II OSK 2477/22

II OSK 2477/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 144/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-04-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 87 ust. 3a, art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Dnia 14 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 144/22 w sprawie ze skargi F.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2021 r. znak SKO.ZP /415/463/2021 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r. r., II SA/Kr 144/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę F.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie ("SKO" lub "Kolegium") z 2 grudnia 2021 r. znak SKO.ZP/415/463/2021, w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, 13 września 2016 r. F.M. (strona) umową zawartą w formie aktu notarialnego dokonał sprzedaży udziałów w nieruchomości, tj. udziału wynoszącego 1/15 w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2991 ha, nr [...] o powierzchni 0,6678 ha i nr [...] o powierzchni 0,3431 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...]; udziału wynoszącego 1/15 w nieruchomości gruntowej, położonej K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,0995 ha jedn. ewid. [...], objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], wynoszącego 1/3 w nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0587 ha obr. [...] jedn. ewid. Nowa Hut w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...]. Po przeprowadzeniu analizy wypisu z powyższego aktu notarialnego oraz informacje własne - stwierdzono, że przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z [...] września 2013 r. poz. [...], MPZP), obowiązującego od 13 października 2013 r. Bezpośrednio przed wejściem w życie MPZP, przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139, ze zm.) plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.) utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 r.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 144/22 kolejno wskazano, że pismem z 26 października 2016 r. stronę zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania. WSA w Krakowie wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r. II SA/Kr 97/14, w sprawie ze skarg osób prawnych oraz osób fizycznych na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (MPZP) stwierdził nieważność tej uchwały. Od powyższego wyroku została wniesiona przez Gminę Miejską Kraków skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14, uchylono wyrok II SA/Kr 97/14 i przekazano sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu tej sprawy wyrokiem z 29 listopada 2016 r. II SA/Kr 1079/16, WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszarów oznaczonych numerami działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], a w pozostałym zakresie skargi oddalił. Od powyższego wyroku zostały wniesione skargi kasacyjne. Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. II OSK 2337/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok II SA/Kr 1079/16 w części punktu II w zakresie § 6 ust. 13 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie stwierdził nieważność § 6 ust. 13 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obszaru oznaczonego w tej uchwale symbolem U8 - Tereny zabudowy usługowej, w pozostałym zakresie oddalił część skarg kasacyjnych. W motywach aktualnie kontrolowanego wyroku sądu pierwszej instancji stwierdzono w tym aspekcie, że wyroki te nie spowodowały zmiany sytuacji planistycznej przedmiotowych nieruchomości, bowiem nie znajdują się one w obszarach, dla których powyższymi wyrokami stwierdzona została nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że uprzednio wydana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa ustalająca w stosunku do F.M. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została utrzymana w mocy decyzją SKO, którą w następstwie skargi F.M. WSA w Krakowie wyrokiem z 13 listopada 2020 r. II SA/Kr 973/20, uchylił oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowym postępowaniu uczestniczyło wiele stron, a każda z nich oddzielnie wnosiła skargę do WSA w Krakowie na decyzje SKO indywidualnie określające zarzuty w stosunku do wydanych rozstrzygnięć, toteż zostało wydanych przez WSA w Krakowie dziewięć wyroków. Sąd wojewódzki we wszystkich orzeczeniach wydanych w tej sprawie wyraził jednolite stanowiska odnośnie wadliwości operatu szacunkowego z 10 października 2019 r. polegające na połączeniu przez rzeczoznawcę majątkowego w wycenie w jeden kompleks - nieruchomości dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, a także niewystarczających uzasadnień odnośnie doboru nieruchomości podobnych przy wycenie przedmiotowych nieruchomości po uchwaleniu MPZP, jak również do dnia obowiązywania miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. [...] w Krakowie. WSA w Krakowie w szeregu egzemplifikowanych orzeczeniach wyraził stanowisko odnośnie przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do bazy porównawczej nieruchomości, dla których transakcje zbycia nastąpiły w okresie powyżej 2 lat od daty zbycia przedmiotu wyceny. Z kolei WSA w Krakowie w orzeczeniach: z 14 grudnia 2020 r. II SA/Kr 974/20, oraz z 15 grudnia 2020 r. II SA/Kr 972/20, zawarł stanowisko odnośnie przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego w procesie wyceny nieruchomości podobnych, których powierzchnie wielokrotnie przewyższają powierzchnię wycenianej nieruchomości.
2.4. W wyroku wskazano następnie, że decyzją z 10 września 2021 r. znak: GD-7.6725.5.44.2016 Prezydent Miasta Krakowa ustalił w stosunku do F.M. - zbywcy udziałów w nieruchomościach gruntowych, wskazanych w pkt 2.1. niniejszego uzasadnienia, jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 10 795,12 zł. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie złożył F.M., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
2.5. Dalej w wyroku II SA/Kr 144/22 przywołano, że SKO powołaną na wstępie decyzją z 2 grudnia 2021 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Sąd wojewódzki zrekapitulował zasadnicze motywy decyzji organu odwoławczego.
Kolegium wskazywało, że przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom MPZP, zgodnie z którym jedna z nieruchomości znajduje się w terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], natomiast druga znajduje się w terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] oraz terenie drogi publicznej - drogi zbiorczej oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Bezpośrednio przed wejściem w życie MPZP przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści § 77 MPZP wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%. Sprzedaż udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości nastąpiła 13 września 2016 r., a zatem po dacie wejścia w życie MPZP i równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie powyższego planu miejscowego. W odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości zachodziły podstawy do ustalenia renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
2.6. Dla sądu pierwszej instancji niewątpliwie istotną okolicznością dla sprawy była uprzednia kontrola, jakiej dokonał w WSA w Krakowie w wiążącym w sprawie wyroku o sygn. II SA/Kr 973/20, jak również w pozostałych wyrokach wydanych w związku ze skargami innych osób, w stosunku do których jednocześnie ustalono opłaty planistyczne w związku ze zbyciem tych samych nieruchomości. WSA w Krakowie we wszystkich orzeczeniach wydanych w tej sprawie wyraził jednolite stanowiska odnośnie oznaczonych wadliwości operatu szacunkowego z 10 października 2019 r. W dniu 11 czerwca 2021 r. rzeczoznawca majątkowy Ł.G. sporządził kolejny operat szacunkowy stanowiący dowód w sprawie. Operat szacunkowy jako główny dowód w sprawie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Do właściwego organu administracji należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. weryfikacji, czy został on przygotowany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak, aby dokument ten miał wartość dowodową, ale także do zbadania, czy zawiera on niezbędne wyjaśnienia w zakresie przyjętych i uwzględnionych parametrów, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty ustalona wartość nieruchomości. Organ winien ocenić operat pod względem spełnia wymogów Ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, rozp. RM 2004).
2.7. W ocenie SKO w toku ponownie przeprowadzonej wyceny nieruchomości uwzględniono wytyczne WSA w Krakowie. Przede wszystkim rzeczoznawca wykonał wycenę przedmiotowych nieruchomości, każdej oddzielnie. Wyniki analizy rzeczoznawca majątkowy przedstawił w formie tabelarycznej w operacie szacunkowym, a w celu wykonania poprawnej wyceny przedmiotowych nieruchomości, wprowadził w trzecim stanie wyceny (przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w MPZP) nową bazę nieruchomości porównawczych. Autor opracowania w tym stanie planistycznym do bazach porównawczych wyselekcjonował: nieruchomości niezabudowane o wiodącym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej, będące przedmiotem prawa własności - dla nieruchomości 1. niezabudowane o wiodącym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej oraz mieszanych tj. częściowo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej, częściowo ujętych w innym (nieinwestycyjnym) przeznaczeniu, będące przedmiotem prawa własności dla nieruchomości 2. Powyższy dobór nieruchomości porównawczych, rzeczoznawca majątkowy uzasadnił w operacie szacunkowym, natomiast przy wycenie przedmiotowych nieruchomości tj. po uchwaleniu MPZP, rzeczoznawca majątkowy uznał, że przeanalizowany przez niego rynek nieruchomości w tym stanie planistycznym jest prawidłowy.
2.8. Odnosząc się z kolei do wytycznych wynikających z orzeczeń WSA w Krakowie w zakresie przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego w procesie wyceny nieruchomości podobnych, których powierzchnie wielokrotnie przewyższają powierzchnię wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy na stronie 32 nowego operatu szacunkowego w rozdziale 7.2.1, w punkcie "Uwzględnienie cech szczególnych działek zamieścił wyjaśnienie tej kwestii. Z uwagi na to, że wyceniana nieruchomość pierwotna charakteryzuje się dużą powierzchnią (powyżej 1 ha), a takie nieruchomości sporadycznie są przedmiotem transakcji zawieranych w warunkach wolnorynkowych, rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował do bazy nieruchomości porównawczej - nieruchomości o powierzchniach zróżnicowanych (również kilkakrotnie wyższych niż nieruchomość wycenia), jednak to zróżnicowanie w procesie wyceny poddał korekcie poprzez wprowadzenie w wycenie cechy rynkowej "powierzchnia działki". Wszystkie nieruchomości w bazie porównawczej, których powierzchnie wielokrotnie przewyższają powierzchnię wycenianej nieruchomości pierwotnej, w cesze rynkowej "powierzchnia działki" otrzymały ocenę najniższą - na poziomie "0".
Rzeczoznawca majątkowy ustalił ponadto, że do 1 stycznia 2003 r. nieruchomość pierwotna i nieruchomość 2 podlegały ustaleniom miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. [...] w Krakowie, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 1994 r. Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym nieruchomość pierwotna znajdowała się w ulicach zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], terenie mieszkalnictwa jednorodz. o wysokiej intensywn. przy założeniu że średnia ilość wynosi - mieszkań 30/ha, - mieszkańców 120/ha, - wielk. działek od 150-300 m² oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], terenie usług handlu o poziomie podst. obejmującym - sklepy spożywczy mięsny warzywniczy papierń, chemiczny ruch itp. oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], ulicach zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] a nieruchomość 2 znajdowała się w ulicach zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], terenie mieszkalnictwa jednorodz. o wysokiej intensywn. przy założeniu że średnia ilość wynosi - mieszkań 30/ha, - mieszkańców 120/ha, - wielk. działek od 150-300 m² oznaczonym na rysunku planu symbolem [...].
2.9. W wyroku obszernie i szczegółowo przywołano dalsze ustalenia rzeczoznawcy majątkowego odnoszące się do ilości i wartości nieruchomości porównawczych w odniesieniu do nieruchomości pierwotnej, jak i poszczególnych nieruchomości gruntowych, w których udziały zbyła strona. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego można stwierdzić, że uchwalenie MPZP spowodowało wzrost wartości obu nieruchomości gruntowych, udziału w których zbyła strona. Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego ustalono, że wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w MPZP są większe niż wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania po utracie mocy tego planu, a zatem w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego uchwaleniem MPZP zastosowanie ma art. 87 ust. 3a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741, Upzp), a nie jej art. 37 ust. 1 zd. 2, i co za tym idzie wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości stanowi różnicę między wartościami przedmiotowych nieruchomości określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu MPZP, a ich wartościami określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. i wynosi: [...] zł - dla nieruchomości 1; [...] zł - dla nieruchomości 2; [...] zł - dla nieruchomości 3. Z uwagi na fakt, że F.M. umową zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] dokonał sprzedaży wskazanych wyżej udziałów. jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została ustalona łącznie dla zbywanych udziałów w przedmiotowych nieruchomościach i wynosi [...] zł. Opłata jest uzależniona od wysokości stawki procentowej wynoszącej 30%.
2.10. Organ II instancji wskazał ponadto, że przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania - w toku postępowania - dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono - jak już wyżej była o tym mowa - na podstawie dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który w sposób prawidłowy wykazuje wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego.
2.11. Mając jednocześnie na uwadze zarzuty strony organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy Upzp w zakresie ustalenia opłaty planistycznej, jeżeli zaistnieją ku temu stosowne przesłanki. W rozpatrywanym przypadku zachodziła konieczność ustalenia opłaty planistycznej. W kwestii natomiast przyjęcia do bazy nieruchomości stanowiących przedmiot obrotu w dacie odmiennej niż data określenia wartości podniesiono, że brak jest możliwości odnalezienia nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny zbywanych dokładnie w tym samym czasie, w którym strony postępowania zbyły przedmiot wyceny. W związku z powyższym - w każdym z trzech stanów planistycznych - konieczne było poszerzenie okresu badania rynku przynajmniej o 2 lata przed datą określenia wartości. W analizie w pkt 7.2, 7.3 i 7.4 operatu szacunkowego podano szczegółowe uzasadnienie ewentualnego rozszerzenia okresu badania rynku. W przypadku wszystkich próbek reprezentatywnych wartość jednostkowa każdej z nieruchomości przyjętej do porównania została zaktualizowana na datę określenia wartości (tj. datę zbycia 13 września 2016 r.). Zresztą WSA w Krakowie w wydanych orzeczeniach nie zakwestionował rozszerzenia przez rzeczoznawcę majątkowego okresu analizy, jak również przyjęcia do bazy nieruchomości transakcji, dla których ich zbycie nastąpiło w okresie powyżej 2 lat od daty zbycia przedmiotu wyceny.
2.12. Organ II instancji zauważył też, że przedmiotowe nieruchomości 1, 2, 3 stanowią działki o charakterze inwestycyjnym, czego dowodem jest chociażby fakt, iż obecnie na przedmiotowych nieruchomościach trwa inwestycja związana z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ograniczenia możliwości lokalizacji zabudowy wynikające z niekorzystnego kształtu i/lub niewielkiej powierzchni nie uniemożliwiają zagospodarowania terenu, ponieważ nabywca może (przykładowo) wykupić również działki sąsiednie, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie i ją zabudować w całości lub w części. Z uwagi na to, że w przeznaczeniu [...] oprócz możliwości lokowania zabudowy usługowej jest również możliwość lokowania zabudowy wielorodzinnej, rzeczoznawca majątkowy trafnie dobrał do wyceny bazę mieszaną tj. usługowo-mieszkaniową.
2.13. W odniesieniu natomiast do zagadnienia przyjęcia do bazy nieruchomości niepodobnych pod względem położenia, organ podkreślił, w ślad za autorem operatu szacunkowego, że w celu wyodrębnienia z lokalnego rynku nieruchomości podobnych, przeanalizowano w pierwszym etapie obręb [...] jedn. ewid. [...], w którym znajdują się przedmiotowe działki. Jednakże, w wyniku braku transakcji nieruchomościami podobnymi, analizą objęto całą jednostkę ewidencyjną [...]. W związku z dalszym brakiem transakcji nieruchomościami spełniającymi walor podobieństwa, obszar rynku rozszerzono o sąsiednią jednostkę ewidencyjną - Podgórze, na tereny o zbliżonym potencjale gospodarczo-rozwojowym. Powyższe rozszerzenie rynku wynikało z konieczności odnalezienia nieruchomości spełniających walor podobieństwa do nieruchomości pierwotnej w zakresie powierzchni. Nieruchomość pierwotna charakteryzuje się nietypową wielkością (powierzchnia powyżej 1 ha). Takie nieruchomości sporadycznie są przedmiotem transakcji zawieranych w warunkach wolnorynkowych. Ewentualne rozbieżności wynikające z położenia nieruchomości pierwotnej i nieruchomości porównawczych zostały skorygowane w procesie szacowania cechą "Lokalizacja ogólna" i "Otoczenie i sąsiedztwo". Przywołana w piśmie strony postępowania z 3 sierpnia 2021 r. transakcja dot. zbycia nieruchomości zlokalizowanej na terenie [...] została odrzucona z próbki reprezentatywnej z uwagi na zbycie przez syndyka (wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji); przedmiotem zbycia było prawo użytkowania wieczystego, w przypadku wycenianych nieruchomości przedmiotem wyceny było prawo własności; zbywana 6 listopada 2015 r. działka zabudowana była budynkiem hali magazynowej dwunawowej z częścią socjalną, budynkiem administracyjno-socjalnym, budynkiem diagnostyki, stacją trafo i budynkiem gospodarczym (brak podobieństwa do nieruchomości wycenianych); objęta zbyciem nieruchomość w momencie zbycia nie była objęta obowiązującym planem miejscowym, nie została wydana dla niej również ostateczna decyzja o warunkach zabudowy (brak podobieństwa do nieruchomości wycenianych). Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. organ I instancji dokonał analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, w tym operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 11 czerwca 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Ł.G., z uwzględnieniem wytycznych wynikających z wszystkich wyroków WSA wydanych w tej sprawie.
Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego i jego ocenie jako dowodu w prowadzonym postępowaniu Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że nowy operat uczynił zadość wszystkim wytycznym zawartych w wyrokach WSA w Krakowie.
2.14. W konsekwencji Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
3.1. Z powyższymi decyzjami organów obu instancji nie zgodził się F.M., który złożył skargę do WSA w Krakowie. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości,
2) art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020, poz. 1990, Ugn) oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozp. RM 2004 poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny,
3) art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w prowadzonym postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty zarzutów podnoszonych przez odwołującego się w toku postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
3.2. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
3.3. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy zastosował się do wszystkich uwag sądu administracyjnego rozpoznającego po raz pierwszy przedmiotową sprawę (wyrok z 13 listopada 2020 r., II SA Kr 973/20) i tym samym sporządził operat szacunkowy wolny od nieprawidłowości i wad, które dostrzeżono w pierwotnym operacie szacunkowym z 10 października 2019 r. Zdaniem sądu pierwszej instancji, opis i analiza sporządzonego operatu szacunkowego została przeprowadzona przez organy administracyjne obu instancji prawidłowo, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji tychże organów. Organy szczegółowo i szeroko przedstawiły tak poprawne podstawy prawne wydanych decyzji, jak i podstawy faktyczne, które zdecydowały o wydanym rozstrzygnięciu. Przedstawiona została również szczegółowa analiza operatu szacunkowego, który był podstawą ustalenia właściwej wysokości tzw. renty planistycznej w przedmiotowej sprawie. Z drugiej strony sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, i w tym zakresie w pełni podzielił wnioski i argumentację organów przedstawioną w uzasadnieniach ich decyzji - w tym również w zakresie oceny poprawności i prawidłowości opinii biegłego. Sąd ten w całości podzielił w powyższym zakresie argumenty i wnioski poczynione przez organ, i przyjmuje jej jako własne.
3.4. Zdaniem sądu wojewódzkiego przeprowadzone w sprawie postępowanie w sposób jednoznaczny wykazało, iż na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, na co w sposób jednoznaczny wskazuje wycena rzeczoznawcy majątkowego sporządzona na użytek niniejszego postępowania, operat szacunkowy został sporządzony w należyty sposób, zgodnie z wymogami prawa. W konsekwencji sąd wojewódzki uznał za niezasadny podnoszony w skardze zarzut polegający na naruszeniu art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości".
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
4.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to;
1) art 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu naruszała art. 153 ust. 1 Ugn oraz § 3 ust 2 i § 4 ust 1 rozp. RM 2004 poprzez uznanie, że opinia biegłego rzeczoznawcy spełnia wymagania co do treści i formy dla oceny wzrostu wartości nieruchomości skarżącego na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 K.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, dokonaną wybiórczo i skutkującą uznaniem operatu szacunkowego z 11 czerwca 2021 r. za wiarygodny i przydatny dowód w sprawie.
4.3. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wzrost wartości nieruchomości skarżącego nastąpił tylko na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
4.4. Mając na względzie przytoczone zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm prawem przepisanych.
4.5. Jednocześnie działając na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
4.6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji powoływał się na istotne błędy w operacie szacunkowym o charakterze formalnym, które dyskwalifikują go w całości, co obligowało sąd pierwszej instancji do rzeczowego odniesienia się do tak daleko idących zarzutów. Brak jest w uzasadnieniu wyjaśnienia dlaczego zarzuty te są nieuprawnione z punktu widzenia art. 153 ust. 1 Ugn.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualnie: Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
5.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
5.3. Za niezasadny uznać należy zarzut dokonania przez sąd pierwszej instancji art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu naruszała art. 153 ust. 1 Ugn oraz § 3 ust 2 i § 4 ust 1 rozp. RM 2004.
Przepis art. 151 Ppsa nie może stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bo określa jedynie formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, nie zaś jej merytoryczną podstawę, ta zaś pozostaje zawarta w przepisach regulujących postępowanie przed organami administracji. Z cyt. przepisu wynika, że sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W judykaturze słusznie wskazuje się, że przepis art. 151 Ppsa ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją (por. motywy wyroku NSA z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2686/18, LEX nr 3211517). Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 Ppsa byłby uzasadniony tylko wówczas, gdyby uzasadnione okazały się inne zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na nietrafność przyjęcia, że skarga okazała się bezzasadna.
5.4. Powołane przez kasatora w ramach omawianej w pierwszej kolejności podstawy kasacyjnej przepisy art. 153 ust. 1 Ugn oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozp. RM 2004 nie są przepisami postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2) Ppsa. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że przepisy te są przepisami o charakterze materialnoprawnym. Przepis art. 153 ust. 1 Ugn jest bowiem przepisem precyzującym warunki zastosowania metody porównawczej do określenia wartości nieruchomości, zaś przepisy rozp. RM 2004 określają m. in. reguły ustalania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny.
Niezależnie od powyższej wadliwości zarzutu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, analizując złożony w sprawie operat biegłego należało dojść do wniosku, że przy wyborze podejścia i metody biegły kierował się zasadami określonymi w art. 149-154 Ugn oraz § 3, 4 i 5 rozp. RM 2004. Wskazać należy, że rzeczoznawca mając na uwadze liczbę wytypowanych transakcji przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, w której nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, porównuje się kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i ceny tych nieruchomości. Natomiast dla metody korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się bowiem co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, co wynika wprost z § 4 pkt 4 ww. rozp. RM 2004. Przede wszystkim rzeczoznawca wykonał wycenę przedmiotowych nieruchomości – każdej oddzielnie. Odnosząc się natomiast do wytycznych wynikających z wyroków WSA w Krakowie wydanych uprzednio w tej sprawie odnośnie niewystarczającego uzasadnienia w kwestii doboru nieruchomości podobnych przy wycenie przedmiotowych nieruchomości po uchwaleniu MPZP, jak również do dnia obowiązywania miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. [...] w Krakowie, rzeczoznawca majątkowy ponownie przeanalizował przeznaczenia wycenianych nieruchomości. Wyniki analizy odnośnie możliwości inwestycyjnych przedmiotu wyceny, rzeczoznawca majątkowy przedstawił w formie tabelarycznej w operacie szacunkowym, a w celu wykonania poprawnej wyceny przedmiotowych nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy wprowadził w trzecim stanie wyceny (przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w Krakowie) nową bazę nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca wskazał, że na podstawie dokonanej przez niego analizy rynku w zakresie cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych o wiodącym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej, będących przedmiotem prawa własności - dla nieruchomości 1. niezabudowanych o wiodącym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej oraz mieszanych tj. częściowo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej, częściowo ujętych w innym (nieinwestycyjnym) przeznaczeniu, będących przedmiotem prawa własności dla nieruchomości 2., znalazł dostateczną ilość transakcji obrotu nieruchomościami w przedmiotowym obszarze, którą szczegółowo uzasadnił w operacie szacunkowym. Przeanalizowany przez niego rynek nieruchomości w tym stanie planistycznym jest prawidłowy. Działanie biegłego polegające na analizie wielu transakcji nieruchomościami w Gminie Kraków, wyborze spośród tych transakcji do porównania nieruchomości z bliskiego sąsiedztwa wycenianej nieruchomości, nieruchomości o zbliżonych cechach do nieruchomości wycenianej, spowodowały, że jedyną metodą jaką można było zastosować w procesie wyceny, była metoda porównania parami, która zastosowano. I choć oczywistym jest, że wszystkie nieruchomości przyjęte jako próbka reprezentatywna nie mogą być identyczne jak wyceniana, gdyż każda z nieruchomości posiada indywidualne cechy, niemniej jednak różnice te nie dyskwalifikują przyjętych do porównania nieruchomości, a ponadto zostały skorygowane zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości. Biegły wywiązał się tym samym z przytoczonych obowiązków, gdyż wyjaśnił w sporządzonej opinii jasno i zrozumiale kryteria decydujące o doborze nieruchomości podobnych. Z tych względów stanowisko organów, a następnie sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe. Wskazać przy tym należy, że nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 Ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji (zob. wyrok NSA z 17 marca 2020 r., II OSK 428/19, LEX nr 3020239). Dlatego też nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości.
5.5. Z uwagi na powyższe niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki zasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów K.p.a. Tak w zaskarżonym wyroku, jak i zaskarżonych decyzjach została przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa, z uwzględnieniem wytycznych wynikających ze wszystkich wyroków WSA w Krakowie wydanych w tej sprawie. Wskazano, że zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze, a w nim metoda porównywania parami pozwalały na określenie wartości nieruchomości. Podkreślić należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. II OSK 2458/18 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu – nie zachodzi.
5.6. Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że także zarzut naruszenia materialnoprawnego przepisu art. 36 ust. 4 Upzp, nie może odnieść zamierzonego celu. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy, który nie został skutecznie zakwestionowany, istniały warunki do uznania, że wskutek uchwalenia planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, w konsekwencji do zastosowania tego przepisu.
5.7. W konsekwencji powyższych wywodów Sąd dochodzi do wniosku, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa.
6. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną, należało oddalić.