości nieruchomości nie podlega badaniu w tym postępowaniu i nie ma wpływu na legalność posadowienia inwestycji. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta odpowiada prawu proceduralnemu i materialnemu, w szczególności przepisom Upzp.
3.1. E.T. wniosła do WSA w Poznaniu skargę na w/w decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
3.2. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez scedowanie w istocie na sąd administracyjny obowiązku odniesienia się do zarzutów odwołania;
2) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017, poz. 519 ze zm., uPoś) w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozp. RM z 2010 poprzez uznanie, iż ocena wpływu inwestycji na środowiska jest dokonywana dla mocy EIRP anten podanych przez inwestora, pomimo że bezspornym jest, iż są one wielokrotnie zaniżone, co jest tożsame z przyjęciem, że organ nie musi uwzględniać maksymalnych mocy, tiltów anten;
3) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż kwestia, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowych uwarunkowanych rozstrzygana jest w oparciu o wielokrotnie zaniżoną moc anten, a nie rzeczywiste parametry techniczne przedsięwzięcia;
4) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
5) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
3.3. Uzasadnienie skargi zawierało polemikę ze stanowiskiem organów obu instancji, gdzie przywołano liczne judykaty, mające wspierać argumentację zawartą w środku zaskarżenia.
3.4. Skargę na w/w decyzję Kolegium wniosło także Stowarzyszenie, które domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na braku przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w szczególności brak zlecenia przez organ I instancji weryfikacji danych zawartych w karcie informacyjnej przez specjalistę z zakresu ochrony środowiska i tym samym w konsekwencji oparcie się wyłącznie na danych przedstawionych w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia przygotowanej przez inwestora, co budzi szczególnie uzasadnione wątpliwości z uwagi na fakt, że pomimo obliczenia zsumowanej mocy EIRP anten sektorowych skierowanych na te same azymuty (zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez SKO) w ocenie inwestora moc EIRP na każdy sektor pozostała na niezmienionym poziomie w porównaniu do pierwotnych obliczeń, nie uwzględniających nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny; tak daleko idące wątpliwości powinny zostać zweryfikowane przez powołanego przez organ I instancji specjalistę, czego w toku postępowania administracyjnego nie uczyniono;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, w związku z błędnym uznaniem przez organ I instancji oraz SKO, że planowana inwestycja nie będzie rażąco oddziaływać na środowisko, podczas gdy:
a) w karcie informacyjnej przedsięwzięcia błędnie oznaczono zakres miejsca dostępnego dla ludności, podczas gdy miejscem dostępnym dla ludności są wszelkie działki, w tym działki rolne, na których chociażby potencjalnie mogą przebywać ludzie;
b) zsumowana moc EIRP jest w rzeczywistości większa niż moc wynikająca z karty informacyjnej przygotowanej przez inwestora
- co w konsekwencji przemawia za koniecznością przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydana raportu środowiskowego;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 Upzp z uwagi na fakt, że planowana inwestycja narusza istniejący ład przestrzenny, bowiem tereny wokół planowanej inwestycji są terenami o charakterze rolnym oraz mieszkalnym, cechującymi się wysokimi walorami przyrodniczymi;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 62a ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Uioś), poprzez wskazanie jako ewentualnych wariantów przedsięwzięcia w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, iż przedsięwzięcie nie będzie podejmowane, podczas gdy tego rodzaju warianty nie spełniają wymogu przewidzianego w przytoczonym powyżej przepisie;
5) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na środowisko, podczas gdy taki wniosek nie ma uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności mając na względzie fakt istnienia bogatej fauny wokół terenu planowanej inwestycji w postaci dzikiego ptactwa oraz będących pod ścisłą ochroną nietoperzy;
6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym niewyjaśnieniu, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na nieruchomości okolicznych mieszkańców, w tym osób zamieszkałych bezpośrednio w sąsiedztwie;
7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.;
8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżanej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżanej decyzji w szczególności nie wyjaśnienie przez organ I instancji, dlaczego uznał, że planowana inwestycja znajduje się w odległości, która rzekomo uniemożliwia jej oddziaływanie na nieruchomości okolicznych mieszkańców, w tym osób zamieszkałych bezpośrednio w sąsiedztwie.
3.5. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie rozwinęło argumentację odnoszącą się do poszczególnych jej zarzutów.
3.6. W odpowiedzi na obie skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.
3.7. Pismem z 10 marca 2021 r. P. sp. z o.o. z/s w W., jako uczestnik postępowania, wniosła o oddalenie skarg w całości. W piśmie tym uczestnik podniósł, że zarzuty przeciwko zaskarżonej decyzji są niezasadne, a planowana inwestycja nie jest ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
3.8. Postanowieniem z 23 marca 2021 r., IV SA/Po 74/21, WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargi oddalił.
4.2. W motywach powyższego wyroku sąd pierwszej instancji opowiedział się za poglądem, że dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji wymagającej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010 nie sumuje się, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw prawnych.
4.3. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że akta sprawy wskazują, iż na terenach występowania głównych wiązek promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności. Fakt ten dokumentują znajdujące się w Kwalifikacji przedsięwzięcia "Przekroje wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych, wskazujące, że zawieszenie na wysokości 58,5 m anten skierowanych na azymut 40⁰, 160⁰ i 180⁰, przy mocy dla pojedynczej anteny 1033 W. Materiał dowodowy wskazuje, że miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, a przy mocy dla pojedynczej anteny 465 W miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości nie większej niż 20 m. W okolicznościach badanej sprawy ustalono, że teren, na którym planuje się lokalizację stacji bazowej, jest częściowo terenem zabudowanym budynkiem jednorodzinnym, a tereny przyległe stanowią tereny rolnicze, działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi w ramach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Zebrany materiał dowodzi zatem, że miejsca dostępne dla ludności – w rozumieniu art. 124 ust. 2 uPoś – nie znajdują się w określonych przepisami rozp. RM z 2010 odległościach od środka elektrycznego, w osi głównej wiązek promieniowania anten.
4.4. W kontekście wpływu planowanej inwestycji na środowisko, sąd wojewódzki zaakcentował, że Wójt dwukrotnie zwracał się RDOŚ o stosowne uzgodnienie i organ ten umorzył postępowanie zaskarżalnym postanowieniem z 9 kwietnia 2020 r. wskazując na milczące uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. WSA w Poznaniu nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – stąd skargi oddalił w myśl art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.).
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.T. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, tj.:
1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż niedopuszczalne jest sumowanie mocy EIRP anten w każdym sektorze oraz uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten (WSA pominąć miał tę kwestię w wyroku);
2) art. 6 ust. 2 uPoś w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010 w powiązaniu z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, iż przedmiotem kwalifikacji podlegają pojedyncze elementy przedsięwzięcia i to bez uwzględnienia maksymalnych mocy anten oraz pochyleń.
Powyższe uchybienia miały – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – istotny wpływ na wynik sprawy.
5.2. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.
5.3. Zdaniem skarżącej kasacyjnie należy uwzględniać maksymalne moce EIRP anten oraz ich pochylenia na podstawie kart katalogowych anten.
5.4. W odpowiedzi uczestnika postępowania – P. Sp. z o.o. z/s w W. – na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie uczestnika postępowania sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się de facto do przywołania kilku wyrwanych z kontekstu fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżąca nie przedstawiła przy tym spójnej i logicznej argumentacji w celu wyjaśnienia, z jakiej przyczyny i na przywołane przezeń orzeczenia i wyrażone w nich poglądy winny zostać uwzględnione przez sąd rozpoznający sprawę.
5.5. Skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym z 19 czerwca 2024 r. określonym jako uzupełnienie uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej, wywodzi, że wyrok powinien zostać uchylony, ponieważ sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami Upzp. Zdaniem skarżącej kasacyjnie taką możliwość ma Naczelny Sąd Administracyjny. W piśmie wskazano te przepisy Upzp, których naruszenia – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie można było podnosić w skardze kasacyjnej.
5.6. W toku rozprawy Sąd uwzględnił wniosek [...] z siedzibą w R. o jego dopuszczenie w charakterze uczestnika. Prezes w/w Stowarzyszenia wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku wywodząc, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do przepisów Upzp, a konkretnie do art. 61 tej ustawy, w zakresie braku wskazania mocy anten powoływał się na naruszenie art. 141 § 4 Ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 174 pkt 2 Ppsa nie mógł zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem, albowiem to przepis określający jedną z podstaw kasacyjnych, przepisu tego nie stosował sąd pierwszej instancji, przeto nie mógł go naruszyć, jak to zasugerowano w skardze kasacyjnej.
6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe, da się zrekonstruować tok rozumowania sądu pierwszej instancji. To, że Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji meriti, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. W samej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia cyt. przepisu bliżej zresztą nie rozwinięto, uznając przy tym, że "..sporządzenie bardziej szczegółowego uzasadnienia (skargi – uzup. Sądu) jest zbędne...".
Nie można było uznać za skuteczne tego działania skarżącej kasacyjnie, które miałoby polegać na uzupełnieniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a wyrażać się w istocie w postawieniu w piśmie procesowym tej strony z 19 czerwca 2024 r. nowych zarzutów kasacyjnych, gdy idzie o zarzucany brak oceny zaskarżonych decyzji przez pryzmat oznaczonych przepisów Upzp. Zarzutu naruszenia przepisów tej ustawy w samej skardze kasacyjnej nie sformułowano. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie (podkr. Sądu) podstaw kasacyjnych, co oznacza, że takie uzasadnienie musi uprzednio już znajdować się w skardze kasacyjnej. Tym samym nie jest skuteczne stanowisko dopuszczonego na rozprawie do udziału w postępowaniu uczestnika, ubocznie zaznaczyć należy, że art. 61 Upzp odnosi się do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a sprawa dotyczyła ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym przepisów przywołanego art. 61 Upzp się nie stosuje.
6.4. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów określa wyłącznie, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Oddalenie skargi nie naruszało art. 3 § 1 Ppsa, w skardze kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono zarzutu naruszenia wskazanych przepisów K.p.a., to zaś uniemożliwia Sądowi odniesienie się do tak wskazanej zakresowo podstawy kasacyjnej.
6.5. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni przepisów art. 6 ust. 2 uPoś w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010 i tym samym przyjęcie, iż przedmiotem kwalifikacji podlegają pojedyncze elementy przedsięwzięcia i to bez uwzględnienia maksymalnych mocy anten oraz pochyleń. Uzasadnienie tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej sprowadzono do przywołania wybranych fragmentów licznych judykatów, z których wyprowadzano wniosek, wedle którego wadliwie zaakceptowano zaskarżoną decyzję, wykluczając tzw. sumowanie (kumulację) mocy EIRP, jak również wielokrotne zaniżenie mocy anten.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego, jak i sposobu jego uzasadnienia, wypadnie przywołać uchwałę NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, zgodnie z którą "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Jak wskazano w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010 ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami. W przywołanej uchwale wskazywano, iż to, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru. Podjęcie tej uchwały usuwa trwającą od kilku lat rozbieżność orzeczniczą, także w łonie samego NSA, odnośnie tzw. kumulacji równoważnej mocy promieniowanej izotropowo anten stacji bazowej telefonii komórkowej, w aspekcie kwalifikowania takiego przedsięwzięcia w myśl przepisów rozp. RM 2010.
Z art. 269 § 1-3 Ppsa wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269). W ocenie Sądu w tym składzie przedmiotową uchwałę należy uwzględnić przy ocenie skuteczności zarzutu kasacyjnego w aspekcie błędnej wykładni przepisów rozp. RM 2010, uznając go za nieskuteczny.
6.6. W konsekwencji nie jest trafny także zarzut błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś, skoro w przedmiotowej sprawie trafna była kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia, jako nie wymagającego wydania decyzji o środowiskowych jego uwarunkowaniach. To stanowisko – jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku – dodatkowo wzmacniało postanowienie RDOŚ, fachowego organu w zakresie ochrony środowiska, który milcząco uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej.
6.7. W konsekwencji nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 uPoś (zasada przezorności), w tym aspekcie Sąd podziela stanowisko sądu a quo, wedle którego z akt sprawy wynika, że na obszarze występowania głównych wiązek promieniowania anten planowanej stacji bazowej nie występują miejsca dostępne dla ludności. Skoro zatem w toku przeprowadzonego postępowania lokalizacyjnego nie zostało potwierdzone, aby planowane przedsięwzięcie z uwagi na jego parametry techniczne wymagało wydania tzw. decyzji środowiskowej, nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 2 uPoś.
6.8. Sąd Naczelny nie mógł odnieść się do sformułowanego werbalnie wyłącznie stwierdzenia, wedle którego "stacje bazowe pracują z mocą kilkakrotnie większą", skoro nie poddaje się ono weryfikacji, nadto ma charakter generalizujący i odnoszący się do już działających tego typu przedsięwzięć. Trafnie także w odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną wywodzono, że w postępowaniu Spółka określiła wyczerpująco, poprzez przedłożenia Karty przedsięwzięcia, jego parametry, jasno także wskazując maksymalne pochylenie anten. W tym aspekcie nie ma podstaw, aby zakładać inny zamiar inwestora.
7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.