II OSK 2477/24

II OSK 2477/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 56/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 151, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c i art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt lII SAB/Gl 56/24 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla punkt 1, 2, 3 i 5 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 56/24 po rozpoznaniu skargi P. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
P. B. (dalej "cudzoziemiec" lub "skarżący") w dniu 22 czerwca 2023 r. złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. cudzoziemiec został wezwany do osobistego stawienia się w dniu 4 listopada 2024 r. w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez pobranie odcisków linii papilarnych, przedstawienie ważnego dokumentu podróży oraz okazania oryginałów dokumentów złożonych w kopii z wnioskiem. W dniu 12 stycznia 2024 r. cudzoziemiec złożył ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Wobec dalszego braku działania organu, w dniu 18 stycznia 2024 r. cudzoziemiec, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Uwzględniając skargę, WSA wyjaśnił pojęcie bezczynności oraz odniósł się do terminów i zasad załatwiania spraw, określonych w k.p.a. oraz art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "u.c."), wprowadzonego do ustawy o cudzoziemcach na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91), z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r. Następnie Sąd wojewódzki wyjaśnił skutki zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej "u.p.o.u.", "specustawa ukraińska" lub "ustawa o pomocy"). Sąd wskazał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u. zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a. przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie, a w konsekwencji, do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Sąd stwierdził, że wskazane regulacje dotyczą tylko obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd podkreślił, że skarżący jest obywatelem Indii i nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy.
Uwzględniając dotychczas podejmowane przez organ czynności, Sąd wojewódzki stwierdził bezczynność organu administracji bez rażącego naruszenia prawa. WSA uznał bowiem, że bezczynność organu wynikała z wadliwej interpretacji przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz u.p.o.u., skutkujących przyjęciem, że w sprawie nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy. Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona. Sąd uznał także, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego w postaci grzywny. Jednocześnie Sąd wojewódzki na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji do załatwienia wniosku w termie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.
Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w części tj. co do punktów 1, 2, 3 i 5, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 specustawy ukraińskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju swojego pochodzenia, podczas gdy zakresem obowiązywania tej regulacji objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców,
b) alt. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął.
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem, co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów specustawy ukraińskiej, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona,
b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 – § 3 i § 5 k.p.a., w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 112a u.c. poprzez:
- błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ podjął czynności kontrolne wniosku skarżącego pod względem jego wymogów formalnych i oceny czy w sprawie przedstawione zostaną niezbędne informacje i dokumentacja umożliwiająca nadanie biegu sprawie, co skutkowało skierowaniem do cudzoziemca wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do osobistego stawienia się w celu pobrania odcisków linii papilarnych, a tym samym organ nie pozostawał bezczynny,
- przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy.
c) art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.c. wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione,
d) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2 u.c. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku przez cudzoziemca w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe,
e) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu
f) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d specustawy ukraińskiej, względnie art. 35 § 1-§ 3 i § 5 art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia
g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 3 i § 5 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112 u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że nie upłynął termin na załatwienia sprawy albowiem wniosek cudzoziemca obarczony jest brakami formalnymi, do których uzupełnienia strona została przez organ wezwana, a zatem nie doszło do bezczynności organu.
h) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 112a u.c. (z ostrożności) poprzez wadliwe zastosowanie skutkujące zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, podczas gdy zgodnie z brzmieniem art. 112 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2, 3 i 5 i rozpoznanie skargi na bezczynność, poprzez jej oddalenie (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2, 3 i 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach (art. 185 p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.u. Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. obejmują swoją dyspozycją jedynie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, jest błędne.
Warto przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c. do u.p.o.u. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r.
Zasadnie Wojewoda Śląski podnosi, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.).
Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.
W orzeczeniach tych podkreśla się, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, brzmienie art. 100c i 100d u.p.o.u. powinno być zestawione z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d u.p.o.u. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa z dnia 12 marca 2022 r. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodne z art. 211 ust. 1 u.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status skarżącego ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Polski pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u.
Taka wykładnia powyższych przepisów nie narusza także zasady proporcjonalności i efektywności. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ma jedynie epizodyczny charakter. Jego wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Ta nadzwyczajna sytuacja wynika również z decyzji Rady Unii Europejskiej (2022/382) z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, jak również decyzji Rady Unii Europejskiej (2023/2409) z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przedłużającej okres tej ochrony do 4 marca 2025 r. W tej sytuacji należy dokonać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, które miały miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez Sąd wojewódzki. Zmiana sytuacji faktycznej może natomiast skutkować odmienną oceną zasadności zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w art. 100d u.p.o.u.
Konkludując należy przyjąć, że WSA w Gliwicach naruszył powyższe przepisy (art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u.) poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności. Sąd wojewódzki nie dokonał zatem prawidłowej oceny zasadności skargi na bezczynność organu.
Dalej zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 112a u.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c., który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed złożeniem przez skarżącą wniosku), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2 u.c., termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Przypomnieć należy, że skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy.
Mając na względzie przywołaną wyżej regulację art. 112a ust. 2 u.c. oraz datę złożenia wniosku, należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła. Dodanie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a zawiesiło termin na rozpatrzenie wniosku skarżącej aktualnie do 30 września 2025 r. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tym miejscu należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.c. dotyczącego w istocie ustalenia daty wszczęcia postępowania oraz wpływu tej okoliczności na termin załatwienia sprawy, a w konsekwencji także na ewentualną bezczynność organu. Zasadne jest w tej kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji zbieżne z argumentacją uchwały NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt. I OPS 2/13, zgodnie z którą skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a u.c.) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie ma racji twierdząc, że wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie mogło nastąpić w dniu kiedy braki wniosku zostały przez cudzoziemca usunięte. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje bowiem wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 112a ust. 1 u.c. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. Natomiast brak podejmowania takich działań przez organ mógłby być oceniany nie przez pryzmat bezczynności, lecz przewlekłości. Nie sposób jednak mówić o przewlekłości skoro ustawodawca zawiesił bieg terminów do załatwienia sprawy wprowadzając art. 100d do u.o.p.u.
Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2, 3 i 5 oraz oddaleniem skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.