II OSK 2472/10

II OSK 2472/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 876/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-06-30
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 76, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106, art. 107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 19 ust. 1 i 2 pkt 7, art. 47, art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust.3, art. 52 ust. 1 pkt 3, 5 i 6, art. 56 ust. 1b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 876/09 w sprawie ze skargi L. J., W. O., H. P., E. M., S. M., M. i Z. B., Z. C. i A. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji 1. uchyla pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
II OSK 2472 /10
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. i E. M., L. J., W. O., H. P., M. i Z. B., Z. C. i A. P. uchylił skarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie uzgodnienia realizacji inwestycji w zakresie, w jakim dokonano nimi uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia- budowy drogi ekspresowej S-[...] na odcinku od km 454 do km 458 według wariantu nr 5.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2007 r. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska) w związku z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na "budowie drogi ekspresowej S[...] na odcinku od początku projektowanej obwodnicy S. (km 448+086,12) do Węzła [...]- A[...]/S[...] (wspólny przebieg) od Węzła [...] do Węzła [...]- S[...] od Węzła [...] do węzła [...] km 4+947,99- długości ok. 35,5 km wraz z budową drogi krajowej nr [...] na odcinku od Węzła [...] do istniejącego ronda w m. [...]- długości 4,8 km" (zwanego dalej projektowanym przedsięwzięciem) zwrócił się do Ministra Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji projektowanego przedsięwzięcia. W swym wniosku organ nadmienił, iż najkorzystniejszym wariantem przebiegu projektowanego przedsięwzięcia przez miejscowość N. jest wariant nr 6.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Środowiska na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S[...] na odcinku od początku projektowanej obwodnicy S. (km 448+086,12) do projektowanego węzła [...] (km 4+947,99) wraz z budową drogi krajowej nr [...] na odcinku od początku obwodnicy S. do S. (odcinki 1 i 2) według wariantu 5, od S. przez węzeł [...] do istniejącego ronda w Z. według wariantu 1 (odcinki 3 i 4) oraz rozwiązanie węzła [...] w wariancie półkoniczyna z pętlami naprzeciwległymi, określając przy tym warunki jego realizacji. Realizacja projektowanego przedsięwzięcia miała przebiegać w siedmiu odcinkach.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż po wszechstronnej analizie możliwych przebiegów drogi dla odcinka 1 (obwodnica S) i odcinka (S.- S.) jako najlepszy z punktu widzenia ochrony siedlisk przyrodniczych, zabytków kultury materialnej, zdrowia człowieka, a także warunków technicznych realizacji przedsięwzięcia wybrano wariant 5.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: A. P., R. C., E. P., E. M., S. M., M. B., Z. B., W. O., Z. C., L. J., J. K., B. K., H. P., T. M., S. "[...]" Sp. j., S. Bank S.A., "[...]" Sp. z o. o., J. P.- M. i J. M.
Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska uchylił pkt II.1 wers 27 i 28 od góry strony nr 5 ww. postanowienia i w tym zakresie orzekł "-w km 004+520 (S[...]) ekran odbijający o długości 510 m i wysokości 4,0 m, po stronie prawej". W pozostałej części organ utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W ocenie organu w toku postępowania uzgadniającego realizację przedsięwzięcia nie ma on prawa określać norm w zakresie standardów jakości środowiska w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza, bowiem normy te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 47, poz. 281) i uwzględnione w raporcie. Pomiary jakości powietrza zostały przedstawione w raporcie (s. 201 tom II raportu). Organ stwierdził, iż w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Minister orzeka w granicach swej właściwości rzeczowej i nie jest właściwy do opiniowania realizacji przedsięwzięcia w odniesieniu do chronionych przepisami prawa dóbr kultury, a właściwym w takiej sprawie jest wojewódzki konserwator zabytków- zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Nie jest on również właściwy dla kwestii z zakresu bezpieczeństwa publicznego (zablokowanie ciągu komunikacyjnego dla pieszych pomiędzy kościołem a cmentarzem).
Odnośnie kwestii usytuowania ekranów akustycznych na odcinku drogi krajowej E[...] przy Węźle [...] Minister Środowiska stwierdził, iż w analizowanym rejonie oprócz obiektów usługowych znajdują się również budynki mieszkalne, które podlegają ochronie akustycznej poprzez zastosowanie ekranów akustycznych, przy czym nie ma możliwości rezygnacji z ekranów, czy też ich skrócenia. Natomiast nie ma przeszkód w zmianie typu ekranów przy zastosowaniu pozostałych parametrów ekranu, czemu dano wyraz w postanowieniu.
Skargi o identycznej treści na powyższe postanowienie złożyli Z. C., A. P., L. J., W. O., H. P., E. M., S. M., M. i Z. B., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności:
- ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie nieprawidłowego przygotowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i trybu jego przyjęcia,
- art. 52 i art. 53 Prawa ochrony środowiska poprzez brak uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzgodnienie warunków realizacji zamierzonego przedsięwzięcia oraz naruszenie przepisów prawa procesowego:
- art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i nie zebranie całego materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do wniosków stron,
- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wglądu do akt i odniesienia się do całego zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia zarówno przy pierwszym, jak i ponownym rozpoznawaniu sprawy;
- art. 68 i art. 90 k.p.a. poprzez błędne sporządzenie protokołu z rozprawy administracyjnej w dniu [...] października 2007 r. przed Wojewodą Podkarpackim, nie przeprowadzenie rozprawy w N., nie odczytanie protokołu wszystkim zebranym na rozprawie oraz błędne ustalenie miejsca, funkcji i stron rozprawy.
W skargach zawarto też wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia pomiarów i uzupełnienia akt o opinię Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu w sprawie lokalizacji planowanej inwestycji drogowej, przebiegającej w pobliżu cmentarza oraz przez strefę ochrony krajobrazu wokół zabytkowego kościoła w N., a także zgłoszono wniosek o zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skarg, wskazując na swoją właściwość w sprawie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227).
W tożsamych pismach procesowych z dnia 22 czerwca 2009 r. skarżący podtrzymali żądania zawarte w skardze, w szczególności ponownie wnieśli o uzupełnienie postępowania poprzez przeprowadzenie badań aktualnego stanu emisji do powietrza zanieczyszczeń ze spalin, uciążliwości akustycznych generowanych przez ruch drogowy, uciążliwości pochodzących z drgań i wibracji ziemi generowanych przez ruch drogowy na odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości N.
W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Rzeszowie wskazał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. stanowiło podstawę wydania przez Wojewodę Podkarpackiego w dniu [...] listopada 2008 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 grudnia 2008 r.
Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych skarżących, a także oddalił wniosek skarżących o zawieszenie postępowania. Pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.
Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. pełnomocnik inwestora oświadczył, iż kończą się prace nad sporządzeniem dokumentacji projektu budowlanego, niezbędnej dla uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdy chodzi o odcinek drogi przebiegającej przez N. (od początku projektowanej obwodnicy S. (km 448+086,12) do Węzła [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesione skargi odniósł się do kwestii interesu prawnego skarżących. Sąd podkreślił, że są oni właścicielami bądź współwłaścicielami nieruchomości i tak L. J. działki nr ew. [...], E. M. i S. M. działki nr [...], H. P. działki nr [...], W. O. działki nr [...], M. i Z. B. działki nr [...], A. P. działki nr [...], Z. C. działki nr [...]. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:2000- załącznika do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia (egzemplarz nr 2, blok nr 1, arkusz mapy 21 i 22) wynika, iż część bądź całość nieruchomości skarżących znajdują się w granicach terenu objętego projektowanym przedsięwzięciem drogowym. W ocenie Sądu skarżący, zatem jako właściciele nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji drogowej mogą skutecznie skarżyć postanowienie w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a), gdyż mają w sprawie interes prawny. Jak zauważył Sąd zakres ich interesu prawnego dotyczy jednak wyłącznie kwestii związanych z wykonywaniem prawa własności ich nieruchomości. Interes prawny skarżących ma, więc wyłącznie związek z kwestią przebiegu drogi przez wieś N. Z uwagi na brak możliwości skutecznego zaskarżenia przez strony postanowienia w zakresie wykraczającym poza wskazany powyżej zakres, poza oceną Sądu pozostały kwestie legalności postanowienia w innych kwestiach niż związanych z uzgodnieniem przebiegu drogi przez wskazaną miejscowość. W tym zakresie, wykraczającym poza interes prawny skarżących wobec ich wniosków o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, skargi podlegały oddaleniu.
W zakresie określonym w sentencji wyroku, Sąd pierwszej instancji uznał zasadność wniesionych skarg w zakresie wydania orzeczenia z zaaprobowaniem wariantu nr 5 przebiegu drogi bez właściwego wyjaśnienia sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Zdaniem Sądu w pewnym zakresie stosownym wymaganiom nie odpowiada również raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ rozpoznając sprawę w pierwszej instancji bardzo ogólnikowo przywołał okoliczności, jakie przesądziły o zaaprobowaniu wariantu nr 5 przebiegu trasy. Natomiast rozpoznając sprawę ponownie organ nie przywołał konkretnych przesłanek wyboru wariantu nr 5, a tym samym naruszył przepisy postępowania w zakresie pełnego i przekonywującego uzasadnienia orzeczenia.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ administracji nie zajął jednoznacznie stanowiska, czy zaaprobowany wariant jest najbardziej optymalny z punktu widzenia ochrony środowiska, czy też jego wybór wynika z innych konkretnych względów. Z treści uzasadnienia nie można wywieść, jak stwierdził Sąd, jakoby kwestia ta była analizowana, a wręcz przeciwnie wynika z niego, iż analizie poddano równocześnie wiele przesłanek mogących wpływać na wybór wariantu, przy czym nie wynika, jak wartościowano w stosunku do innych kryterium kwestie ochrony środowiska. Stosownej odpowiedzi w tym względzie nie daje również raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (sporządzony przez [...] Sp. z o.o. K., czerwiec 2008 r.). Dokonano w nim z jednej strony szczegółowego opisu wariantów (s. 24- 36 tom I oraz pkt 4.2.1.). Następnie jednak, dokonując szerokiej analizy uwarunkowań, mających znaczenie dla wyboru wariantu w istotnej w sprawie lokalizacji (pkt 6.1.), kwestie związane stricte z ochroną środowiska analizowano równolegle z innymi generalnie istotnymi czynnikami. Odzwierciedleniem tego stanu rzeczy jest w ocenie Sądu rys. 6.2 (s. 100 tom II), w którym zdefiniowano hierarchię ważności przyjętych kryteriów. Wymieniono wśród nich, jako istotne takie kwestie jak kryterium społeczne (waga ponad 30%), zabudowa (ponad 5%), przy czym kwestiom związanym z istotnymi czynnikami oddziaływania drogi jak krajobrazu przyznano ok. 1%, a kwestiom oddziaływania na florę i florę mniej niż 5%. W tym świetle szeroka analiza jest kompletnie nieużyteczna dla określenia, który wariant dla autorów raportu jest najkorzystniejszy z punktu widzenia ochrony środowiska, a następnie jak ogólnie kwestie ekologiczne były wartościowane w stosunku do pozostałych kryteriów oraz czy wartościowanie to jest możliwe do zaaprobowania. Należy przy tym wskazać, iż odnosząc kryteria ekologiczne do innych, nie można wśród tych ostatnich pominąć kwestii ekonomicznych (kosztów ponoszonych przez społeczeństwo, gdy chodzi o inwestycję publiczną) przy realizacji poszczególnych wariantów. Ponadto Sąd odnotował, iż nie można wykluczyć, aby prawidłowo dokonana ocena doprowadziła do analogicznych wniosków, jak stanowiące przesłankę zaskarżonego orzeczenia (zasadność realizacji wariantu 5), jednak kwestii tej nie można przesądzić bez właściwego wyjaśnienia sprawy przez organ administracji, bowiem Sąd administracyjny nie jest władny do orzekania, co do meritum. Istotne znaczenie w sprawie ma natomiast to, iż brak wyjaśnienia wskazanego zagadnienia, co winno było znaleźć także odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (kwestia właściwego wyboru wariantu). W związku z tym, naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. musiało zdaniem Sądu prowadzić do uchylenia orzeczenia. Uchybiono także wymaganiu art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa ochrony środowiska, z którego wynika obowiązek wskazania w raporcie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Jednocześnie Sąd stwierdził, iż kwestie związane z zakresem raportu według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia, były regulowane Prawem ochrony środowiska, a nie ustawą o przygotowaniu inwestycji drogowych, na co wskazywano w skargach.
Uchylając zaskarżone orzeczenie w określonej części i stwierdzając konieczność rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 k.p.a.) z uwzględnieniem art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, na stworzenie realnej możliwości pozytywnego zaopiniowania innego wariantu przebiegu drogi, o ile po ponownej analizie uwarunkowań sprawy organ administracji uznałby to za zasadne.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych we wniesionych skargach Sąd stwierdził, iż nie uwzględnił wniosków skarżących o przeprowadzenie stosownych pomiarów, z uwagi na fakt, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może obejmować wyłącznie dopuszczenie dowodu z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd odnotował, iż wobec podnoszonych zarzutów, organ odwoławczy wskazał, iż podstawą oceny oddziaływań w zakresie zanieczyszczeń powietrza były stosowne pomiary jakości powietrza (opis i metodyki tych pomiarów oraz ich wyniki zmieszczono w raporcie).
W zakresie kwestii żądania przeprowadzenia pomiarów poziomu drgań i wibracji, w ocenie Sądu skarżący nie wskazali, jakie znaczenie mogłoby to mieć dla sprawy zważywszy, iż planowane przedsięwzięcie polega na realizacji nowego obiektu budowlanego o innych parametrach niż dotychczasowy (drogi), który przejmie także obecny ruch samochodowy.
Sąd pierwszej instancji nie uznał również za zasadne zarzutów skarg związanych z kwestią rozprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu nie zostały też poparte dowodami twierdzenia stron, jakoby nie miały one możliwości zapoznania się z raportem o oddziaływaniu na środowisko w wersji ujednoliconej (będącej podstawę orzekania przez organ administracji), czy odnośnie brania czynnego udziału w postępowaniu przed organem orzekającym w sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie miała znaczenia również opinia organu właściwego w zakresie ochrony zabytków, stąd Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych w tym zakresie.
Sąd nie uznał też zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem tego rodzaju okoliczności procesowe, o ile w ogóle miałyby miejsce, nie uzasadniają zawieszenia postępowania w myśl art. 124 § 1 lub art. 125 § 1 p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135, "art. 145 § 1 pkt 1 lite" ( punkt 1 – wszy wyroku) oraz art. 152 p.p.s.a. (punkt 2-gi wyroku) uchylił skarżone postanowienie we wskazanym wyroku zakresie. Koszty postępowania zasądzono w oparciu o normę art. 250 p.p.s.a.(punkt 3 - ci wyroku). Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż orzekając ponownie w sprawie organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku, co do dalszego postępowania, a ponadto będzie miał na uwadze skutki procesowe wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł, działający w imieniu Skarbu Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b, 5 i 6 w związku z art. 56 ust. 1b Prawa ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, że raport oddziaływania na środowisko nie zawiera wskazanego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska,
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Środowiska naruszył ww. przepisy k.p.a.
Wskazując na powyższe podstawy kasacji inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor podkreślił, że wydanie zaskarżonego wyroku jest wynikiem błędnej interpretacji norm art. 55 w związku z art. 56 ust. 1b i art. 52 Prawa ochrony środowiska.
Wskazując na treść art. 56 ust. 1b ww. ustawy skarżący kasacyjnie podkreślił, iż właściwy organ, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględnia ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tj. dotyczące elementów przyrodniczych środowiska, ludzi, zwierząt, roślin, klimatu, krajobrazu, dóbr materialnych, zabytków i krajobrazu kulturowego. W rozpatrywanym przypadku organ ustalił wszystkie fakty mające znaczenie prawne dla niniejszej sprawy, a ich określenia dokonał na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 52 Prawa ochrony środowiska.
Kwestionując zarzucone w wyroku Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów k.p.a., dotyczące wydania rozstrzygnięcie bez przeprowadzenia ustaleń faktycznych mających na celu wskazanie najwłaściwszego wariantu, uwzględniającego wszystkie elementy wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju, inwestor, odwołując się do zasad z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podkreślił, że okoliczności uznane przez Sąd pierwszej instancji za nieudowodnione wynikają z raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Skarżący kasacyjnie zakwestionował zarzucane organowi uchybienie normie art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa ochrony środowiska dotyczące wskazania w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko najkorzystniejszego wariantu. Inwestor nie podzielił również oceny Sądu pierwszej instancji, że na podstawie treści raportu nie można było określić najbardziej optymalnego z punktu widzenia ochrony środowiska wariantu oraz uzasadnić tego wariantu. W wyniku analizy za najkorzystniejszy wariant uznano wariant 5, co dwukrotnie omówiono w tekście raportu na stronie 117 (tom II). Z analizy porównania wariantów przejścia przez N. wynikało, że warianty 5 i 6 są porównywalne i jest między nimi niewielka różnica w ocenie, jednak niewielka przewaga jest po stronie wariantu 5 (co dodatkowo jednoznacznie obrazuje rysunek 6.50 na stronie 158 tom II raportu). Podtrzymana została, więc w wyniku tej analizy rekomendacja najkorzystniejszego wariantu na odcinku obwodnicy S. oraz odcinka S.- S. - strona 117 (tom II). Dodatkowo we wnioskach końcowych, zawierających podsumowanie raportu, przedstawiono informacje o wariantowaniu oraz wskazano wariant najkorzystniejszy dla środowiska- rozdział 14.1.2. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zacytował fragment raportu, w którym wskazano, iż wariant 5 jest najkorzystniejszy (s. 305, tom II).
Zdaniem strony wnoszącej kasację w toku postępowania, którego celem było wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia- budowy drogi ekspresowej S-[...] na odcinku od km 454 do km 458 według wariantu 5, Minister Środowiska, zgodnie z art. 80 k.p.a. zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i na podstawie wnikliwej analizy dokonał stosownych ustaleń oraz w sposób wyczerpujący wyraził swoje stanowisko w uzasadnieniu postanowienia, co stanowiło o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. W raporcie szczegółowo przedstawiono proces decyzyjny przyjęcia optymalnego rozwiązania w zakresie przejścia droga przez N. Ponadto przebieg drogi S-[...] jest ściśle powiązany z siecią dróg krajowych nr [...],[...],[...]. oraz autostradą- A-[...]. Podstawę orzekania stanowiły m.in. informacje zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które nie pozostawiały wątpliwości, co do wskazania najkorzystniejszego rozwiązania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną, tożsame w swej treści wnieśli Z. C., A. P., L. J., W. O., H. ., E. M., S. M., M. i Z. B., wskazując na trafność oceny zawartej w zaskarżonym wyroku.
Kolejną odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli L. J., W. O., H. P., E. M., S. M., M. B. i Z. B., reprezentowani przez adwokata M. S., wnosząc o oddalenie kasacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej odpowiedzi wskazano na prawidłowość zaskarżonego wyroku i bezzasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uwzględnienie kasacji, wskazując na brak naruszenia w sprawie art. 7 i art. 77 k.p.a. i stwierdzając, że dane zawarte w raporcie realizowały wymogi, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 52 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie podkreślenia wymagało, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, uzgadniające warunki realizacji projektowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie drogi ekspresowej S[...] na wskazanym odcinku wraz z budową drogi krajowej nr [...] na określonym odcinku. Kontrola przy tym Sądu pierwszej instancji, ze względu na interes prawny skarżących, została ograniczona do kwestii związanych z przebiegiem drogi przez wieś N., co nie było w sprawie kwestionowane, a co w konsekwencji wyznaczyło również zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym.
Ocena zarzutów kasacji winna być poprzedzona analizą charakteru postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 48 Prawa ochrony środowiska. I tak, w pierwszej kolejności koniecznym jest wyjaśnienie kwestii związanej z uzgodnieniem, o którym mowa w przepisach stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie. Nie budziło wątpliwości, tak w orzecznictwie, jak i doktrynie, że uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia jest formą współdziałania organów w trybie art. 106 k.p.a., a postępowanie przed organem współdziałającym ma pomocniczy, służebny charakter, którego prawna forma zakończenia przybiera postać postanowienia, nie rozstrzygającego o istocie sprawy i nie kończącego jej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1242/08, niepubl.; J. Jendrośka (red.) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wrocław 2001, s. 281- 282). Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej przywołanym wyroku, celem procedury uzgodnieniowej w trybie tego przepisu jest wszechstronna ocena skutków wywieranych przez określone przedsięwzięcie publiczne na środowisko i uzgodnienie najkorzystniejszych warunków, na jakich ma być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie to wywołuje doniosłe skutki w zakresie ukształtowania samej procedury uzgodnieniowej, bowiem przedmiotem postępowania nie jest uzgodnienie projektu rozstrzygnięcia (decyzji), lecz warunków realizacji przedsięwzięcia. Uwidocznienie powyższego zagadnienia znajdzie swój wyraz w przypadku przedsięwzięć zakrojonych na większą skalę, gdzie inwestor przewiduje kilka wariantów jego realizacji. Organ uzgadniający w tym zakresie, pozostając niezwiązanym wnioskiem inwestora o uzgodnienie wskazanego wariantu przebiegu planowanego przedsięwzięcia, pełni rolę specjalistyczną, ale tylko w granicach swej kognicji, w stosunku do organu, który prowadzi postępowanie główne.
Analiza art. 48 ust. 3 Prawa ochrony środowiska wskazującego, jakie elementy winien zawierać wniosek organu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, na pierwszy plan wysuwa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o ile w sprawie jest wymagane jego sporządzenie. Oznacza to, iż to ten dokument stanowi podstawę dla zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, a na co słusznie również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że zasadnicze znaczenie dla sprawy, będzie miała ocena prawidłowości najbardziej korzystnego dla środowiska wariantu, zawarta w raporcie sporządzonym przez inwestora. Raport ten nie ma, bowiem cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem nie korzysta on z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. W konsekwencji tego stwierdzenia zawarte w raporcie analizy podlegają ocenie, jak każdy dowód w sprawie zgodnie z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Tak, więc sporządzenie raportu nie zwalnia organu uzgadniającego od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1877/08, niepubl.). Skoro, zatem kontrola Sądu pierwszej instancji winna ograniczyć się tylko do wskazanych powyżej kwestii, to zasadnie z kolei autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty zmierzające do zakwestionowania wniosków zaprezentowanych w skarżonym wyroku. Trafnymi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy okazały podstawy kasacyjne wskazujące w ramach naruszenia prawa materialnego, na uchybienie przepisom odnoszącym się do wymaganych elementów raportu oddziaływania na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b, 5 i 6 w związku z art. 56 ust. 1b Prawa ochrony środowiska). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienie wskazanym wyżej normom prawa materialnego skutkowało błędnym stwierdzeniem w skarżonym wyroku, iż organ, wydając skarżone postanowienie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Analizę zasadności przedstawionych w kasacji podstaw poprzedzić należało oceną prawidłowości sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko i zawartych w nim wniosków w zakresie podjęcia kontrolowanego w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego. I tak, uznać należało, iż zasadnie wykazuje skarżący kasacyjnie inwestor, szeroko cytując przy tym ustalenia przedmiotowego raportu, a także odnosząc się do poszczególnych rozdziałów tego raportu, że w raporcie tym w pełni wykazano, dlaczego uznano projektowane przedsięwzięcie w wariancie 5 za najbardziej korzystne dla środowiska. Dokonując tej analizy wykonano szczegółowe porównania tegoż wariantu z innymi wariantami (warianty 1- 4: rozdział 6.1. Wybór najkorzystniejszego dla środowiska przebiegu obwodnicy S. oraz odcinka S.- S., s. 96- 117; rozdział 6.3. Analiza przebiegu drogi ekspresowej S[...] przez N. - warianty 3, 5 i 6 z podsumowaniem i wnioskami zawartymi na s. 158 tego rozdziału). Stwierdzić trzeba, iż załączony raport zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy, co czyniło z kolei zasadnym rozpoznawany zarzut naruszenia prawa materialnego art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b, ust. 5 i 6 Prawa ochrony środowiska.
Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku zauważyć należało, iż z jednej strony Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdza, że dokonano analizy poszczególnych wariantów, a z drugiej strony Sąd dochodzi do błędnej konstatacji, iż analiza kwestii związanych ściśle z ochroną środowiska, dokonana równolegle z innymi, generalnie istotnymi czynnikami eliminuje tak sporządzony raport, dlatego że przyjęte wartości poddano określonej gradacji. Błędu tej konkluzji należy jednak upatrywać w kilku aspektach. Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że w raporcie tym wyraźnie zaznaczono, iż założenie takiej hierarchii ważności przyjętych kryteriów wynika z przyjętej metody badawczej, której co istotne w wyroku nie zakwestionowano (Metoda Wielokryterialnego Wspomagania Decyzji zwana także Metodą Analizy Hierarchii stosowaną przez Saaty’ego- s. 97, tom. II raportu). Po drugie Sąd również błędnie utożsamia postępowanie uzgodnieniowe z postępowaniem głównym w sprawie, a tą było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nakładając w sposób nieuzasadniony na Ministra Środowiska w ramach niniejszego postępowania obowiązek badania również kwestii ekonomicznych, definiowanych przez Sąd jako koszty ponoszone przez społeczeństwo, gdy chodzi o inwestycję publiczną przy realizacji poszczególnych wariantów. Stanowisko Sądu prezentowane w skarżonym wyroku wykracza poza ramy postępowania uzgodnieniowego, które jak wskazywano na wstępie ma formę pomocniczą w stosunku do postępowania głównego i nie można wymagać od organu, na tym etapie postępowania badania wszystkich warunków z art. 47 Prawa ochrony środowiska. Wyjaśnić przy tym należało, iż dokonanie oceny organu współdziałającego, która zmierza bądź to do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, bądź to do odmowy tego uzgodnienia jest weryfikacją ustaleń raportu sporządzonego przez inwestora jedynie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Nakładanie zaś na organ uzgadniający innych obowiązków jest błędnym założeniem, które prowadziło w efekcie do zatarcia granic pomiędzy tym postępowaniem, a postępowaniem głównym tym bardziej, że zakres działania organu uzgodnieniowego, w rozpoznawanym przypadku Ministra Środowiska, stanowiącego fragment oceny przesłanek z art. 47 Prawa ochrony środowiska należałoby przede wszystkim odnieść do podstaw jego działania, określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 in fine w związku z art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 6 i pkt 23, art. 11 i art. 28 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929) w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska (Dz. U. Nr 216, poz. 1606).
Wskazując, zatem na przedstawioną wyżej zasadność zarzutów kasacji odnośnie raportu oddziaływania na środowisko, która przełamała w tym zakresie ocenę Sądu pierwszej instancji, co do jego kompletności, przejść należało do oceny, czy Minister Środowiska, procedując na prawidłowo sporządzonym raporcie, wydał kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienia z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Również i w tym przypadku, nie można było podzielić wątpliwości Sądu pierwszej instancji. Co prawda Sąd ten słusznie wskazuje na ogólnikowe przywołanie okoliczności, jakie przesądziły o zaaprobowaniu wariantu 5, wydając postanowienie w I instancji i nie przywołując konkretnych przesłanek wyboru tego wariantu w II instancji, jednakże nie może to jeszcze przemawiać za tym, że uchybienie to mogło mieć kwalifikowany, a więc istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Takie podejście do podjętego rozstrzygnięcia nakazywałoby, bowiem traktowanie dokonanego uzgodnienia w całkowitym oderwaniu od raportu pomimo, iż stanowi on podstawowy materiał do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). O ile, zaś materiał ten musi zostać oceniony w zakresie działania organu uzgodnieniowego, co do prawidłowości jego sporządzenia, to ocena ta musi jednak korespondować z ustaleniami tego raportu oraz przeprowadzonymi w nim badaniami i poglądami wyrażonymi przez jego autorów. Istotne przy tym pozostaje również i to, że organ uzgadniający nie jest związany treścią tego raportu, o ile jego ustalenia są odmienne od tych przedstawionych w raporcie. Dostrzegając braki w tym raporcie lub kwestionując jego ustalenia czy wyprowadzone wnioski organ w zależności od zakresu tych braków czy uchybień może je sankcjonować poprzez odmowę dokonania uzgodnienia, gdy braki te są na tyle istotne, że uniemożliwiają dokonanie uzgodnienia lub też je sanować i we własnym zakresie ocenić te okoliczności dla dokonania uzgodnienia. W przypadku natomiast prawidłowego sporządzenia raportu i nie zakwestionowaniu jego ustaleń, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, oraz przyjętego przez inwestora wariantu przez organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe, nie sposób upatrywać, by brak przepisania wszystkich tych okoliczności w podjętym postanowieniu, uznanych w raporcie za przemawiającymi za uznaniem jako najkorzystniejszego dla środowiska określonego wariantu było takim uchybieniem, które wywoływałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro, bowiem informacje zawarte w raporcie były według organu, wystarczającymi dla uzgodnienia warunków realizacji projektowanego przedsięwzięcia, co nie zostało również skutecznie zakwestionowane na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ani w postępowaniu ze skargi do sądu administracyjnego, to wskazanie przez organ w postanowieniu za przedmiotowym raportem, że najkorzystniejszym wariantem dla określonego odcinka jest wariant 5, co dodatkowo znajduje swoje potwierdzenie w tym raporcie, to takie działanie organu należało uznać za odpowiadające prawu. Stanowisko to koresponduje również z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Skoro raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 19 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 7 Prawa ochrony środowiska jest informacją podlegającą udostępnieniu przez organ administracyjny na żądanie każdego podmiotu, a ustawodawca nie nałożył w tym zakresie żadnych warunków jego udostępnienia, to bezsprzecznie przyjąć należało, iż strony postępowania, jak również inne podmioty, mogły się dowiedzieć o jego ustaleniach (zapoznać się z jego treścią) i w tym zakresie odnieść je do postanowienia o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia z art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.
Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał w swym uzasadnieniu na istnienie swoistego domniemania prawidłowości dokonanych ocen oddziaływania na środowisko, sporządzonych przez osoby posiadających odpowiednie kwalifikacje i stwierdzając, że należy przyjmować prawidłowość ich sporządzenia tak długo, aż ocena ta nie zostanie przełamana w odmiennej ocenie innych, uprawnionych osób. Ponadto Sąd ten nie zakwestionował dokonanych w zaskarżonym postanowieniu ustaleń przez Ministra Środowiska podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutów. W tej sytuacji skarżący kasacyjnie zasadnie podważył dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę naruszenia przez organ administracyjny art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Konkludując powyższe rozważania, należało podzielić wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu i co zostało powyżej wykazane, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciu, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił punkt 1- wszy i 2- gi zaskarżonego wyroku i oddalił skargę. Uznając natomiast, że w sprawie miał miejsce szczególny przypadek, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia kosztów.