II OSK 2483/24

II OSK 2483/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 638/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 101 ust 1 i 2,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 6 ust 2 pkt 2, art 15 ust 2 pkt 6, art 3 ust 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 638/24 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. nr VIII/138/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza L. Sp. z o.o. w B. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 638/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r., nr VIII/138/2011, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła L. Sp. z o.o. w B. Wyrokowi – zaskarżonemu w całości – zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 15 ust 2 pkt 6 w zw. z art 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej w skardze kasacyjnej: "Nowelizacja z 2010 r.") w zw. z art. 4 ust 2 Nowelizacji z 2010 r. w zw. z § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) i § 3 pkt 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej w skardze kasacyjnej: "r.w.t.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uwzględnienie we wprowadzonej w § 2 pkt 38 Uchwały definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy powierzchni jedynie kondygnacji nadziemnych z pominięciem kondygnacji podziemnych nie naruszało wskazanych przepisów, a to z tego względu, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia MPZP podjęto przed wejściem w życie Nowelizacji z 2010 r., a w stanie prawnym sprzed tej nowelizacji nie obowiązywała ustawowa definicja wskaźnika intensywności zabudowy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno doprowadzić WSA w Warszawie do wniosku, że zawarta w Uchwale definicja jest sprzeczna ze wskazanymi przepisami, ponieważ również w stanie prawnym sprzed Nowelizacji z 2010 r. intensywność zabudowy nie mogła być określana w aktach prawa miejscowego poprzez odwołanie jedynie do powierzchni kondygnacji nadziemnych z pominięciem kondygnacji podziemnych;
2. art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140, 144 i 233 K.c. w zw. z art. 33 § 2 zd. pierwsze, art. 153, 170 i 171 P.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zakres kontroli Uchwały musiał być ograniczony do działek, do których Skarżącej przysługuje tytuł prawny, a to z tego względu, że w postępowaniu ze skargi na tego rodzaju akt bierze udział wyłącznie organ i skarżący, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno doprowadzić WSA w Warszawie do wniosku, że zakresem takiej kontroli należy objąć wszelkie działki, również sąsiadujące z działkami, do których tytuł prawny posiada Skarżąca, o ile tylko MPZP, kształtując sposób wykonywania prawa własności tych działek, narusza interes prawny lub uprawnienie Skarżącej, a ponadto specyfika niniejszej sprawy, w której zaskarżono przepis o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, zawierający definicję znajdującą zastosowanie do wszystkich nieruchomości objętych Uchwałą, nakazuje objęcie tego przepisu kontrolą sądową w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych Uchwałą.
Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz
- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie przepisu art. 203 § 1 P.p.s.a. wraz z kosztami zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów.; ewentualnie o
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 2 pkt 38 Uchwały nr VIII/138/2011 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gdańskiego na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § P.p.s.a.
- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania w obu instancjach na podstawie przepisu art. 203 § 1 i art. 200 P.p.s.a. wraz z kosztami zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów,
- ponadto zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W dniu 9 października 2025 r. skarżąca złożyła pismo procesowe, które określiła jako replika na odpowiedź na skargę kasacyjną. Podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej oraz wszystkie podniesione tam zarzuty i wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140, 144 i 233 K.c. w zw. z art. 33 § 2 zd. pierwsze, art. 153, 170 i 171 P.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zakres kontroli Uchwały musiał być ograniczony do działek, do których skarżącej przysługuje tytuł prawny.
W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie wniesienia skargi: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej: "u.s.g.", orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08).
Należy bowiem odróżnić dwie sytuacje procesowe związane z wniesieniem skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Po pierwsze, w myśl art. 101 ust. 1, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po drugie, jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym skarżącego i ten interes naruszają.
Jeśli zatem postępowanie sądowe wykaże, że określone unormowania planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, jest on uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może jednak skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo do wykonywania prawa własności w sposób dotychczasowy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).
Skarżąca nie wykazała, w omawianym zarzucie, w jaki sposób określenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy terenu oznaczonego symbolem 3.2 MW(U), w zakresie obejmującym działki nr [...] narusza jej interes prawny. Działki te sąsiadują z działkami stanowiącymi własność skarżącej. Skarżąca nie ma do nich tytułu prawnorzeczowego. Sporny wskaźnik kształtuje sposób wykonywania prawa własności podmiotu mającego tytuł prawny do tych działek. Natomiast ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżącej, jako właściciela nieruchomości położonej w sąsiedztwie wskazanych działek, w procesie inwestycyjnym, polegającego na tym aby inwestycja prowadzona przez A. sp. z o.o., pod nazwą [...], była zgodna z prawem, jest uwarunkowane tym, czy w postępowaniu o pozwolenie na budowę nieruchomości skarżącej będą uznane za położone w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) – por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod. red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015 r., s. 69).
Skarżąca w omawianym zakresie powołała się na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Statuuje on ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada wynikająca z tego przepisu w istocie dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Omawiany przepis nie może być wobec tego źródłem prawa materialnego w postępowaniu opartym o art. 101 u.s.g., w skardze skierowanej przeciwko uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepis ten nie kształtuje sytuacji prawnej wnoszącego skargę (patrz: wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust 2 pkt 6 w zw. z art 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) w zw. z art. 4 ust 2 Nowelizacji z 2010 r. w zw. z § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", i § 3 pkt 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uwzględnienie we wprowadzonej w § 2 pkt 38 Uchwały definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy powierzchni jedynie kondygnacji nadziemnych z pominięciem kondygnacji podziemnych nie naruszało wskazanych przepisów.
Jest bezsporne, że z uwagi na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w dniu 24 listopada 2005 r., podstawę prawną uchwały Nr VIII/138/2011 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gdańskiego, dalej: "Plan", "zaskarżona uchwała", stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), dalej: "nowela". Jak bowiem stanowi art. 4 ust. 2 noweli, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Odnotować jeszcze można, że w myśl art. 5 noweli, ustawa weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 21 października 2010 r.
Dalsza analiza, w braku stosownego zastrzeżenia, będzie oparta o brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniające dyspozycję z art. 4 ust. 2 noweli.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.
Natomiast według art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe przepisy, w powiązaniu z normami art. 163 i nast. Konstytucji RP, uprawniają do przyjęcia, że w zakresie m.in. ustalania przeznaczenia terenu oraz sposobów zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gminie przysługuje kompetencja planistyczna, podlegająca nadzorowi z punktu widzenia legalności. Również na kryterium legalności oparta jest kontrola sądowa działalności gminy.
Oznacza to, że ograniczenia władztwa planistycznego muszą wynikać z norm prawnych powszechnie obowiązujących. Ograniczeń tych nie można domniemywać.
Ograniczenia władztwa planistycznego zostały określone m.in. w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.
Wskaźniki intensywności zabudowy nie zostały w ustawie zdefiniowane. Zakresu przedmiotowego tego pojęcia nie doprecyzowano także w inny sposób, np. poprzez odesłanie do innych norm funkcjonujących w tamtym okresie w systemie prawa.
Zakres związania gminy może być zatem ustalony w sposób niewykraczający poza treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wynika zaś z niego obowiązek zawarcia w planie miejscowym wskaźników intensywności zabudowy. Skoro zaś normy planu miejscowego powinny być na tyle jasne aby w procesie stosowania nie budziły niedających się usunąć wątpliwości co ich treści, gmina w ramach władztwa planistycznego była uprawniona do ich zdefiniowania. Uprawnienie to znajduje podstawę w art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p.
Jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego. Rada gminy może wprowadzić do m.p.z.p. postanowienia, które określą dopuszczalny sposób i stopień zainwestowania danego terenu. Może to uczynić przez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy, podanie wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Istotne jest to, aby z zapisów planu wynikało jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości.
Przed dalszymi rozważaniami konieczne jest spostrzeżenie, że nie ma podstaw do przyjęcia, że treść przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 w zakresie wskaźników intensywności zabudowy, zarówno przed nowelą, jak i po jej wejściu w życie jest tożsama. Byłoby to zaprzeczenie oczywistej treści obu norm oraz dyspozycji art. 4 ust. 2 noweli (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1138/13; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3360/17).
Wywód taki siłą rzeczy musiałby zakładać, że gmina uchwalając plan była związana normą prawną zawartą w ustawie, która dopiero w przyszłości będzie obowiązywała. Byłby to zabieg ahistoryczny, stanowiący zaprzeczenie jednej z podstawowych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), według której, prawo nakładające określone obowiązki nie obowiązuje wstecz.
Uwzględnić natomiast należało przepisy wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W powołanym w opisie naruszenia analizowanego zarzutu przepisie § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwinięto pojęcie "wskaźnika intensywności zabudowy" wymienionego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r.).
Zgodnie z § 4, ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego:
6) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Wobec braku legalnych definicji pojęć użytych w § 4 pkt 6, a dotyczących takich elementów jak: "powierzchnia zabudowy", "powierzchnia działki", "powierzchnia terenu" - dopuszczalne było ich doprecyzowanie przez prawodawcę lokalnego w ramach definicji "intensywności zabudowy", zawartej w § 2 pkt 38 zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2281/15; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1144/23).
Nie jest skuteczna argumentacja skargi kasacyjnej, według której, należało uwzględnić definicję powierzchni całkowitej budynku zawartą w polskiej Normie PN – ISO9836, nakazującą branie pod uwagę powierzchni wszystkich kondygnacji budynku przy określaniu spornego parametru.
Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483), norma jest podstawowym dokumentem normalizacyjnym, niebędącym aktem prawnym. W ustawie tej prawodawca przesądził, że stosowanie Polskich Norm, a więc norm krajowych, zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną, oznaczonych symbolem PN (art. 5 ust. 1), jest dobrowolne (art. 5 ust. 3) oraz że Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim (art. 5 ust. 4). W tym wypadku nie nastąpiło przejęcie Polskiej Normy do aktu normatywnego, co jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1144/23).
Innym zagadnieniem jest ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana w ramach sprawdzenia, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.). Obecnie przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
W okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było dokonywane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W ramach tego sprawdzenia istotne znaczenie ma odczytanie treści ustaleń planu miejscowego, przy czym w postępowaniu o pozwolenie na budowę obowiązują przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego, a więc także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.).
Niezależnie od badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu z zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym zarówno przed powołaną wyżej nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. jak i obecnie).
W postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest kontrolowana ważność norm planu miejscowego. Natomiast w pierwszym rzędzie organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje interpretacji stosownych ustaleń planu miejscowego. Dokonując wykładni norm planu miejscowego, a także dokonując sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bierze pod uwagę przepisy techniczno-budowlane, w tym także § 3 pkt 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiującego powierzchnię wewnętrzną budynku. Ponadto, w indywidualnych okolicznościach sprawy, przy odczytaniu znaczenia określonych pojęć z zakresu zagospodarowania, w tym także pojęcia powierzchni zabudowy oraz w konsekwencji wskaźnika intensywności zabudowy, możliwe jest skorzystanie z definicji technicznych zawartych w Polskiej Normie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3360/17).
Nie wykluczając, na potrzeby procesu budowlanego, a więc badania zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, wykładni norm planu z uwzględnieniem treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nie można zgodzić się z tezą, według której, planista miał obowiązek zawarcia w planie, opartym na brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 sprzed noweli z dnia 25 czerwca 2010 r., ustaleń w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy określonych w Polskiej Normie lub w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z poprzedzających rozważań, nie uprawniają do tego ani normy materialne, ani uwarunkowania ustrojowe.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od skarżącej na rzecz Miasta st. Warszawy kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.