II OSK 2483/22

II OSK 2483/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Sygn. powiązane
II SA/Lu 872/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-06-07
II OZ 214/22 - Postanowienie NSA z 2022-04-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 872/21 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2021 r. znak: ZOA-VIII.7721.54.2020 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 872/21, oddalił skargę P.M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 13 września 2021 r. znak: ZOA-VIII.7721.54.2020 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M.Z..
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim (dalej: PINB) przeprowadził w dniach 13 listopada 2018 r. oraz 30 grudnia 2020 r. oględziny, podczas których ustalił, że na działce nr ewid. [...] położonej w Poniatowej zlokalizowany jest budynek o konstrukcji ramowej, o wymiarach 43,0 m x 21,70 m. W budynku odbywa się produkcja konstrukcji stalowych, na potrzeby której budynek został wyposażony w specjalistyczny sprzęt m.in. piły do cięcia stali, spawarkę do blachy, wiertarkę stołową. W hali znajduje się pomieszczenie produkcyjne o wymiarach 21,40 m x 42,55 m i wys. 5,34 m. Hala produkcyjna obecnie posiada jedną otwartą przestrzeń produkcyjną. W budynku urządzono pomieszczenia socjalne dla pracowników, w skład których wchodzą: szatnia, łazienka, toaleta, biuro oraz jadalnia. Organ powiatowy ustalił także, iż sporna nieruchomość wraz z budynkiem została zakupiona przez S.C. M. 7 maja 2008 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]). W dacie zakupu w budynku istniała stolarnia. Od 2008 r. w rozpoczęto w nim działalność polegającą na produkcji konstrukcji stalowych, a od 2011 r. działalność w nim prowadzi G.M., właścicielka firmy "M.1" na podstawie umowy użyczenia zawartej z współwłaścicielką działki M.Z.. Sporny budynek został wybudowany w latach 70 ubiegłego wieku. Pierwotnie w budynku hali istniała stolarnia - pomieszczenia stolarni były oddzielone od innych pomieszczeń ściankami działowymi, co było konieczne z uwagi na występowanie szkodliwych zanieczyszczeń w postaci pyłu drzewnego, oparów kleju i lakieru. Aktualni właściciele nieruchomości oświadczyli, że nie zgłosili zmiany sposobu użytkowania budynku.
Z uwagi na fakt, iż dokonano zmiany sposobu użytkowania spornego budynku bez wymaganego zgłoszenia, PINB wydał w dniu 18 stycznia 2019r. na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b. postanowienie skierowane do G.M., działającej pod firmą "M.1", którym wstrzymał użytkowanie budynku hali polegające na prowadzeniu produkcji konstrukcji metalowych i ich części, nakładając na nią jednocześnie obowiązek przedstawienia wskazanych w postanowieniu dokumentów. Postanowienie to organ powiatowy następnie zmienił postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r., kierując je do współwłaścicieli nieruchomości tj. P.M. i M.Z..
Wobec niewykonania nałożonego obowiązku PINB decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. nakazał współwłaścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego budynku hali z produkcji konstrukcji metalowych i ich części na stolarnię. Decyzją z dnia 17 marca 2021 r. WINB uchylił następnie tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu dokładnego ustalenia, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu i precyzyjnego określenia przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
Rozpatrując sprawę ponownie organ powiatowy przeprowadził kolejne oględziny dokonując takich samych ustaleń, jak poprzednio. Dodatkowo P.M. oświadczył, że przed zakupem nieruchomości w hali odbywała się produkcja mebli, a we wcześniejszych latach znajdowała się stolarnia należąca do zakładu EDA, w której odbywała się produkcja i składanie skrzyń na amunicję. W chwili zakupu nieruchomości w hali nie było maszyn stolarskich, urządzeń wentylacji mechanicznej, ścianek działowych, a hala była podzielona wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo-styropianowymi. Następnie hala została wyposażona w maszyny i urządzenia do obróbki metalu.
Mając na uwadze powyższe ustalenia PINB decyzją z 16 czerwca 2021 r. znak: NB.5161/5/18.II. na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. nakazał P.M. i M.Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornej hali poprzez usunięcie z niej wszystkich maszyn, urządzeń i materiałów do obróbki elementów metalowych i przywrócenie jej podziału wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo-styropianowymi.
Rozpatrując odwołania P.M. i M.Z. WINB decyzją z dnia 13 września 2021 r. znak: ZOA-VIII.7721.54.2020 utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Dalej organ odwoławczy przytoczył przepisy różnych rozporządzeń wskazując, iż wymogi przeciwpożarowe w zakresie prowadzenia prac niebezpiecznych pożarowo, znajdują się w różnych rozporządzeniach, co świadczy o tym, że inne są normy dla prowadzenia produkcji konstrukcji stalowych, a inne dla działalności stolarskiej. Organ II instancji zauważył także, że z protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Lublinie z 13 kwietnia 2021 r. dotyczącym emisji gazów i pyłów do powietrza wynika, że instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, lecz mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie jest to instalacja do spawania i malowania. Mając powyższe na uwadze WINB uznał, że zmiana materiału oraz wykorzystywanych urządzeń i maszyn do jego obróbki, spowodowała zmianę przepisów, jakie stawiane są urządzeniom i obiektowi budowlanemu, w którym prowadzona jest produkcja, co uzasadniało przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku.
Skargę na powyższą decyzję złożył P.M. wnosząc o jej uchylenie, jak i decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ decyzje organów obu instancji nie naruszając przepisów.
Na wstępie Sąd wojewódzki wskazał, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei przepis art. 71 a wyjaśnia, co dzieje się w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ organ nie ustalił, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku ze stolarni na zakład produkujący konstrukcje stalowe, zaś przewidziany w powyższych przepisach tryb może mieć zastosowanie wyłącznie w razie niewątpliwego ustalenia, że nastąpiła taka zmiana w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Odnosząc się do powyższego twierdzenia Sąd I instancji podniósł, iż celem rozwiązań przyjętych w powołanych przepisach art. 71 i 71 a p.b. jest zaakceptowanie przez organ i umożliwienie stronie sposobu użytkowania, które będzie zgodne z prawem. Oceny tego, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego spełnia powyższe warunki dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrujący zgłoszenie. Należy podkreślić, że bierze on przy tym pod uwagę treść zgłoszenia. Takiej samej oceny i w takim samym zakresie musi dokonać również organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie naprawcze w trybie art. 71 a p.b., którego przedmiotem jest sposób użytkowania, który ze względu na niedokonanie zgłoszenia nie podlegał wcześniej ocenie organu architektoniczno - budowlanego, a jednocześnie zostało ustalone, że wcześniej obiekt użytkowany był w inny sposób. Sąd zaznaczył, iż w rozpatrywanej sprawie organ nie mógł należycie ocenić, czy obecne użytkowanie spornego budynku, jako hali do produkcji konstrukcji stalowych, nie powoduje zagrożeń wskazanych w art. 71 ust. 5 pkt 1-3 p.b., gdyż skarżący nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. obowiązku dostarczenia odpowiednej dokumentacji. Organ nie mógł w konsekwencji stwierdzić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b., a więc nie mógł następnie umożliwić skarżącemu dalszego użytkowania spornego budynku w dotychczasowy sposób.
Dalej Sąd wojewódzki wskazał, że w dacie nabycia spornej nieruchomości wraz z budynkiem przez P.M. i M.Z., nie była w nim prowadzona działalność gospodarcza polegająca na produkcji konstrukcji metalowych, która prowadzona jest tam aktualnie. Z aktu notarialnego z dnia 7 maja 2008 r. wynika, że budynek należał do spółki R. Sp. z o.o. w P., a w budynku prowadzona była poprzednio stolarnia. W protokołach oględzin z 13 listopada 2018r. i z 18 maja 2021 r. wskazano, że w dacie nabycia nieruchomości w budynku była stolarnia. Nie jest też kwestionowane, że wspólnicy od chwili nabycia budynku, prowadzili w nim działalność polegającą na produkcji konstrukcji stalowych, potwierdził to sam skarżący podczas oględzin. Niewątpliwie zatem w budynku nie prowadzono wcześniej działalności polegającej na produkcji konstrukcji stalowych. Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie już tylko ustalenie, że w spornym obiekcie aktualnie powadzona jest inna działalność niż wcześniej, uprawniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcie postępowania naprawczego. Nie było więc konieczności ustalania definicji "stolarni" ani tego, jakie dokładnie w niej były wykonywane czynności.
Sąd wojewódzki zaznaczył także, że bez wskazanej w postanowieniu z 8 marca 2019 r. dokumentacji organ nie był zatem w stanie określić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Skarżący w piśmie z 13 marca 2019 r., a także w piśmie z 14 stycznia 2021 r. przedstawił wprawdzie własne wyliczenia mające wykazać, że produkcja mebli i elementów drewnianych i produkcja konstrukcji stalowych mają podobny poziom gęstości obciążenia, a więc w przypadku tych działalności nie zachodzi zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, to jednak ocena wymagała wiadomości specjalnych i powinna być zawarta w ekspertyzie technicznej. Sąd podniósł, że z przepisu art. 71 ust. 2 pkt 5 p.b. wynika, że ocena tego, czy podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniło warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń należy do osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, wyrażonej w ekspertyzie. Takiej ekspertyzy, pomimo wezwania skarżący jednak nie przedstawił.
Reasumując Sąd I instancji uznał, iż zasadne było nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego spornego budynku poprzez usunięcie maszyn i przywrócenie podziału hali produkcyjnej wzdłuż słupów wewnętrznych płytami prefabrykowanymi betonowo- styropianowymi zaznaczając jednocześnie, iż decyzja ta nie nakłada jednak na stronę obowiązku prowadzenia wbrew jej woli, poprzedniej działalności gospodarczej. Nie jest przy tym wykluczone prowadzenie w przyszłości działalności, której decyzja dotyczy, jednak pod warunkiem dokonania kompletnego zgłoszenia, umożliwiającego uprawnionemu organowi ocenę tej działalności w zakresie wynikającym z art. 71 ust. 1 p.b.
Skargę kasacyjną wniósł P.M. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i które miały istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 a ust. 4 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznani oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieuzasadnione.
Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. dalej: p.b.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - zgodnie z art. 71 ust. 2 zd. pierwsze - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 71a ust. 1 p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Natomiast zgodnie z art. 71a ust. 4 p.b., przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 p.b., organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organy ustaliły, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.. Za Sądem I instancji powtórzyć należało, że wątpliwości budzić nie mogło, że zmiana przeznaczenia obiektu wykorzystywanego wcześniej jako budynek stolarni na zakład produkcji konstrukcji metalowych wymagała dokonania zgłoszenia. Prowadziła bowiem do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, związanych z ochroną środowiska. Skoro użytkowanie budynku uległo zasadniczej zmianie, wymagane było zatem dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 p.b. W sytuacji, gdy skarżący tego nie uczynił, uzasadnione i konieczne w świetle art. 71a ust. 1 p.b. było wstrzymanie przez PINB w drodze postanowienia użytkowania spornego obiektu oraz jednoczesne zobowiązanie inwestorów do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. Niezastosowanie się do wezwania organu i kontynuowanie użytkowania obiektu w zmieniony sposób obligowało organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie wcześniejszego sposobu użytkowania.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił dowodów, które podważałyby ustalenia organów. Za Sądem I instancji powtórzyć należy, że materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednoznacznie potwierdzał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu z budynku stolarni na zakład produkcji konstrukcji metalowych. Zarówno z treści aktu notarialnego zakupu przedmiotowego budynku, jak i z oświadczenia samego skarżącego wynikało, że przed zakupem w hali produkowano meble, a jeszcze wcześniej drewniane skrzynie. Z kolei z przekazanych przez właścicieli obiektu dokumentów, wynikało, że pomieszczenia stolarni były oddzielone od innych pomieszczeń ściankami działowymi. Organ prawidłowo zestawił normy z zakresu bezpieczeństwa jakie mają zastosowanie w stolarni, oraz normy jakie mają zastosowanie dla produkcji konstrukcji metalowych i na tej podstawie prawidłowo wywiódł, że doszło o zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zasadne zatem okazało się przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.