II OSK 2484/23

II OSK 2484/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Op 126/23 - Wyrok WSA w Opolu z 2023-07-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 126/23 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2023 r. nr SKO.40.4017.2022.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 126/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA w Opolu, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium, SKO) z 30 stycznia 2023 r. nr SKO.40.4017.2022.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Opola (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją z 2 grudnia 2022 r. nr UAB.6730.303.2018.AW ustalił na rzecz P. W. (dalej: inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] (przed aktualizacją nr [...], k.m. 1), obręb [...], ul. [...] w O.
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie SKO brak było podstaw do wydania decyzji odmownej.
WSA w Opolu we wskazanym na wstępie wyroku z 13 lipca 2023 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności podkreślono, że postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku inwestora z 20 sierpnia 2018 r. było przedmiotem oceny sądowej. W prawomocnym wyroku WSA w Opolu z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 380/19. Sąd wojewódzki stwierdził, że organy prawidłowo wykonały zalecenia sądu.
W dalszej części uzasadnienia, w szczególności wskazano, że w obszarze analizowanych występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą uzupełnia jeden zespół obiektów zabudowy zagrodowej (działka nr [...]). Budynki znajdujące się w omawianym obszarze nie przekraczają dwóch kondygnacji nadziemnych i pokryte są w większości stromymi dachami wielospadowymi, wyjątek stanowią dwa budynki przy ul. [...] (na działkach nr [...] i nr [...] - po aktualizacji), które posiadają dachy płaskie. W konsekwencji zdaniem WSA w Opolu słusznie przyjęto, że planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, o dachach dwuspadowych (ewentualnie wielospadowych) realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, bo będzie uzupełniać istniejącą już zabudowę, wpisując się jednocześnie w zastany na analizowanym terenie ład przestrzenny. Tym samym sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, że organy naruszyły zasadę dobrego sąsiedztwa, co miało polegać w szczególności na dopuszczeniu do realizacji zabudowy dwukondygnacyjnej z dwoma budynkami na działce, podczas gdy na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkalna parterowa i jeden budynek na działce. Podkreślono, że celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który skarżący błędnie rozumie jako nakaz zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący na działkach sąsiednich. Dalej wskazano, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Ponadto stanowisko skarżącego w tej kwestii stoi w sprzeczności z zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
WSA w Opolu jednocześnie stwierdził, że parametry i wskaźniki urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). Wyjaśniono m.in., że organy prawidłowo zastosowały odstępstwo w postaci zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 19% - na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, zwłaszcza że pozwoli to na uwzględnienie wniosku inwestora i - co ważne - w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego czy charakteru zabudowy w analizowanym obszarze.
Ponadto sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, że planowane przedsięwzięcie spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), czyli teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania planowanego zamierzenia; teren, na którym planowana jest inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. WSA w Opolu stwierdził, że w obszarze występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a budynki nie przekraczają dwóch kondygnacji naziemnych i pokryte są w większości stromymi dachami wielospadowymi, za wyjątkiem dwóch budynków o dachach płaskich. W konsekwencji wybudowanie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej o dachach dwuspadowych realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy - podczas gdy brak jest łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. intensywności wykorzystania terenu;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż przesłanka zgodności z przepisami odrębnymi została spełniona podczas, gdy zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jak i w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazano, iż decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi, a ponadto sam organ z urzędu powinien wykluczyć konieczność zastosowania przepisów odrębnych.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.
Pismem z 29 listopada 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjne (dalej: NSA) zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że warunki wynikające z tych przepisów zostały spełnione, co uzasadniało wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy (jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) – wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1931/22.
Wyjaśnienie zarzutu nadmiernej intensywności wykorzystania terenu wymaga łącznego odczytania przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Kontunuowanie funkcji zabudowy to zbadanie czy proponowana zabudowa będzie kontynuowała sposób użytkowania istniejącej już zabudowy (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Parametry natomiast to wyznaczone w u.p.z.p. urbanistyczne i architektoniczne wskaźniki takie jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Analiza urbanistyczna, której przeprowadzenie jest wymagane w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy obejmuje m.in. właśnie owe pięć parametrów, natomiast metodykę wyznaczania tych parametrów określają kolejne przepisy rozporządzenia (§ 4 - 8). Przy zastosowaniu tych kryteriów została w sprawie przeprowadzona owa analiza i jej wyniki posłużyły do ustalenia parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, a te w konsekwencji opisują cechy planowanej zabudowy, wśród których jest - podnoszona przez skarżącego kasacyjnie - intensywność wykorzystania terenu. Definicję bowiem cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera § 2 pkt 3 rozporządzenia i obejmuje ona m.in. intensywność wykorzystania terenu. Przy czym rację ma skarżący kasacyjnie, że pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wielkość powierzchni zabudowy to parametr urbanistyczny, natomiast intensywność wykorzystania terenu to cecha zabudowy. Obydwie te wartości kształtują zabudowę, przy czym intensywność wykorzystania terenu jest wynikiem zastosowania parametrów urbanistycznych i architektonicznych, które to łącznie w zależności od konkretnej sytuacji kształtują intensywność wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa bowiem wymaga kontynuacji zarówno parametrów, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skarżący kasacyjnie twierdzi, że wybudowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce oraz wysokość tych budynków będą skutkować tym, że nie nastąpi kontynuacja cechy zabudowy, jaką jest intensywność wykorzystania terenu. Prawdą jest, że załącznik graficzny do analizy wskazuje, że wokół terenu inwestycji działki są zabudowane budynkami mieszkalnymi, ale w taki sposób, że na jednej działce ewidencyjnej znajduje się jeden budynek mieszkalny, a ich wysokość jest zróżnicowana (wysokość kalenicy - 7 m, 7,5 m, 8 m, a także 9 m, z kolei wysokość elewacji frontowej – 3,5 m, 3 m, 4,5 m). Upatruje w proponowanym zagospodarowaniu nadmiernej intensyfikacji wykorzystania terenu. W tym miejscu należy stwierdzić, że kontynuacja nie oznacza wiernego kopiowania występującej zabudowy. Zachowanie ładu przestrzennego dopuszcza bowiem pewne zróżnicowanie planowanej zabudowy w stosunku do istniejącej. Kluczowe w tym względzie jest bowiem zachowanie parametrów urbanistycznych i architektonicznych. O ich przyjęciu natomiast zadecydowały reguły wynikające z rozporządzenia. W szczególności inwestor byłby uprawniony do wybudowania jednego budynku mieszkalnego, którego gabaryty byłyby dużo większe od każdego z dwóch proponowanych. Wykorzystana byłaby wysoka powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki (19% powierzchni działki 1196 m kw.), ograniczona jedynie szerokością elewacji frontowej. Powstałby zatem nieproporcjonalnie duży budynek i takiż niewątpliwie zakłócałby ład przestrzenny. Dwa natomiast budynki dostosowane gabarytowo do występującej zabudowy wkomponują się w stan zagospodarowania.
Oznacza to, że nie został skutecznie podniesiony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Jako niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Mianowicie wydanie decyzji jest możliwe, jeśli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej: p.w.) projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przesłanką zatem wymaganego uzgodnienia jest ustalenie, że dany teren inwestycyjny stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek uzyskania wszystkich uzgodnień, co wynika zarówno z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., jak i przepisów szczególnych, w tym wypadku właśnie z p.w. Na organie prowadzącym postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy ciąży zatem ustalenie, czy występują przesłanki, aby przed wydaniem decyzji uzyskać uzgodnienie. W niniejszej sprawie Prezydent nie wystąpił o uzgodnienie projektu, a zatem należy przyjąć, że uznał je za bezprzedmiotowe. Z kolei skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby projekt decyzji wymagał uzgodnienia, czyli że teren inwestycji stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Jedynie supozycja, że organ winien zwrócić się do właściwego organu czy działka znajduje się na takim obszarze nie może skutkować konstatacją, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Naruszenie to musiałoby być bezsporne i wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, co nie miało miejsca.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.