II OSK 2472/23

II OSK 2472/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2461/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 § 1 pkt 5,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153, art. 170, art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. F. i G. F. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2461/22 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2022 r. znak DON.7100.161.2022.BZA/KKL w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz nałożenia obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. N. solidarnie na rzecz M. F. i G. F. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od P. N. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2461/22, po rozpoznaniu skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2022 r., znak DON.7100.161.2022.BZA/KKL w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz nałożenia obowiązków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB"), po przeprowadzeniu kolejny raz postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, decyzją z 25 stycznia 2018 r., znak: PINB-7358/08/2015, nałożył na M. F. i G. F. (dalej: "inwestorzy") obowiązek wykonania w terminie do 28 września 2018 r. określonych obowiązków: sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] oraz wykonania w określony sposób konstrukcji oporowych zgodnie z ekspertyzą techniczną konstrukcji oporowych na granicy działki nr [...] umożliwiających odtworzenie pierwotnego ukształtowania terenu działek sąsiednich.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy oraz P. N..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją z 26 kwietnia 2018 r., znak: WOK.7721.12.2018.KBoj, uchylił decyzję PINB [...] w części dotyczącej określenia zakresu projektu budowlanego zamiennego oraz terminu wykonania nałożonych obowiązków, jednocześnie orzekając w tym zakresie i wyznaczając termin wykonania obowiązków na 12 miesięcy od daty otrzymania decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18 oddalił skargę wniesioną na decyzję [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19 oddalił skargę kasacyjną inwestorów od powyższego wyroku.
[...] WINB postanowieniem z 4 lutego 2022 r., na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 26 kwietnia 2018 r. Jako nową okoliczność wskazał informacje wynikające z Ekspertyzy "w sprawie potencjalnych skutków montażu ścian Larssena i wywołanych tym montażem drgań w aspekcie zagrożenia dla życia lub zdrowia wielu osób albo mienia w wielkich rozmiarach lub sprowadzenia bezpośredniego takiego zagrożenia na działce nr [...] obr. ewid. [...] przy ul. [...] w Z." z października 2021 r. Opracowanie to zostało sporządzone przez geologa H. M., biegłego sądowego z dziedziny budownictwa i ochrony środowiska Sądu Okręgowego w [...], na użytek postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...]. [...] WINB stwierdził, że jakkolwiek ekspertyza została sporządzona po dacie wydania kwestionowanej decyzji, to jednak odnosi się do stanu sprawy ustalonego przed jej wydaniem, w zakresie zagadnień geologiczno-inżynierskich, które nie były znane organom orzekającym w sprawie. Nie były uwzględnione w ekspertyzie technicznej, w oparciu o którą nałożono decyzją PINB obowiązek złożenia projektu zamiennego i robót naprawczych.
W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego [...] WINB uzyskał także "Ekspertyzę stateczności skarpy zlokalizowanej w Z. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...]", opracowaną w maju 2022 r. na zlecenie Prezydenta Miasta [...] przez zespół ekspertów z Uniwersytetu [...] pod kierunkiem dr inż. W. S., prof. [...]. Opracowanie to było w trakcie postępowania kilkukrotnie uzupełniane w odniesieniu do uwag i zarzutów stron postępowania. Dokument ten w sposób kompleksowy opisuje właściwości gruntów tworzących skarpę, potencjalnych niebezpieczeństw w niej występujących oraz dodatkowo, proponowanych rozwiązań zapobiegawczych. Okoliczności te nie były precyzyjnie ustalone w toku postępowania zwykłego, a zatem wypełniały także przesłankę nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W tym stanie rzeczy [...] WINB decyzją z 3 sierpnia 2022 r., znak WOK.771.1.2022.Khaj, uchylił w całości własną decyzję ostateczną z 26 kwietnia 2018 r. oraz decyzję PINB z 25 stycznia 2018 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), nałożył na M. F. i G. F. obowiązek: sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dokonanych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. oraz zakres robót budowlanych (naprawczych), o których mowa w pkt 2 (pkt 1) oraz wykonania robót budowlanych polegających na wzmocnieniu zagrożonego odcinka skarpy działki nr [...] przy ul. [...] w Z. poprzez zastosowanie gwoździ gruntowych pod działką nr [...] przy ul. [...] w Z. lub przez wykonanie przypory z gruntu zbrojonego redukującej nachylenie newralgicznej części skarpy. Jednocześnie w celu wykonania ww. robót budowlanych polegających na wzmocnieniu zagrożonego odcinka skarpy działki nr [...] zobowiązał M. F. i G. F. do sporządzenia odpowiedniej dokumentacji projektowej opartej na ekspertyzie stateczności skarpy zlokalizowanej w Z. przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...] sporządzonej w maju 2022 oraz uzyskania zgody właściciela działki nr [...] przy ul. [...] w Z. na wykonanie ww. robót. W decyzji tej organ ustalił także określone warunki wykonania wskazanych w decyzji obowiązków oraz określił termin wykonania tych obowiązków na 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od ww. decyzji [...] WINB z 3 sierpnia 2022 r. w ustawowym terminie wniósł P. N. (dalej: "skarżący).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 września 2022 r., znak DON.7100.161.2022.BZA/KKL uchylił decyzję [...] WINB z 3 sierpnia 2022 r. w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków i określił nowy termin ich wykonania – do dnia 30 września 2023 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
GINB wskazał, że [...] WINB prawidłowo za nową, a nieznaną mu wcześniej okoliczność faktyczną, uznał nie tyle same ekspertyzy (z października 2021 r. i z maja 2022 r.), ale dane z nich wynikające, a dotyczące właściwości i mechaniki gruntów na terenie i granicach działki nr [...], wpływu wykonanych robót na te grunty, co przekłada się na ewentualne konieczne zabezpieczenia gruntowe. Zagadnienia te nie były bowiem w postępowaniu głównym tak szczegółowo ustalone. GINB zauważył, że przedłożona w toku sprawy głównej ekspertyza techniczna z września 2015 r. (wraz z aneksem ze stycznia 2016 r.), sporządzona przez dr. inż. G. C. i mgr. inż. D. P. dotyka tematyki stanu gruntów bardzo pobieżnie. Dotyczy ona niemal wyłącznie wpływu, jaki wykonanie konstrukcji oporowych na granicach działki nr [...] będzie miało na mechanikę gruntów i w jaki sposób należy przeprowadzić roboty wykonawcze w celu odtworzenia pierwotnego ukształtowania terenu działek sąsiednich. Podniósł też, że na temat charakterystyki gruntów istniejących milczy także opinia z lutego 2016 r. "dotycząca przyjętych rozwiązań ścian oporowych przewidzianych do wykonania na nieruchomości przy ul. [...] w Z." autorstwa inż. Z. G.. Zdaniem GINB w kontraście do złożonych do akt sprawy głównej ww. opracowań, są natomiast ekspertyzy z października 2021 r. oraz maja 2022 r., które zawierają kompleksowe analizy gruntów występujących na analizowanym obszarze, z uwzględnieniem rysu historyczno-geologicznego, przedstawieniem warunków geotechnicznych, hydrologicznych, opisem występującej na tym terenie roślinności i jej wpływie na stateczność gruntów itp. Wskazują potencjalne zagrożenia jak procesy osuwiskowe, spływ wód opadowych i gruntowych, wpływ obciążeń wynikających z postępującej urbanizacji itd. Ekspertyzy te przedstawiają więc informacje istniejące w dacie orzekania przez organy, ale im nieznane, gdyż wcześniejsze opracowania tych zagadnień nie poruszały, skupiając się wyłącznie na przedstawieniu wykonania konkretnego typu zabezpieczeń oporowych, które przyjęto z góry jako uzasadnione.
W związku z powyższym, zdaniem GINB organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że ww. ekspertyzy, mimo że zostały sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej, to przedstawiały okoliczności faktyczne nieznane organowi rozstrzygającemu sprawę, co wypełniało przesłankę "nowych okoliczności faktycznych" z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. "istotności nowej okoliczności faktycznej" GINB wskazał, że autorzy zarówno ekspertyzy z października 2021 r. jak i z maja 2022 r. (przy niewielkich różnicach między sobą) wskazali, że w wyniku braku właściwego rozpoznania warunków gruntowo-wodnych jako domyślne (i w zasadzie jedyne) rozwiązanie problemów gruntowych powstałych w wyniku realizacji inwestycji przyjęto montaż ścianek szczelnych Larssena zarówno na granicy z działką nr [...], jak i [...]. Tymczasem z dokonanych w ekspertyzach analiz i obliczeń wynika, że możliwe jest zastosowanie także innych środków zabezpieczających, które osiągną ten sam efekt, a będą prostsze i tańsze do zastosowania. A zatem w pełni uzasadnione było przypuszczenie, że gdyby warunki gruntowo-wodne i właściwości gruntu były znane już na etapie postępowania głównego i dało się na tej podstawie określić środki zabezpieczające inne niż te ostatecznie wybrane przez organy, to zapadłe rozstrzygnięcie miałoby inną treść choćby w zakresie nakazanych robót zabezpieczających.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że zrealizowane zostały wszystkie przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. GINB podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji, że gdyby okoliczności te były znane 26 kwietnia 2018 r., to zapadłoby inne rozstrzygniecie w zakresie robót naprawczych i projektu zamiennego. Nałożone wówczas obowiązki obejmowały konstrukcję oporową na działce nr [...], która miała zabezpieczyć teren przed dalszymi zmianami w zakresie jego naturalnego ukształtowania i uniemożliwienia osuwania się gruntu z działek wyżej położonych. Tymczasem z obu ekspertyz (z października 2021 r. i z maja 2022 r.) wynika jednoznacznie, że właściwość gruntów w analizowanym obszarze w żaden sposób nie uzasadnia zastosowania konstrukcji oporowych, które przyjęto jako jedyne dostępne rozwiązanie dla zabezpieczenia geotechnicznego nieruchomości sąsiednich. GINB zauważył przy tym, że wprawdzie autorzy obydwu opracowań różnią się zdaniem w niektórych kwestiach (np. w zakresie potencjalnego zagrożenia powstania osuwiska), to jednak zgodnie twierdzą, że zastosowanie ścianek szczelnych Larssena w niniejszym przypadku jest nieuzasadnione, za to można w ich miejsce zastosować inne środki z lepszym efektem z uwzględnieniem reguł celowości i proporcjonalności.
GINB stwierdził także, że organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę we wznowionym postępowaniu i oceniając na nowo wszystkie okoliczności sprawy nie naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Z istoty instytucji wznowienia postępowania administracyjnego wynika bowiem, że wystąpienie większości jej przesłanek wiąże się ze zmianą tego, co w toku postępowania przyjęto za stan faktyczny lub prawny sprawy, która już została zakończona (czy to w toku administracyjnym, czy sądowoadministracyjnym). Tak więc w świetle nowoujawnionych okoliczności słusznie przyjęto, że ocena prawna wyrażona w wydanych wcześniej w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych jest już nieaktualna i możliwe było rozstrzygnięcie zawisłej sprawy na nowo, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego.
Jak zauważył GINB w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż podczas realizacji inwestycji doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z kolei z uwagi na zakres stwierdzonego odstępstwa, konieczne było nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany. Z okoliczności sprawy (przedstawionych zarówno w materiale dowodowym dotychczasowym, jak i zebranym w toku postępowania wznowieniowego) ewidentnie bowiem wynika, że zrealizowanie przez inwestorów robót z istotnym odstąpieniem od projektu doprowadziło do naruszenia stosunków gruntowych w otoczeniu inwestycji, które wymagają podjęcia działań zabezpieczających.
W świetle mającego w sprawie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane ustalenia wymagało zatem, jakie działania będą w tej sytuacji najbardziej adekwatne do stwierdzonych naruszeń, tak aby z jednej strony usunąć stan niezgodności z prawem wykonanych robót, a z drugiej aby móc ochronić uzasadnione interesy osób trzecich. GINB podniósł przy tym, że rozwiązanie zastosowane w decyzji dotychczasowej nie jest w żaden sposób uzasadnione, gdyż z przedłożonych ekspertyz (z października 2021 r. i z maja 2022 r.) w sposób ewidentny wynika nie tylko to, że realizacja ścianek szczelnych Larssena na granicy między działką inwestycyjną a działkami nr [...] oraz [...] jest niepotrzebna i wręcz szkodliwa (trudności z faktyczną realizacją oraz pogorszenie warunków wodnych), ale także to, że zabezpieczenie newralgicznych punktów możliwe jest do osiągnięcia w sposób mniej inwazyjny i po prostu skuteczniejszy. GINB dał w szczególności wiarę wskazaniom zawartym w ekspertyzie z maja 2022 r. uznając za słuszne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że zaproponowane w tej ekspertyzie rozwiązanie problemu skarpy - polegające alternatywnie na zastosowaniu gwoździ gruntowych pod działką nr [...] lub wykonaniu przypory z gruntu zbrojonego redukującej nachylenie newralgicznej części skarpy - jest z jednej strony wystarczające dla osiągnięcia głównego celu postępowania (tj. zabezpieczenia skarpy przed ryzykiem powstania osuwiska), a z drugiej łatwiejsze do zrealizowania dla zobowiązanych. GINB zauważył również, że autorzy ekspertyzy z maja 2022 r. nie zajęli stanowiska w zakresie potencjalnego umocnienia gruntu na granicy działek nr [...] i [...], uznając, że kwestia ta była już przedmiotem oceny innych ekspertów. W ekspertyzie z października 2021 r. biegły stwierdził bowiem, że zaproponowane zastosowanie ścianek Larssena "chroniących teren działek sąsiednich przed dalszymi zmianami w zakresie ich naturalnego ukształtowania oraz umożliwiających odtworzenie pierwotnego kształtu działki nr [...]" nie ma żadnego uzasadnienia, gdyż "zmiany na obszarze działek sąsiednich są na tyle nieistotne (powstanie skarpy i niewielkie osunięcie się gruntu), że nie wpływają na możliwość zagospodarowania działki nr [...]". Ocenę tę GINB w pełni podzielił, podnosząc, że żaden z przeprowadzonych w sprawie dowodów nie wskazuje na jakiekolwiek ryzyko osuwania się gruntu z działki nr [...], ani nie przewiduje wystąpienia zagrożenia dla innych dóbr prawnie chronionych. Dlatego też, zdaniem GINB, organ pierwszej instancji nie miał dostatecznych podstaw do nałożenia obowiązku wykonania konstrukcji oporowych w granicy z działką nr [...]. GINB zauważył przy tym, że wbrew zarzutom odwołania autorzy ekspertyzy z maja 2022 r. nie zakwestionowali stanowiska ekspertyzy z października 2021 r. w zakresie określenia stateczności skarpy na działce nr [...], a jedynie stwierdzili, że "w treści ekspertyzy nie zamieszczono wyników analiz rachunkowych przedmiotowej skarpy w ramach przyjętych założeń". Jednak na podstawie załączonych w tej ekspertyzie przekrojów zespół ekspertów z [...] był w stanie dokonać samodzielnych obliczeń, które wykazały niestateczność skarpy. Natomiast w przedmiocie potencjalnych konstrukcji oporowych przy granicy z działką nr [...] zespół ekspertów z [...], stanowiska nie zajmował. W ocenie GINB brak jest zatem podstaw, aby z tego powodu zdyskwalifikować całości ekspertyzy z października 2021 r., zwłaszcza, że w pozostałym zakresie nie została ona skutecznie podważona.
W związku z powyższym GINB uznał, że w zakresie umocnienia działki inwestycyjnej w granicy z działką nr [...] rozstrzygające będą wskazania ekspertyzy z maja 2022 r. jako bardziej szczegółowe i wszechstronne, zaś względem granicy z działką nr [...] wystarczająco precyzyjne są ustalenia zawarte w ekspertyzie z października 2021 r. Dlatego też GINB za zasadne uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie powinna zostać wydana decyzja o innej treści niż dotychczasowa, co zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkowało koniecznością uchylenia dotychczasowych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Stosownie natomiast do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, zdaniem GINB, uzasadnione było nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności i robót budowlanych, polegających na wykonaniu konstrukcji zabezpieczających skarpę na działce nr [...], sporządzenia odpowiedniej dokumentacji wykonawczej oraz uzyskania zgody właściciela tej działki na wykonanie robót. Jednocześnie GINB zauważył, że uzasadniona była zmiana decyzji PINB w zakresie wskazania terminu wykonania obowiązków jako konkretnej daty dziennej, gdyż wskazanie precyzyjnej daty pozwala zarówno stronom, jak i samemu organowi rozstrzygającemu sprawę w sposób oczywisty stwierdzić, jaki jest termin wykonania obowiązku i kiedy powinny być podjęte dalsze czynności w sprawie. GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doprecyzował również, że wobec aktualnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane projekt budowlany zamienny powinien być sporządzony w formie "nowej", tzn. składać się z projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
Skargę na ww. decyzję GINB z 30 września 2022 r. złożył P. N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WINB. Skarżący złożył także do akt sprawy kilkanaście pism procesowych, w których podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze.
Pismem z 17 maja 2023 r. swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiotowej sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], przychylając się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi. Do ww. pisma załączono kopię postanowienia z 19 grudnia 2022 r. o umorzeniu śledztwa oraz kopię aktu oskarżenia sygn. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 czerwca 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd wskazał, że w kontekście przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowienie postępowania w niniejszej sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. było uzasadnione. Jednak Sąd podniósł, że znajdujące się w aktach sprawy ekspertyzy z października 2021 r. i maja 2022 r., na które powołały się organy – tylko częściowo są nośnikiem okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie w sprawie, a które nie były znane organowi wydającemu decyzję ostateczną. Dlatego też Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., ale jedynie w zakresie, w jakim dotyczy to określenia nowego sposobu wykonania robót budowlanych zabezpieczających podnóże skarpy na działce nr [...] przy ul. [...] w Z..
Sąd pierwszej instancji za istotne i nowe okoliczności w sprawie, nieznane organom i sądom orzekającym, uznał wnioski płynące z ekspertyzy z maja 2022 r., które to wnioski zostały wszechstronnie umotywowane. Sąd zauważył, że z opinii tej, popartej aktualnie przeprowadzonymi badaniami i analizami, wynika niezbicie, że choć skarpa przy granicy działek nr ewid. [...] i [...] - pomimo jej nielegalnego podcięcia przez inwestorów – M. i G. F. - zachowała stateczność, to jednak stopień wykorzystania nośności gruntu niebezpiecznie wzrósł, a w przypadku istotnego wzrostu wilgotności, przy pełnej saturacji gruntu, skarpa może tę stateczność utracić. W związku z tym eksperci jednoznacznie zasugerowali umocnienie dolnej części skarpy, jednak stanowczo wykluczyli wykonanie w tym celu ściany szczelnej, zarówno ze względów wykonawczych (trudność dojazdu sprzętu) jak i ze względu na mechanikę podłoża. W ekspertyzie wyraźnie wskazano także, że "zablokowanie naturalnego przepływu wód podziemnych doprowadzi do wzrostu wilgotności skarpy i redukcji wytrzymałości gruntu". Zamiast tego rzeczoznawcy zaproponowali "(...) zastosowanie gwoździ gruntowych do wzmocnienia zagrożonego odcinka skarpy (...)" bądź wdrożenie innego równie skutecznego rozwiązania, jak np. "wykonania przypory z gruntu zbrojonego redukującej nachylenie newralgicznej części skarpy". Tym samym w ekspertyzie tej, stanowczo wykluczono dopuszczalność realizacji szczelnych konstrukcji oporowych, których wykonanie nakazano w ostatecznej decyzji [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. Powyższe zdaniem Sądu uzasadniało konieczność uchylenia ww. decyzji ostatecznej [...] WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, ale tylko wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczyło to zabezpieczeń na granicy działek nr [...] i [...].
Sąd zauważył, że ekspertyza z maja 2022 r. potwierdza "niestateczność" badanej skarpy wskutek nieprawidłowych robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestorów na działce nr [...] i wynikającą stąd konieczność przedsięwzięcia działań zapobiegających temu zjawisku. Jednocześnie w ocenie Sądu opinia ta podważa w istotny sposób wiarygodność ustaleń ekspertyzy z października 2021 r., gdyż eksperci dokonując obliczeń uzupełniających w ekspertyzie tej wskazali, że otrzymane wyniki "potwierdzają, że dolna część skarpy, dla której w ekspertyzie sugeruje się wzmocnienie, jest niestateczna".
Powołując się zatem na regulacje zawarte w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz ustalenia i materiał zgromadzony w postępowaniu wznowieniowym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w niniejszej sprawie są nieprawidłowe, gdyż nie uwzględniają tych zagadnień, które zostały już de facto przesądzone we wcześniejszych orzeczeniach sądów (w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18 oraz wyroku NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19). Zdaniem Sądu ujawnione nowe istotne okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczą bowiem wyłącznie zagadnień związanych z właściwym sposobem zabezpieczenia skarpy zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Z.. Przedmiotowe ustalenia nie stanowią natomiast nowych okoliczności faktycznych w odniesieniu do tego zakresu ostatecznej decyzji [...] WINB, które dotyczyły zasadności obowiązków wykonania odpowiednich zabezpieczeń także od strony działki skarżącego nr ewid. [...].
W tym stanie rzeczy za naruszające dyspozycje art. 153 p.p.s.a. uznał Sąd postępowanie organów w zakresie analizy zasadności w ogóle stosowania jakichkolwiek zabezpieczeń od strony działki skarżącego nr ewid. [...], zwłaszcza, że organy oparły się na konkluzjach ekspertyzy z października 2021 r. autorstwa H. M., negującej całkowicie zasadność i obowiązek wykonania jakichkolwiek zabezpieczeń na działce objętej inwestycją nr ewid. [...], w tym w granicy z działką skarżącego nr ewid. [...], w sytuacji gdy ekspertyza ta nie jest nośnikiem żadnych nowych i wiarygodnych faktów w przedmiotowym zakresie, a stanowi jedynie polemikę z wcześniej posiadanymi przez organy ocenami technicznymi. Natomiast eksperci z Uniwersytetu [...] w ekspertyzie z maja 2022 r. w ogóle nie wypowiedzieli się w tym zakresie. Zdaniem Sądu, organy błędnie przyjęły, że nową okoliczność w sprawie mogą stanowić także inne ustalenia opinii ww. eksperta, które nie dotyczą w istocie stosunków gruntowych panujących na danym terenie, a przemawiających tylko za niezasadnością stosowania dotychczas przewidzianych rozwiązań (szczelnych konstrukcji oporowych).
Tymczasem jak zauważył Sąd, w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną [...] WINB oraz w wydanych uprzednio prawomocnych wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. uznano za niezbędne, w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, wykonanie odpowiednich zabezpieczeń powstrzymujących osuwanie się gruntu również na działce skarżącego nr ewid. [...]. Jednak orzekające w rozpoznawanej sprawie organy, posiłkując się wyłącznie wnioskami ekspertyzy H. M., że "zmiany na obszarze działek sąsiednich są na tyle nieistotne (powstanie skarpy i niewielkie osunięcie się gruntu), że nie wpływają na możliwość zagospodarowania działki nr [...]", całkowicie pominęły wcześniejsze wiążące ustalenia dotyczące potrzeby zabezpieczenia nieruchomości skarżącego, przed skutkami nieprawidłowych działań inwestorów. Tak więc, w ocenie Sądu, GINB działając w ramach wznowionego postępowania, niejako w oderwaniu od ram wyznaczonych przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w zasadzie dokonał w przedmiotowym zakresie odmiennej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przy tym uczynił tak, choć nie zmieniły się uwarunkowania faktyczne w kwestii zaistniałego wskutek – prowadzonych z pogwałceniem prawa przez inwestorów robót budowlanych – naruszenia słusznych interesów P. N., które przejawiają się niedozwoloną zmianą stosunków gruntowych i ingerencją w nieruchomość skarżącego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że niektóre tezy ekspertyzy z października 2021 r., na którą powołał się organ odwoławczy, wykraczają w sposób oczywisty poza zakres wyznaczony przez Prokuraturę, stanowiąc dowolnie wyrażone przemyślenia biegłego, których prawidłowość budzi uzasadnione zastrzeżenia. Powyższe, jak wskazał Sąd, pozwala ocenić tą ekspertyzę jako co najmniej nierzetelną i nieprofesjonalną we wskazanym zakresie.
W związku z powyższym Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane będą rozważyć powinność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania odpowiednich zabezpieczeń pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...], w sposób który będzie właściwy dla prawidłowego zabezpieczenia nieruchomości skarżącego przed osuwaniem się ziemi, tak aby zapewnione zostało poszanowanie słusznych interesów właściciela działki nr ewid. [...] i możliwości jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie Sąd zauważył, że w rozważaniach organów zupełnie pominięta została kwestia zgodności przyjętego przez nie obecnie sposobu zabezpieczenia ewentualnych osuwisk ziemi ze skarpy od strony działki nr [...] przy ul. [...] w Z. z przepisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, co podnosił skarżący.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz uczestnicy postępowania – inwestorzy – M. F. i G. F..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając w całości wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2461/22 zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:
a) organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły zagadnień przesądzonych w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18 oraz wyroku NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19, podczas gdy w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności istotnie zmieniające stan faktyczny sprawy obligując organy do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym,
b) biegły w ekspertyzie z października 2021 r. oraz organy rozpoznające po wznowieniu sprawę wkroczyły w materię, która była już przedmiotem oceny prawnej organów administracji oraz sądów administracyjnych, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał obszernej i dogłębnej analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, co pozwoliło przedstawić spójny i logiczny obraz stanu faktycznego, a w konsekwencji, na nowo rozstrzygając sprawę, sformułować nakazy adekwatne do tego stanu faktycznego, a więc wyłącznie takie, które są niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa i zgodności inwestycji z prawem;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nowej okoliczności w sprawie nie mogą stanowić także inne ustalenia opinii eksperta, które nie dotyczą w istocie stosunków gruntowych panujących na danym terenie, a przemawiających za niezasadnością stosowania dotychczas przewidzianych rozwiązań, podczas gdy organ administracji w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego kieruje się zasadami swobodnej oceny dowodów oceniając całościowo dany dowód i przyznając mu bądź nie przymiot istotności;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie jako podstawy orzekania, podczas gdy zarzuty czynione uchylonej decyzji mają charakter naruszeń prawa procesowego i podstawą rozstrzygnięcia skarżonego kasacyjnie wyroku powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Natomiast M. F. i G. F. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucili mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zastosowania z uwagi na przyjęcie, że w sprawie nie doszło do ujawnienia nowych okoliczności, których stwierdzenie pozwalałoby na wznowienie postępowania co do całości ostatecznej decyzji [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. (tj. również w zakresie dotyczącym zabezpieczeń granicy działki inwestorów M. i G. małżonków F. o nr ew. [....] z działką o nr [...]);
b) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy wznowieniowe pozwalające na uchylenie w całości ostatecznej decyzji [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r.
2) przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji GINB z uwagi na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie występują okoliczności przemawiające za uznaniem, iż doszło do spełnienia przesłanek przewidzianych art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jedynie odnośnie części rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB [...] z 25 stycznia 2018 r., tj. wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczą one zabezpieczeń działek o nr ew. [...] i [...], a w konsekwencji stwierdzenie braku podstaw do uchylenia ww. ostatecznej decyzji z 2018 r. w pozostałej części;
b) art. 153 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji GINB z uwagi na przyjęcie, że znajdujące się w aktach sprawy ekspertyzy z października 2021 r. i maja 2022 r., na które powołały się organy, tylko częściowo są nośnikiem okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie w sprawie, a które nie były znane organowi wydającemu decyzję ostateczną, co powoduje, że uchylenie rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji [...]WINB z 26 kwietnia 2018 r. w zakresie dotyczącym zabezpieczenia pasa wzdłuż granicy działek o nr ew. [...] i [...] prowadzi na naruszenia zasady związania oceną prawną wyrażoną w wydanych w sprawie orzeczeniach sądów administracyjnych;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że wnioski zawarte w ekspertyzie z maja 2022 r. wskazują na nieprawidłowy charakter jedynie części obowiązków nałożonych w ostatecznej decyzji [...] WINB, podczas gdy wnioski ujęte zarówno w ekspertyzie z października 2021 r., jak i maja 2022 r. kategorycznie wykluczające zasadność stosowania jakichkolwiek konstrukcji oporowych zatrzymujących wodę u podnóża skarpy w sąsiedztwie działki inwestorów, dotyczą w równej mierze zabezpieczeń na granicy działek ew. nr [...] i [....] oraz granicy działek o nr ew. [...] i [...];
d) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez popadanie w ramach sporządzonego uzasadnienia w wewnętrzne sprzeczności, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie rekonstrukcji ciągu myślowego rozważań sądu prowadzących do wydania orzeczenia;
e) art. 153 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i uznanie, że: tezy biegłego H. M. wyrażone w ekspertyzie z października 2021 r. wykraczają poza tezę dowodową wyznaczoną przez Prokuraturę Rejonową w [...], stanowiąc dowolnie wyrażone przemyślenia biegłego; biegły naruszył w swej opinii powagę rzeczy osądzonej i zasadę związania oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny w zapadłych w sprawie orzeczeniach; ekspertyza biegłego nie stanowi nośnika nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, co spowodowało zakwestionowanie prawidłowości sporządzonej opinii i uznanie jej jako najmniej rzetelnej i nieprofesjonalnej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie M. F. i G. F. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wnieśli o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną GINB wnieśli inwestorzy – M. F. i G. F. wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej organu i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Liczne pisma procesowe w sprawie składał też skarżący – P. N. wnosząc o oddalenie wniesionych skarg kasacyjnych.
Pismo procesowe w sprawie złożył również uczestniczący w postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wnosząc o rozpoznanie skarg kasacyjnych na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionych skarg kasacyjnych.
Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wydane w rozpoznawanej sprawie i uchylone przez Sąd pierwszej instancji decyzje zapadły na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r. Postępowanie to, uregulowane w art. 145 - 153 k.p.a., jest nadzwyczajną instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 k.p.a. Istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest zatem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się więc tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2932/17). Sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu nie ma zatem charakteru "weryfikacyjnego", ponieważ powinna ona podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie od nowa, przy czym organ nie jest związany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Określenie tego, jaki kształt powinna przyjąć decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania wymaga nie tylko ponownej analizy całokształtu materiału dowodowego, lecz także uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych, (por. T. Kiełkowski, w: H. Knysiak- Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015). Przy czym należy mieć na uwadze, że zakres ponownego postępowania nie jest ograniczony zakresem przesłanki wznowieniowej, która stanowiła podstawę do wydania uchylonej w wyniku wznowienia wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnej. A zatem także nie każdy nowy dowód przeprowadzany we wznowionym postępowaniu musi posiadać cechy wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po ponownym otwarciu postępowania w wyniku wznowienia organ nie jest ograniczony w zakresie gromadzenia i oceny nowego materiału dowodowego.
Wątpliwości nie budzi zatem okoliczność, że prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 432/18 oraz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 581/19 nie stanowiły przeszkody do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ ze swej istoty przesłanka ta opiera się na okolicznościach, o których organ i sądy nie miały wiedzy. Za takie okoliczności uznane zostały w niniejszej sprawie m. in. okoliczności przedstawione w ekspertyzie opracowanej przez H. M. z października 2021 r., a następnie w ekspertyzie Uniwersytetu [...] Instytutu Budownictwa z maja 2022 r. W postępowaniu wznowieniowym niezasadne jest powoływanie się na naruszenie art. 153 p.p.s.a. i wykluczenie możliwości odmiennej niż w postępowaniu zwykłym, oceny stanu faktycznego. Pozyskane przez organy ekspertyzy zostały włączone do materiału dowodowego postępowania wznowionego w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że ponowna ocena materiału dowodowego we wznowionym postępowaniu powinna uwzględniać przy ponownym rozpoznaniu sprawy obie te ekspertyzy. Dowody, o które uzupełniono materiał, mogą mieć znaczący wpływ na modyfikację stanu faktycznego sprawy i nie świadczy to, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, o naruszeniu zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu. Sąd ten nie tylko nie miał wiedzy w kwestii nowych okoliczności wynikających z ekspertyzy, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania, ale także nie znał samych ekspertyz, które mają wpływ na całościowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę.
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie oraz na sądzie i może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Rzeczą organów we wznowionym postępowaniu było więc nie tylko dokonanie ponownej oceny materiału dowodowego, który został zgromadzony w postępowaniu zwykłym, lecz ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem również nowych dowodów dopuszczonych w sprawie i na nowo ustalonego aktualnego stanu faktycznego. Takie prowadzenie postępowania, a także odmienna ocena stanu faktycznego po wznowieniu postępowania w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego jest w pełni dopuszczalna w niniejszej sprawie i nie prowadzi do naruszenia art. 153, ani 170 p.p.s.a. Organ stwierdzając zatem zaistnienie przesłanki wznowieniowej może uchylić tylko w całości decyzję ostateczną, nie ma bowiem możliwości uchylenia jej w części, a następnie ma obowiązek rozpoznać sprawę na nowo z uwzględnieniem nowych okoliczności faktycznych i nowego stanu prawnego.
Podstawę wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem w sprawie wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, ale nieznane organowi, który wydał ostateczną decyzję w sprawie. Okolicznościami tymi były fakty wynikające z powołanych wyżej opinii biegłych z października 2021 r., a następnie z maja 2022 r. O ile co do zasady za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji, to jednak mogą nią być fakty wynikające z tej opinii. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Ekspertyzy z października 2021 r. oraz z maja 2022 r. zawierają bowiem kompleksową analizę stanu gruntów występujących na obszarze inwestycji, z uwzględnieniem rysu historyczno-geologicznego, przedstawieniem warunków geotechnicznych, hydrologicznych, opisem występującej na tym terenie roślinności i jej wpływie na stateczność gruntów. Wskazują w szczególności na potencjalne zagrożenia jak procesy osuwiskowe, spływ wód opadowych i gruntowych, wpływ obciążeń wynikających z postępującej urbanizacji. Ekspertyzy te przedstawiają informacje istniejące w dacie orzekania przez organy, ale im nieznane, gdyż wcześniejsze opracowania tych zagadnień nie obejmowały, skupiając się wyłącznie na kwestii wykonania konkretnego typu zabezpieczeń oporowych oraz zasadności odtworzenia pierwotnego ukształtowania terenu działek sąsiednich. Z obu ekspertyz wynika także jednoznacznie, że umocnienie skarpy nie może być zrealizowane w postaci montażu ścianek szczelnych Larssena, z uwagi na przeszkody techniczne ich wykonania (trudność dojazdu sprzętu) jak również ze względu na mechanikę podłoża. W ekspertyzie z października 2021 r. zakwestionowano co do zasady zasadność nałożenia obowiązku wykonania szczelnych ścianek Larssena na terenie skarpy, a zatem jej wyniki odnoszą się do całości terenu sąsiadującego z działką budowlaną, a zatem również do działki nr ewid. [...]. Powyższe jednoznacznie potwierdza określony na stronie czwartej ekspertyzy z października 2021 r. jej przedmiot: "Przedmiotem ekspertyzy jest teren objęty działką [...] wraz z działkami przyległymi od południa ([...]), od zachodu ([...]) w związku z projektowanym w Ekspertyzie technicznej K. s.c. [...] w Z. z września 2015 r. wraz z aneksem ze stycznia 2016 r., montażem ścian Larsena w celu zapobiegnięcia osunięcia się skarpy na budynek nr [...] przy ul. [...]. Celem natomiast tej ekspertyzy było ustalenie czy montaż ścian Larsena sprowadzi zagrożenie dla życia lub zdrowia wielu osób albo mienia w wielkich rozmiarach lub sprowadzenia bezpośredniego takiego zagrożenia, w tym zwłaszcza dla stabilności działek sąsiadujących, bez wskazania jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Autor ekspertyzy z października 2021 r. na pytanie Prokuratora "Czy montaż ścian Larssena (...) jest w ogóle możliwy z uwagi na warunki terenowe i drzewostanu oraz czy montaż tych ścianek jest możliwy bez wykorzystania działki nr [...]" stwierdził, że w miejscu i w sposób przedstawiony w ekspertyzie technicznej K. jest niemożliwy do wykonania i wskazał szczegółowo powody takiego stanowiska.
Ponadto autor ekspertyzy z października 2021 r. opierając się na analizie archiwalnych wierceń geologiczno-inżynierskich, geotechnicznych i hydrogeologicznych z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji wskazał, że ekspertyza na podstawie której nałożono na Państwa F. obowiązek wykonania ścian oporowych na działce nr [...] została sporządzona bez rozpoznania warunków gruntowo-wodnych i ustalenia na tej podstawie geotechnicznych warunków w zakresie oceny stateczności zbocza (działki nr [...] i [...]), jak też wyboru metody wzmacniania podłoża gruntowego i stabilizacji skarpy, wykopów i nasypów. Sporządzona przez K. ekspertyza ma charakter czysto teoretyczny, z przeszacowaną skalą prognozowanego (potencjalnego) osuwania się gruntu z rozwiązaniami niemożliwymi do wykonania w istniejących uwarunkowaniach lokalizacyjnych, rodzajem i skalą rozwiązań, czyniąc przedsięwzięcie "strzelaniem z armaty do wróbla". Żądanie w trybie postępowania administracyjnego różnych organów wykonania na granicy działki [...] zabezpieczenia w postaci konstrukcji oporowych o odpowiedniej wysokości chroniących teren działek sąsiednich przed dalszymi zmianami w zakresie ich naturalnego ukształtowania oraz umożliwiających odtworzenia pierwotnego kształtu działki [...] jest niczym nie uzasadnione, ponieważ zmiany na obszarze działek sąsiednich są na tyle nieistotne, że nie wpływają na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej [...]. (...) na inwestora nałożono obowiązki w całości wynikające z ekspertyzy technicznej K., w której rozwiązania są niewykonalne nie tylko ze względów technicznych, ale ze względów finansowych nie do udźwignięcia przez indywidualnego inwestora.
W ramach ekspertyzy z maja 2022 r. dokonano dodatkowo bardzo szczegółowych badań gruntu skarpy. Cel i zakres przestrzenny tej ekspertyzy obejmował ocenę stateczności skarpy miejskiej usytuowanej pomiędzy ul. [...] a ul. [...] na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W ekspertyzie tej wskazano, że wykonanie ściany szczelnej (konstrukcji oporowej) może zagrozić stabilności skarpy, a w konsekwencji położonej w tym rejonie zabudowie. Jako uzasadnienie powyższego stanowiska autorzy opracowania wskazali, że wykonanie ściany szczelnej w poprzek skarpy - z natury rzeczy - będzie blokować naturalny przepływ wód podziemnych, co z kolei przyczyni się do zwiększenia wilgotności skarpy i redukcji wytrzymałości gruntu. Zadaniem zespołu wykonującego ekspertyzę z maja 2022 r. było skontrolowanie, czy skarpa, która w ostatnich latach była stateczna, nadal taka pozostaje, a więc nie zagraża obiektom w jej koronie (budynek wielorodzinny, parkingi i drogi dojazdowe) oraz u podnóża, gdzie właściciele budynków jednorodzinnych (na dz. nr [...] i [...]) podczas budowy zmienili geometrię skarpy, podcinając ją u podstawy. W ekspertyzie tej przedstawiono konkretne, szczegółowe badania skarpy, tak co do jej budowy geologicznej z uwzględnieniem rysu historyczno - geologicznego, parametrów geotechnicznych, jak również przytoczono obliczenia wytrzymałości. Opisano ewentualne procesy osuwiskowe, spływ wód opadowych i gruntowych, wpływ obciążeń wynikających z urbanizacji oraz potencjalne zagrożenia i rozwiązania zapobiegające opisanym zmianom. Wykonano analizy komputerowe stateczności odcinków skarpy w trzech profilach przechodzących przez działki [...], [...] i [...]. W kwestii stateczności skarpy na działce [...] w sytuacji obecnej i wyjątkowej wytrzymałości gruntów wskazano, że skarpa jest stateczna. Jedynie w sytuacji hipotetycznej usunięcia roślin układ traci stateczność, ale tylko w zakresie powierzchniowym.
Uwzględniono ponadto ograniczenia dostępności terenu, możliwości techniczne wykonania robót przy użyciu ciężkiego sprzętu. Podano, że wprawdzie z uwagi na warunki gruntowo - wilgotnościowe i korzenie roślin skarpa na powyższych odcinkach jest stateczna, niemniej na działce [...] może utracić stateczność za murkiem oporowym w dolnej strefie skłonu (ewentualny niski zsuw), a saturacja gruntów obniży bezpieczeństwo skarpy na działkach nr ewid. [...] i [...], które jednak nie powinny stracić ostateczności. Z tej przyczyny zaproponowano rozwiązania zabezpieczające jedynie wobec działki nr [...] poprzez zastosowanie gwoździ gruntowych do wzmocnienia zagrożonego odcinka skarpy na działce nr [...], bądź wdrożenie innego równie skutecznego rozwiązania, jak np. "wykonania przypory z gruntu zbrojonego redukującej nachylenie newralgicznej części skarpy". Wskazano, że rozwiązanie to zapewni swobodny przepływ wód w korpusie skarpy i jednocześnie jego realizacja nie wymaga zastosowania ciężkiego sprzętu.
We wnioskach ekspertyzy wskazano, że nie obejmuje ona jedynie oceny w kwestii przywracania powierzchni terenu działki nr ewid. [...] do stanu wcześniejszego, ale nie oceny jej stateczności jak wykazano wyżej, bowiem w kwestii tej wypowiedzieli się już eksperci we wcześniej sporządzonych ekspertyzach. Przeprowadzone analizy uzasadniają wniosek, że w obecnym stanie warunków gruntowo-wilgotnościowych i przy obecności korzeni roślin skarpa na wszystkich odcinkach, w tym na działce [...] jest stateczna.
Z treści przedstawionych powyżej obu ekspertyz wynika zatem niewątpliwie, że wskazują one na nieprawidłowy charakter obowiązków zabezpieczających skarpę nałożonych w decyzji ostatecznej [...] WINB z 26 kwietnia 2018 r., które oparto na wnioskach wcześniejszych opinii, wydanych bez rzetelnego przeprowadzenia odpowiednich badań gruntu terenu inwestycji i działek sąsiednich. Powyższe uzasadniało konieczność uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w całości, a nie, jak błędnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, tylko w zakresie dotyczącym zabezpieczeń na granicy działek nr [...] i [...]. Ekspertyza z maja 2022 r. uzupełnia i uszczegółowia ekspertyzę z października 2021 r. i zaleca wzmocnienie jedynie zagrożonego odcinka skarpy na działce nr [...]. Brak zatem odniesienia się w tej ekspertyzie do konieczności wykonania jakichkolwiek robót zabezpieczających na działce nr [...] nie świadczy o konieczności ich wykonywania, gdyż w treści tej ekspertyzy wprost wskazano, że skarpa na odcinku 33 (działka nr [...]) jest stateczna. Nie sposób zatem przyjąć, że ekspertyza z maja 2022 r. podważa wiarygodność ustaleń ekspertyzy z października 2021 r., jak wywodzi to Sąd pierwszej instancji. Również żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wskazuje na jakiekolwiek ryzyko osuwania się gruntu z działki nr [...], ani nie przewiduje wystąpienia zagrożenia dla innych dóbr prawnie chronionych.
O ile należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zakresem związania oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., została niewątpliwie objęta w niniejszej sprawie kwestia dokonania przez inwestorów odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem nie odnoszą się do niej stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nowe okoliczności nie znane organom nadzoru budowlanego i sądom, orzekającym w sprawie, to za bezpodstawne oraz sprzeczne z treścią ekspertyzy z października 2021 r. oraz z maja 2022 r. należy uznać twierdzenie Sądu, że analiza zasadności stosowania zabezpieczeń od strony działki nr ewid. [....] została przez organy dokonana bez "głębszej refleksji" i w sposób naruszający art. 153 p.p.s.a. Jak już bowiem wykazano wyżej, we wnioskach ekspertyzy z maja 2022 r. wskazano na str. 33, że nie obejmuje ona jedynie oceny w kwestii przywracania powierzchni terenu działki nr ewid. [...] do stanu wcześniejszego, a jak wynika wprost z jej treści obejmuje ocenę jej stateczności i wskazuje, że skarpa na tej działce jest stateczna. Brak jest zatem podstaw aby w tym zakresie organy nakładały na inwestora obowiązek stosowania dodatkowych zabezpieczeń, czy też utrzymały nałożony uchylaną decyzją obowiązek wykonania konstrukcji oporowych w postaci montażu ścian Larssena, których zasadność wykonania została zakwestionowana co do całości skarpy w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości zarówno w ekspertyzie z października 2021 r,. jak również w ekspertyzie z maja 2022 r. Zakres wykonanych badań i analiz w ramach tych ekspertyz oraz wnioski w nich zawarte w sposób jednoznaczny wskazują na brak podstaw do odwoływania się do wcześniej wykonanych ekspertyz, jako niewiarygodnych i nieaktualnych w stosunku do obecnie ustalonego stanu faktycznego. Podjęta przez Sąd pierwszej instancji próba podważenia rzetelności ekspertyzy z października 2021 r. jest bezpodstawna bowiem nie została poparta jakąkolwiek fachową oceną techniczną w wymaganym zakresie, a powołując się na rzekome naruszenie przepisów, nawet tych przepisów nie wskazuje. Podnoszona natomiast przez Sąd pierwszej instancji kwestia rzekomego wykroczenia autora ekspertyzy z października 2021 r. poza zakres wyznaczony przez Prokuratora Rejonowego w [...] może ewentualnie mieć znaczenie w postępowaniu karnym, w żaden sposób nie dyskwalifikuje samoistnie wniosków tej ekspertyzy w sytuacji jej dopuszczenia jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Ekspertyza ta została wykonana przez biegłego sądowego z dziedziny budownictwa i ochrony środowiska, rzeczoznawcę kształtowania i ochrony środowiska zgodnie z niezakwestionowanymi zasadami wiedzy technicznej oraz nabytego doświadczenia zawodowego.
W kwestii natomiast zakresu związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 432/18 należy zauważyć, że ocena ta sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że "W analizowanej sprawie organ wskazał, że sporządzona na zlecenie inwestorów opinia techniczna z 7 lipca 2014 r. nie zawiera wszystkich niezbędnych danych koniecznych do przeprowadzenia prac naprawczych, wobec czego wdrożona została procedura na podstawie art. 81 c ust. 4 p.b. i to właśnie ekspertyza sporządzona w tym trybie stanowiła podstawę określenia obowiązków naprawczych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do dowodu w postaci ekspertyzy technicznej uznając, że spełnia wszystkie niezbędne wymogi do prawidłowego sprecyzowania obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.". Jak jednak wynika z nowych istotnych okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak w sposób nie budzący wątpliwości wykazano w postępowaniu wznowieniowym na podstawie nowych dowodów dopuszczonych w tym postępowaniu, ekspertyza ta nie spełniała niezbędnych wymogów do prawidłowego sprecyzowania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji prawidłowo zatem ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów, co pozwoliło przedstawić spójny i logiczny obraz stanu faktycznego, a w konsekwencji, na nowo rozstrzygając sprawę, sformułować nakazy adekwatne do tak ustalonego stanu faktycznego, to jest takie, które są niezbędne do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem.
Wbrew zarzutom skarżącego zawartym w skardze i piśmie uzupełniającym skargę z 13 listopada 2024 r. oraz twierdzeniu Sadu pierwszej instancji, nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie potrzeba dodatkowego rozważenia kwestii zgodności przyjętego przez organy sposobu zabezpieczenia skarpy przy ul. [...] w Z. z ustaleniami planu miejscowego. Zabezpieczenie to ma na celu zapewnienie stateczności skarpy i zapobieżenie osuwaniu się jej w przyszłości, a zatem w żaden sposób nie prowadzi do stanu sprzeczności z przeznaczeniem działki inwestycyjnej nr [...] oraz działki nr ewid. [...], a tym bardziej ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sposób wykonania tego zabezpieczenia określony w kontrolowanej decyzji organów nadzoru budowlanego wpisuje się we wprowadzone uchwałą Rady Miasta Z. z dnia 28 maja 2013 r., nr [...], zawarte w § 13, szczegółowe warunki ochrony obszaru przedmiotowej skarpy w zakresie zagrożenia osuwaniem się mas ziemi. Skoro w ustaleniach planu dopuszcza się wykonywanie murów oporowych w celu zapobieżenia osuwaniu się mas ziemnych, to w pełni zgodne z jego ustaleniami jest nakazanie wykonania zabezpieczenia w postaci zastosowania gwoździ gruntowych pod działką nr [...] przy ul. [...] w Z. lub przez wykonanie przypory z gruntu zbrojonego redukującej nachylenie newralgicznej części skarpy.
W świetle wyżej dokonanych ustaleń, za niezasadne uznać należy zarzuty zawarte w skardze P. N. dotyczące naruszenia art. 149, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Mając na uwadze, że istota sprawy w zakresie objętym ww. skargą została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił.
Odnosząc się do wniosku skarżących kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie karne, wskazać należy, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest możliwe, jeżeli pomiędzy tym postępowaniem, a czynem zabronionym bądź postępowaniem w sprawie tego czynu istnieje taka zależność, że jego ustalenie bądź wynik postępowań w przedmiocie czynu zabronionego mają wpływ na określony kierunek rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego. A zatem dopiero wykazanie istnienia wspomnianego związku otwiera drogę sądowi administracyjnemu do ewentualnego zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie inwestorzy nie przedstawili okoliczności, których wystąpienie wskazywałoby na istnienie przedmiotowego związku, skoro postępowanie wznowieniowe w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak jest zatem podstaw prawnych do zawieszenia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego oraz M. F. i G. F. od skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.