II OSK 2471/24

II OSK 2471/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 435/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 151, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c i art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 210 ust. 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt l SAB/Wr 435/23 w sprawie ze skargi V. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., I SAB/Wr 435/23 po rozpoznaniu skargi V. B. (dalej także: "skarżący" lub "cudzoziemiec") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt III); przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 650 złotych (pkt IV); zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na pobyt stały w dniu 10 stycznia 2022 r. Pismem z dnia 26 października 2022 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku; pismem z dnia 26 października 2022 r. organ wystąpił do Służb o informacje w trybie art. 207 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "u.c.") czy wjazd strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; w dniu 8 grudnia 2022 r. odpowiedzi w w/w sprawie udzieliła organowi Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu, pismem z dnia 25 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w ww. sprawie przez organ. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda podjął dopiero po złożeniu skargi do sądu, kierując wezwanie z dnia 24 października 2023 r. do pełnomocnika strony o przedłożenie dokumentów.
Pismem z 5 października 2023 r. cudzoziemiec wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki wniesienia skargi, ponieważ skarżący poprzedził skargę ponagleniem. Uwzględniając skargę, WSA we Wrocławiu wyjaśnił skutki zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej "u.p.o.u."). W odniesieniu do art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. stwierdził, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wskazane regulacje dotyczą tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd podkreślił, że skarżący jest obywatelem Ukrainy, lecz nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, lecz znacznie wcześniej, tj. w 2017 r.
Następnie WSA we Wrocławiu wyjaśnił pojęcie przewlekle prowadzonego postępowania i bezczynności oraz odniósł się do terminów i zasad załatwiania spraw, określonych w k.p.a. oraz art. 210 u.c., wprowadzonego do ustawy o cudzoziemcach na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91), z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r. Uwzględniając dotychczas podejmowanie poszczególnych czynności, Sąd wojewódzki stwierdził, że postępowanie Wojewody Dolnośląskiego nosi znamiona przewlekłości i narusza zasady oraz terminy określone w art. 35 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. Jednocześnie przyjął, że przewlekłość i bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (znaczne i niezaprzeczalne przekroczenie terminów, w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia). W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec czego Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy we właściwym terminie tj. 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 650 złotych, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa.
Wojewoda Dolnośląski (dalej: "Wojewoda" lub "skarżący kasacyjnie") zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
1. art. 149 § 1 pkt 3, art.149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w wz. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
2. art.149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 z p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Wojewoda podniósł, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy uwzględnieniu przywołanych wyżej regulacji Sąd I Instancji wydałby wyrok oddalający skargę w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 100c ust. 3 pkt 2, art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 100d ust. 3 pkt 2, art. 100d ust. 4 u.p.o.u. Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. obejmują swoją dyspozycją jedynie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, jest błędne.
Warto przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c. do u.p.o.u. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r.
Zasadnie Wojewoda Dolnośląski podniósł, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.).
Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.
W orzeczeniach tych podkreśla się, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 i przyjmuje, że brzmienie art. 100c i 100d u.p.o.u. powinno być zestawione z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i  Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d u.p.o.u. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa z dnia 12 marca 2022 r. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status skarżącego ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Polski pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u.
Taka wykładnia powyższych przepisów nie narusza także zasady proporcjonalności i efektywności. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ma jedynie epizodyczny charakter. Jego wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Ta nadzwyczajna sytuacja wynika również z decyzji Rady Unii Europejskiej (2022/382) z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, jak również decyzji Rady Unii Europejskiej (2023/2409) z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przedłużającej okres tej ochrony do 4 marca 2025 r. W tej sytuacji należy dokonać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, które miały miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez Sąd wojewódzki. Zmiana sytuacji faktycznej może natomiast skutkować odmienną oceną zasadności zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w art. 100d u.p.o.u.
Konkludując należy przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył powyższe przepisy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, oceny tejże bezczynności i przewlekłości jako rażąco naruszających prawo oraz przyznania cudzoziemcowi sumy pieniężnej. Sąd wojewódzki nie dokonał zatem prawidłowej oceny zasadności skargi.
Dalej zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 210 u.c. Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.c., który w zmienionym brzmieniu wszedł w życie 29 stycznia 2022 r., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Jak natomiast stanowi art. 210 ust. 2 u.c., termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.
Przypomnieć należy, że skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy.
Mając na względzie przywołaną wyżej regulację art. 210 ust. 1 u.c. oraz datę złożenia wniosku (10 stycznia 2022 r.), należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt stały zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła. Dodanie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a zawiesiło terminy na rozpatrzenie wniosku skarżącego aktualnie do 30 września 2025 r. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Podobnie należało ocenić kwestię przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. O ile nie budzi wątpliwości, że organ podejmował czynności w dużych odstępach czasu, to zawieszenie biegu terminu i unormowanie zawarte w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.u. nie pozwala na wydanie orzeczenia stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania. NSA zauważa przy tym, że w okresie od daty złożenia wniosku do daty wejścia w życie omawianych przepisów nie obowiązywał wprawdzie art. 100c u.o.p.u. jednakże, biorąc pod uwagę terminy do rozstrzygnięcia sprawy oraz masowy napływ obywateli Ukrainy po 24 lutego 2022 r. należało uznać, że okoliczności sprawy nie uzasadniały przyjęcia, że postępowanie prowadzone jest przewlekle.
Rację ma jedynie Sąd pierwszej instancji wskazując, że o ile art. 210 u.c. określa termin zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt stały oraz początek biegu tego terminu to nie wyłącza to, co do zasady stosowania ogólnych regulacji określonych w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. odnoszących się do zasady szybkości postępowania. Innymi słowy o ile nie rozpoczyna biegu termin do załatwienia sprawy jeżeli nie zostaną spełnione warunki określone w art. 210 ust. 2 u.c., o tyle nie oznacza to, że organ prowadzący postępowania zwolniony jest z podejmowania czynności zmierzających do załatwienia sprawy w szczególności wezwania cudzoziemca do ewentualnego uzupełnienia braku formalnego wniosku lub złożenia dokumentów, o których mowa w ww. przepisie. Brak działania organu winien być – co do zasady – oceniany przez pryzmat przepisów dotyczących przewlekle prowadzonego postępowania. Powyższe nie zmienia jednak stanowiska Sądu, co do tego, ze w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uwzględnić skargi także na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy jednoznacznie wprawdzie wynika, że Wojewoda prowadził postepowanie opieszale, jednakże zgodnie z treścią art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.u. zaprzestanie czynności przez organ nie mogło stanowić podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości. Sąd zauważa też, że tym samym skarga cudzoziemca i zawarte w niej wnioski musiały podlegać oddaleniu.
Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.