II OSK 2487/24

II OSK 2487/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 399/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-04-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 1 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 399/22 w sprawie ze skarg G.S. oraz W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r. IR-IV.7721.257.2019.6 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., IV SA/Po 399/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skarg G.S. oraz Wspólnoty [...] (Wspólnota) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 22 kwietnia 2022 r. IR-IV.7721.257.2019.6, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, P.W. prowadząca działalność gospodarczą pn. "M." (inwestor), złożyła do Prezydenta Miasta Poznania wniosek o pozwolenie na budowę budynku hotelowego wraz z lokalami usługowymi w parterze i garażem w kondygnacji podziemnej na działkach o nr ewid. [...], [...], ark. [...], w P. Do wniosku załączono m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4 egzemplarze projektu budowlanego, decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr 202/2017 z 7 kwietnia 2017 r. o warunkach zabudowy (decyzja wzt), przeniesioną na inwestora decyzją Prezydenta Miasta Poznania z 16 października 2018 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr 1975/2017 z 11 września 2017 r. udzielającą pozwolenia na rozbiórkę garaży indywidualnych, a także decyzję Zarządu Dróg Miejskich z 14 września 2018 r. zezwalającą na przebudowę zjazdu z ul. Podgórze, oraz stosowne pełnomocnictwa.
2.2. Wyrokując w sprawie IV SA/Po 399/22 kolejno wskazano, że Prezydent Miasta Poznania decyzją nr 988/2019 z 24 maja 2019 r. (znak: UA-V-A09.6740.3231.2018) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota, a Wojewoda Wielkopolski zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze. Wojewoda postanowieniem z 30 listopada 2020 r. z uwagi na prawomocne zakończenie postępowań o ustanowienie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu podjął zawieszone postępowanie.
2.4. Dalej w wyroku IV SA/Po 399/22 przywołano, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z 25 stycznia 2021 r., nr IR-IV.7721.257.2019.6, uchylił kwestionowaną odwołaniem Wspólnoty decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sprzeciw od w/w decyzji organu odwoławczego złożyła Wspólnota, a WSA w Poznaniu wyrokiem z 8 października 2021 r. IV SA/Po 270/21, oddalił ten sprzeciw.
3.1. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Poznania decyzją nr 51/2022 z 19 stycznia 2022 r., nr UA-V-A09.6740.3231.2018, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla uprzednio opisanej inwestycji.
W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że projekt budowlany spełnia wytyczne konserwatorskie zawarte w pozwoleniu Miejskiego Konserwatora Zabytków, został pozytywnie zaopiniowany pod względem wymagań higienicznych, zdrowotnych oraz przeciwpożarowych bez uwag. Ponadto organ I instancji podkreślił, że analiza akustyczna, analiza przesłaniania i nasłonecznienia oraz obszaru oddziaływania wskazuje na zapewnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Z uwagi na zakres inwestycji, Prezydent Miasta Poznania w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożył na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego.
3.2. Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Poznania o pozwoleniu na budowę złożyła Wspólnota oraz G.S.
3.3. Wspomnianą na wstępie decyzją z 22 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.; K.p.a.) Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując w wyroku motywy takiego rozstrzygnięcia wskazano, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do zgodności inwestycji z wymaganiami decyzji wzt. Poruszając kwestię rzeczywistego przeznaczenia projektowanego budynku organ odwoławczy wyjaśnił, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Wielkość budynku, ilość wewnętrznych klatek schodowych, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być przekształcony w budynek mieszkalny wielorodzinny – tak jak wnioskuje odwołująca się Wspólnota, nie stanowią kryteriów określonych w art. 35 uPb, które powinien brać pod uwagę organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż w budynku zaprojektowano magazyny pościeli czystej i brudnej, na parterze recepcję hotelową, a na następnych piętrach apartamenty hotelowe o różnym standardzie, w tym zarówno takie, które posiadać będą pokoje hotelowe wraz z aneksem kuchennym, osobnymi sypialniami, łazienką jak i garderobą. Organ podał, że zdaje sobie sprawę, iż dokładne rozdzielenie funkcji hotelowej od mieszkaniowej jest trudne, niemniej to do inwestora należy wybór zakresu inwestycji. Odnosząc się do miejsc parkingowych organ II instancji stwierdził, że zostały one zapewnione w sposób zgodny z przepisami.
Dalej Wojewoda stwierdził, że nie dopatrzył żadnych istotnych uchybień, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu czy w kwestii uzasadnienia decyzji organu I instancji. Wojewoda wskazał także, że projekt budowlany został sporządzony przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia budowlane, którzy złożyli w myśl art. 20 ust. 4 uPb oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto projektanci legitymowali się aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia art. 76a § 2 K.p.a., a także uchybień w zakresie pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi inwestora. Organ II instancji odniósł się również do wątpliwości odwołującego się co do przepisów mających zastosowanie w sprawie, w kontekście nowelizacji uPb.
Organ II instancji podkreślił, że nie zostały przekroczone administracyjne normy zakłóceń (uciążliwości) inwestycji m. in. w zakresie hałasu, jednakże nie wyłącza możliwości oceny, że zakłócenia mogą w przyszłości przekraczać "przeciętną miarę". O tym, czy tak będzie, decydować będzie społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, w której korzystanie następuje ingerencja oraz stosunki miejscowe. Zdaniem Wojewody podnoszone w odwołaniu argumenty (możliwe emisja hałasu) wskazują na zdarzenia przyszłe, niepewne, które mogą być ewentualnie podnoszone w postępowaniu przed sądami powszechnymi w sytuacji występowania rzeczywistych nadmiernych immisji związanych z faktycznym funkcjonowaniem projektowanego obiektu.
Odnosząc się do zarzutu braku projektu geotechnicznego organ wyjaśnił, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył dokumentację geologiczno-inżynierską zatwierdzoną decyzją Prezydenta Miasta Poznania z 30 października 2018 r. (znak: OS-1.6541.47.2018). Z tej dokumentacji wynika, że planowany obiekt budowlany będzie posiadał drugą kategorię geotechniczną. Wyniki badań ww. dokumentacji posłużyły projektantowi do zastosowania w projekcie budowlanym odpowiednich rozwiązań konstrukcyjnych oraz stworzenia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ odwoławczy zauważył, że dokumentacja taka powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego w sytuacji skomplikowanych warunków gruntowych. W niniejszej sprawie taka dokumentacja została załączona, o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Poruszając kwestię zgodności inwestycji z warunkami technicznymi organ II instancji wyjaśnił, że zarzuty stawiane w odwołaniach nie mają odzwierciedlenia w przedłożonym projekcie budowlanym. Odnosząc się do kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego Wojewoda zauważył, że projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag, a także, że z jego treści wynika, że spełnia wszelkie obowiązujące normy przeciwpożarowe.
Odpowiadając na wniosek Wspólnoty dotyczącego dopuszczenia i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny ogniotrwałości i ochrony przeciwpożarowej Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przesłanką skutecznego zaskarżenia decyzji nie może być jednak sam fakt niepowołania biegłego, ale wadliwe ustalenie stanu faktycznego będące następstwem niepowołania biegłego. W niniejszej sprawie projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę przeciwpożarowego, a zamieszczony w projekcie budowlanym opis zabezpieczeń przeciwpożarowych został rzetelnie sporządzony w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w związku z czym tutejszy organ nie widzi podstaw do podważenia przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań technicznych.
4.1. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do WSA w Poznaniu wniósł G.S. domagając się jej uchylenia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez: - uniemożliwienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu odwoławczym, - naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - uwzględnienie nieuwierzytelnionych kopii dokumentów (naruszenie art. 76a K.p.a.), a także naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 35 uPb.
Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że organ I instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu kuratorowi spadku po J.B. wyznaczonemu przez Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. sygn. [...], mimo świadomości, że taki kurator został ustanowiony oraz złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji wzt. Nie ma racji Wojewoda twierdząc, że wobec ustalenia spadkobierców J.B. zbędny jest udział w postępowaniu kuratora spadku po zmarłym.
Dalej skarżący argumentował, że Wojewoda nie wyjaśnił w jaki sposób zostały zweryfikowane uprawnienia projektantów, którzy do akt przedłożyli jedynie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów mających potwierdzać rzekome uprawnienia. Organ w sposób nieuprawniony zaliczył także do dowodów nieuwierzytelnione kopie wielu innych dokumentów. G.S. wskazał również, że Wojewoda Wielkopolski nie zbadał sygnalizowanej przez strony niezgodności projektu z decyzją wzt w następujących zakresach:
- niezgodność funkcji obiektu - z części opisowej projektu (bilans miejsc postojowych) wynika jednoznacznie, iż inwestor zamierza przeznaczyć część budynku o powierzchni 278,89 m² na biura, podczas gdy decyzja wzt nie przewiduje w ogóle takiej funkcji budynku;
- ilość miejsc parkingowych - inwestor w żaden sposób nie wykazał ilości łóżek w części hotelowej.
Końcowo skarżący wskazał, że w zakresie nasłonecznienia projektant, jak i organy obu instancji, odwoływały się do możliwości zredukowania czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny w przypadku zabudowy śródmiejskiej. Skarżący podniósł, iż okoliczność czy faktycznie mamy do czynienia z zabudową śródmiejską nie została w żaden sposób zbadana przez organy administracji.
4.2. Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 22 kwietnia 2022 r. wniosła także Wspólnota, zaskarżając ją w całości. Wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez w szczególności niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niezweryfikowania budzących wątpliwości twierdzeń inwestora, a także twierdzeń projektantów, dotyczących przedłożonej wraz z projektem analizy przesłaniania, twierdzeń dotyczących planowanych rozwiązań w kwestii ochrony przed hałasem, a także wyznaczenia niewystarczającej wielkości obszaru oddziaływania inwestycji;
b) art. 80 K.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą w szczególności na dokonaniu oceny planowanej funkcji budynku w oparciu o deklaracje Inwestora, pomijając charakter rzeczywistych rozwiązań funkcjonalnych zawartych w projekcie;
c) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie w sposób należyty stronie – E.K. - czynnego udziału w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych w niniejszej sprawie dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji w dniu następnym po doręczeniu E.K. zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, podczas gdy przesyłka zawierająca ww. zawiadomienie została jej prawidłowo doręczona i termin do wypowiedzenia się co do powyższych kwestii zakreślony przez organ w zawiadomieniu, wynoszący 7 dni, do dnia wydania zaskarżonej decyzji jeszcze nie upłynął.
Wspólnota podniosła także zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 4 uPb, poprzez utrzymanie w mocy przyznanego inwestorowi przez organ I instancji prawa do realizacji zabudowy nieruchomości gruntowej, do której inwestor posiada tytuł prawny, podczas gdy zamierzenie budowlane nie jest zgodne z przepisami, w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002);
b) art. 5 ust. 1 pkt 1) lit. e) uPb poprzez uznanie, iż projektowany budynek hotelowy wraz z lokalami usługowymi w parterze i garażem w kondygnacji podziemnej spełnia wymagania stawiane obiektom budowlanym oraz ich poszczególnym częściom przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności przez załącznik I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG oraz rozp. MI 2002 w zakresie dotyczącym zapewnienia ochrony przed hałasem;
c) art. 32 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez utrzymanie w mocy wydanego pozwolenia na budowę mimo braku uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, w szczególności braku projektu geotechnicznego;
d) art. 34 ust. 1 uPb poprzez przyjęcie, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji wzt, podczas gdy projekt budowlany zakłada de facto funkcję mieszkaniową projektowanego budynku, a nie funkcję hotelową, o której mowa w ww. decyzji o warunkach zabudowy;
e) art. 34 ust. 2 uPb poprzez przyjęcie, że zakres i treść projektu budowlanego są dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, podczas gdy projekt budowlany nie zawiera w swej treści wielu istotnych elementów, które powinny zostać zaprojektowane dla obiektu mającego spełniać funkcje hotelowe;
f) art. 34 ust. 3 pkt 5 uPb poprzez uznanie, że projekt budowlany stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji (i uprzednio decyzji organu I instancji) spełnia wszystkie wymagania co do jego treści stawiane przez przepisy prawa, podczas gdy określony w projekcie obszar oddziaływania obiektu wyznaczony został w niewystarczającym zakresie;
g) art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu, na którym realizowana ma być inwestycja, jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności z przepisami rozp. MI 2002, podczas gdy projekt ten zawiera w swej treści istotne luki.
Skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Nadto, Wspólnota wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Wspólnota zwróciła się o podjęcie stosownych kroków zmierzających do zapewnienia czynnego udziału spadkobiercom zmarłej strony – B.Z. i przeprowadzenie dowodu z kopii aktu zgonu.
4.3. Kolejną skargę, na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 22 kwietnia 2022 r. w imieniu E.K. wniósł G.S. W związku z nieuzupełnieniem jej braków formalnych została ona prawomocnie odrzucona przez WSA w Poznaniu postanowieniem z 27 września 2022 r.
4.4. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.
4.5. P.W. złożyła pismo procesowe zawierające ustosunkowanie się do zarzutów skargi Wspólnoty i wniosła o jej oddalenie z uwagi na bezpodstawność zarzutów. Nadto, wniesiono o połączenie spraw.
4.6. WSA w Poznaniu postanowieniem z 21 lipca 2023 r. połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. IV SA/Po 446/23 i IV SA/Po 399/22 i zarządził dalsze ich prowadzenie pod sygn. IV SA/Po 399/22.
4.7. WSA w Poznaniu postanowieniem z 21 lipca 2023r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.
4.8. WSA w Poznaniu postanowieniem z 7 marca 2024 r. odrzucił wnioski skarżącego G.S. o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności sędziów składu wyznaczonego do rozpoznania przedmiotowej sprawy.
5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę uwzględnił.
5.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że projekt budowlany został sporządzony przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia budowlane, którzy złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektanci legitymowali się aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W ocenie sądu a quo słusznie uznały organy obu instancji na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z decyzją wzt. Odnosząc się do kwestii niezgodności inwestycji z warunkami zabudowy w zakresie miejsc postojowych, na co zwracał uwagę skarżący G.S. sąd wojewódzki wskazał, że na terenie objętym wnioskiem, inwestor zobowiązany jest zapewnić minimum 20 miejsc postojowych na 100 łóżek oraz 11 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej części usługowej. Z projektu budowlanego wynika, że lokale usługowe oznaczone na parterze budynku symbolem [...], [...] i [...] posiadać będą następujące wielkości: 91,09 m², 148,88 m² i 34,37 m² (łącznie ok. 274 m²). Mając na względzie ustalenia decyzji wzt inwestor zobligowany był do zapewnienia co najmniej 4 miejsc postojowych dla funkcji usługowej, co uczynił w hali garażowej. Ponadto w apartamentach hotelowych umieszczonych zostanie łącznie 83 łóżek, co oznacza, że dla gości hotelowych zapewnionych musi być co najmniej 17 miejsc postojowych, które to w całości zaprojektowano w hali garażowej.
5.3. Sąd pierwszej instancji wskazał, że niezasadny okazał się zarzut nienależytego określenia przez organy architektoniczno-budowlane obszaru oddziaływania inwestycji. W ocenie tegoż sądu obszar ten obejmuje teren inwestycji (działki nr [...] i [...]) oraz nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Brak było podstaw do dalszego rozszerzenia obszaru oddziaływania inwestycji tylko z tego powodu, że jej realizacji może spowodować zwiększenie ruchu drogowego na ul. [...].
5.4. WSA w Poznaniu w pełni podzielił także ustalenia organów obu instancji odnośnie kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na działki bezpośrednio sąsiadujące z jej terenem, w tym na działki niezabudowane. Słusznie wskazały organy, że ocena przesłaniania i nasłonecznienia (§ 13 i § 60 rozp. MI 2002) została wykonana także w stosunku do budynków o podobnych gabarytach możliwych do zrealizowania na niezabudowanych działkach nr 36 nr 31 i wykazała, że wymagania zgodnie z powyższymi przepisami zostaną spełnione. W ocenie tegoż sądu, brak natomiast innych regulacji prawa administracyjnego, mogących wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie nieruchomości położnych w dalszej odległości niż bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, jak tego domaga się Wspólnota. Zdaniem sądu wojewódzkiego przeprowadzona analiza nasłonecznienia została wykonana zgodnie z § 13 rozp. MI 2002 względem zabudowy istniejącej. Skarżący nie podważyli zasadności prawidłowego zastosowania przepisów przeciwpożarowych.
5.5. Zdaniem sądu pierwszej instancji projekt budowlany instalacji elektrycznych zawiera również wszelkie wymagane przepisami informacje i opisy jakie muszą spełniać oznakowania związane z zabezpieczeniem pożarowym wymaganym do pozwolenia na budowę.
5.6. W końcowych motywach wyroku sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w dokumentacji projektowej znajduje się dokumentacja geologiczno-inżynierska, o której mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. 2012, poz. 463, rozp. MTBiGM 2012). Jednak z cyt. przepisu wynika, że dokumentację geologiczno-inżynierską wykonuje się dodatkowo, a więc oprócz dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Dokumentacja geologiczno-inżynierska nie jest zaliczana do dokumentów opisujących geotechniczne warunki posadowienia obiektu (§ 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia). Skoro w tej sprawie projektant uznał, że dla tego obiektu konieczne jest spełnienie warunków z § 7 ust. 3 rozp. MTBiGM 2012, to tym bardziej powinny zostać spełnione warunki z jego § 7 ust. 2.
W przekonaniu sądu a quo wskazane okoliczności dawały podstawę do stwierdzenia, że organy przedwcześnie uznały, że projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Sąd ten wskazał, że organy badając kompletność projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb) w zakresie wymaganych opinii i sprawdzeń, nie dostrzegły, że dokumentacja projektowa wymaga w tym zakresie uzupełnienia o projekt geotechniczny, którego nie ma w projekcie budowlanym ani w aktach administracyjnych sprawy. Zdaniem tegoż sądu brak ten może być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu reguł wynikających z art. 136 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy winien nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia braku projektu geotechnicznego wyznaczając termin jego sporządzenia. Z uwagi na ten brak i uznając, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb uchylono zaskarżoną decyzję.
6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
6.2. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa poprzez:
a) nieuchylenie decyzji organu I instancji, mimo że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy z uwagi wydanie decyzji pomimo braku wymaganego projektu geotechnicznego, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozp. MTBiGM 2012;
b) nieuchylenie decyzji organu I instancji uwarunkowane stwierdzeniem, że ww. wadliwość może być usunięta w toku postępowania odwoławczego i nie przekracza możliwości działania organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 K.p.a., mimo że wadliwość ta dotyczy okoliczności, które w ogóle nie zostały ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji i ich ustalenie przekracza zakres pojęcia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie i prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.
- co doprowadziło do wydania orzeczenia sanującego pozostanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji organu I instancji, której wadliwość nie może być konwalidowana przez organ II instancji.
6.3. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o – w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie – innemu sądowi, a także o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych, a w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi przez NSA – również o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. Wspólnota zrzekła się rozprawy.
6.4. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że sąd pierwszej instancji zasadnie przyznał trafność stawianego przez skarżącą zarzutu w zakresie braku sporządzenia w sprawie projektu geotechnicznego. Skarżąca tym samym potwierdza poprawność rozumowania WSA w Poznaniu wyrażonego w odnoszącej się do tego zarzutu części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. w szczególności na s. 47-49 jego uzasadnienia. Rozważania w tym przedmiocie prawidłowo zostały podsumowane stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. Konkluzja ta doprowadziła jednak – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sąd pierwszej instancji do całkowicie bezpodstawnego przekonania, że zasadnym było uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego, gdyż nie można wykluczyć, że ta wadliwość może być usunięta w toku postępowania odwoławczego i nie przekracza możliwości działania organu odwoławczego wynikającego z art 136 § 1 K.p.a. Swa argumentację skarżąca kasacyjnie wspiera poprzez przywoływanie fragmentów wybranych judykatów oraz wyimków z opracowań doktrynalnych.
6.5. W odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, "utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku" oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Projektu geotechnicznego dla potrzeb posadowienia budynku hotelowego wraz z lokalami usługowymi w parterze i garażem podziemnym przy ul. [...] w [...], na fakt bezprzedmiotowości stanowiska skarżącej kasacyjnie i możliwości przystąpienia organu II Instancji do ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem inwestora nieprawidłowym działaniem byłoby, aby sąd wojewódzki wycofał z obrotu prawnego zarówno decyzję Wojewody, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania, bowiem takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, jak również ograniczenia kompetencji, a jednocześnie obowiązku organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, jej przesłanek nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 182 § 2 Ppsa. Z powyższego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek inwestora o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wytworzonego już po wydaniu zaskarżonego wyroku, albowiem nie zachodziły przesłanki z art. 106 § 3 Ppsa.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). W myśl art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
7.2. Wbrew zarzutom kasacyjnym, trafna jest ocena wyrażona przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że brak projektu geotechnicznego może zostać uzupełniony na etapie postępowania przed Wojewodą, zwłaszcza w realiach rozpoznawanej sprawy. Nie podważa skarżąca kasacyjnie Wspólnota żadnych innych motywów zaskarżonego wyroku, z których wynika, że jedynym powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie sądu pierwszej instancji o potrzebie uzupełnienia dokumentacji inwestycji o projekt geotechniczny, a to w związku z oznaczonym zakwalifikowaniem tejże inwestycji przez projektanta, do drugiej kategorii geotechnicznej w złożonych warunkach gruntowo-wodnych.
Zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada załatwiania spraw, wyrażona we fragmencie art. 7 K.p.a., trafnie w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że regułą powinno być zatem dążenie organu odwoławczego do merytorycznego załatwienia sprawy. Słusznie także inwestor uwypukla, że zastosowanie przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 135 Ppsa byłoby zasadne wówczas, gdyby miałoby ono mieć cechę niezbędności do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie trafnie zauważa się, że warunkiem zastosowania trybu określonego w przepisie art. 135 Ppsa (zastosowanie przez Sąd środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga) jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (por. motywy wyroku NSA z 31 stycznia 2023 r., II FSK 1583/20, LEX nr 3506854). W realiach tej sprawy nie było potrzeby sięgania przez sąd pierwszej instancji do konstrukcji z art. 135 Ppsa.
7.3. Słusznie w zaskarżonym wyroku wskazano na możliwość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 § 1 K.p.a. i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania, choć nie tyle chodzi o uzupełnienie dowodów, a "materiałów". Tym materiałem ma być projekt geotechniczny, określający warunki posadowienia spornego obiektu budowlanego. Obowiązek jego sporządzenia – z uwagi na kwalifikację inwestycji – wynika z § 7 ust. 2 rozp. MTBiGM 2012, wedle którego, w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Wykładnia systemowa odnosząca się do reguł przeprowadzania dodatkowego postępowania na etapie postępowania odwoławczego, a czerpiące swe źródło z treści art. 136 § 4 K.p.a., nakazuje wykluczyć dopuszczalność takiego dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, jeśli jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby "nadmiernie utrudnione". W ocenie Sądu Naczelnego zakres wskazanego postępowania dodatkowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. nie powoduje, aby takie postępowanie miałoby być "nadmiernie utrudnione". Ocenę tę uwiarygadnia okoliczność podnoszona przez inwestora odnośnie opracowania brakującego projektu geotechnicznego.
7.4. Z wyłożonych względów dojść należało do wniosku, że nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Ppsa.
8. Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.