II OSK 2487/23

II OSK 2487/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Po 526/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-10-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 31 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 526/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 526/23, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. – dalej: "PINB" wpłynęło pismo Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] - dalej: "Stowarzyszenie" zawierające żądanie wszczęcia: "postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy na działce nr [...] w P.".
Postanowieniem z dnia 18 maja 2023 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania z urzędu w ww. sprawie.
W zażaleniu na to postanowienie Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej: "WWINB", utrzymując w mocy postanowienie PINB z 18 maja 2023 r. – przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. wyjaśnił, że określone w regulaminie cele statutowe Stowarzyszenia – do których należy: dążenie do ustalenia przez Gminę P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem; racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych; działanie na rzecz miejscowości P., tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego; działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego, w szczególności przez wnoszenie podań, skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism do sądów administracyjnych; przywracanie pamięci o historii P. oraz ochrona dziedzictwa kulturowego – są na tyle ogólne, że nie można ich powiązać z żądaniem wszczęcia postępowania, o które wnosi Stowarzyszenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane wyżej postanowienie WWINB, Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie autokontroli przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie nowego orzeczenia; uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB przez Sąd – w przypadku nieuwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu Sąd ten podniósł, że podziela ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w analogicznej sprawie zawisłej przed tym sądem również ze skargi Stowarzyszenia – na postanowienie odmawiające żądaniu tego stowarzyszenia wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego (obiektu kontenerowego będącego barem, punktem sprzedaży alkoholu) na działce nr ewid. [...] (obręb P.), stanowiącej własność T. R. (sygn. akt IV SA/Po 90/23) – zgodnie z którą to oceną cel określony jako: "poszanowanie praworządności, ochrona prawa i przestrzeganie porządku publicznego" oraz przykładowe wyliczenie sposobów / form prawnych realizacji tego celu (zob. pkt 6 ppkt 5 Regulaminu) nie może przesądzać o zasadności zgłoszonego żądania, gdyż jest na tyle ogólny, iż nie może rozstrzygać o istnieniu powiązania przedmiotu sprawy administracyjnej, w której zostało złożone żądanie wszczęcia postępowania, z przedmiotowym zakresem działania Stowarzyszenia wyznaczonym jego celami. Tak określony cel statutowy nie charakteryzuje dostatecznie konkretnie przedmiotowego zakresu działania Stowarzyszenia. Z tego względu jest on nieprzydatny do rozstrzygania o tym, czy wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, której dotyczy zgłoszone żądanie, uzasadnione jest celami statutowymi Stowarzyszenia. Prawnie relewantne podstawy oceny zasadności żądania zgłoszonego przez Stowarzyszenie w trybie art. 31 § 1 K.p.a. określone zostały tylko w pkt 6 ppkt 2 i 4 Regulaminu. Te postanowienia wyznaczają przedmiotowy zakres działania Stowarzyszenia, co pozwala na dokonanie oceny w kwestii powiązania przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej z zakresem działania Stowarzyszenia. Z treści wskazanych postanowień wynika, że działania Stowarzyszenia na rzecz ogólnie ujętego: "poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego" wyczerpują się w istocie w dążeniu do "zachowania ładu przestrzennego" na terenie miejscowości P., co ma obejmować także "wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji ani z treści wniosku Stowarzyszenia, ani z jego późniejszych pism procesowych nie wynika nie tylko to, jaka konkretnie zabudowa miałaby zostać zweryfikowana pod kątem jej legalności, ani jakie konkretnie okoliczności wskazują na jej ewentualne wzniesienie niezgodnie z prawem, ale przede wszystkim nie wynika to, jakie jest przeznaczenie przedmiotowej działki, niezgodnie z którym działka ta miałaby zostać wykorzystana przez jej taką, a nie inną (tu: bliżej nieokreśloną) zabudowę. Zamiast bowiem przedstawienia konkretnych okoliczności oraz zindywidualizowanej argumentacji, Stowarzyszenie ograniczyło się do ogólnikowych stwierdzeń, w rodzaju: "W przedmiotowej sprawie, w ocenie Stowarzyszenia [...], zabudowa działki nr [...] w P. jest niezgodna z prawem i dlatego organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy podejrzenia Stowarzyszenia są uzasadnione". Podobnie ogólnikowo Skarżący skwitował wymóg wykazania interesu publicznego, mającego przemawiać za wszczęciem żądanego postępowania. Nadto Sąd Wojewódzki wskazał, że jest mu wiadomym z urzędu (z akt sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 846/21), że we wniesionej w tamtej sprawie skardze pełnomocnik skarżącego, (będący w niniejszej sprawie pełnomocnikiem Stowarzyszenia) wyraźnie przyznał, że Stowarzyszenie zostało powołane specjalnie: "na okoliczność" zakłócania spokoju skarżącemu i innym okolicznym mieszkańcom przez prowadzoną w pobliżu (na działkach nr [...]) przez T. R. działalność gospodarczą – a więc w istocie dla ochrony partykularnych interesów Stowarzyszenia i jego członków.
Mając wszystko to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skargę w całości oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie:
1) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją, w ocenie autora skargi kasacyjnej, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;
2) art. 31 § 1 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. WSA w Poznaniu popełnił błąd w subsumcji w/w przepisu - tj. niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa. Innymi słowy WSA w Poznaniu wadliwie ocenił, że wszczęcie postępowania w sprawie budowy legalności zabudowy działki nr [...] (z domami letniskowymi do wynajęcia) nie jest uzasadnione celami statutowymi (tu: regulaminowymi) Stowarzyszenia i że za wszczęciem takiego postępowania nie przemawia interes społeczny;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 P.p.s.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia - postanowienia WWINB tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie te nie odpowiada prawu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł];
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przechodząc do rozpoznania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie na prawach strony wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji, 2) i przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu właściwego organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę. Sąd dokonuje oceny prawidłowości ustalenia przez organy administracji publicznej spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu.
To na organizacji społecznej wnoszącej o wszczęcie postępowania spoczywa obowiązek przedstawienia w sposób precyzyjny okoliczności potwierdzających, że wszczęcie postępowania i udział w nim tejże organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Organizacja społeczna powinna wskazać tego rodzaju okoliczności, co nie oznacza jednakże, że jest zobowiązana wraz z wnioskiem udokumentować wszystkie okoliczności, które czynią wszczęcie i prowadzenie postępowania w określonej przez organizację społeczną sprawie zasadnym. To w toku tego postępowania organ powinien bowiem ww. okoliczności w przewidzianej prawem formie procesowo wyjaśnić, natomiast żądanie organizacji powinno je indywidualizować w zakresie umożliwiającym sformułowanie organowi oceny, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższą powinność sprowadzić trzeba do wskazania przez organizację społeczną, że w danej sprawie można mówić o zaistnieniu zespołu okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ powinien zastosować normę administracyjnego prawa materialnego w celu określenia sytuacji prawnej określonego podmiotu i natura tychże okoliczności daje podstawy, by uznać, że udział organizacji społecznej przyczyniać się będzie do prawidłowego ich zbadania.
Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1038/08, LEX nr 563531; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2635/14, LEX nr 2164346; z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2956/15, LEX nr 2406684). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy.
Zatem ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną.
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie wywiódł, że za wszczęciem przez Stowarzyszenie postępowania w sprawie legalności zabudowy na działce nr [...] w P., nie przemawia interes społeczny. Powołanie się na takie ogólnikowe wartości jak ład przestrzenny, czy dbałości o interes mieszkańców nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego.
Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, dopuszczenie organizacji społecznej musi uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Ma to znaczenie z tego względu, że dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem inwestora zaprzecza racjom bytu takiego podmiotu w postępowaniu. Organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym wyłącza dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jak trafnie podniósł Sąd Wojewódzki, wskazując na ustalenia organów nadzoru budowlanego, Stowarzyszenie reprezentuje przede wszystkim indywidualne interesy sąsiadów inwestora, którzy w świetle przepisów prawa budowlanego sami nie mogą być stroną postępowania. Jednocześnie, liczne składane przez Stowarzyszenie zawiadomienia przeciwko inwestorowi przemawiają za uznaniem, że członkowie tego Stowarzyszenia pozostają w konflikcie z inwestorem, a składane przez Stowarzyszenie wnioski podyktowane są zaspokajaniem prywatnych interesów poszczególnych członków, a nie ochronie szeroko pojętego interesu społecznego.
Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, dlatego też uznać należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Zwrócić należy uwagę, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji takich wad nie zawiera.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.