II OSK 2470/10

II OSK 2470/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Zofia Flasińska
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 114/10 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2010-07-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
art. 4 pkt 1 i pkt 5
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 par. 1 pkt 4 lit. c w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153, art. 170, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. i R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 114/10 w sprawie ze skargi L. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej na rzecz L. J. i R. J. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Gl 114/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 1990r., nr [...], Naczelnik Gminy Radziechowy-Wieprz zezwolił R. J. na wyłączenie z produkcji rolnej pod budowę domu jednorodzinnego gruntów rolnych o powierzchni 170m², w tym gruntów ornych kl. IIIb, zwolnił R. J. z obowiązku uiszczenia należności jednorazowej i stałych opłat rocznych oraz zobowiązał wnioskodawcę do zdjęcia próchnicznej warstwy gleby z terenu zajętego pod budowę na głębokość 20 cm i zagospodarowanie jej we własnym zakresie na swojej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor przedłożył decyzję zatwierdzającą plan zabudowy działki [...] i chce przystąpić do rozpoczęcia budowy.
Wnioskiem z dnia 14 listopada 2006r. L. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu jej niewykonalności. W ocenie wnioskodawcy, niewykonalność decyzji wynika stąd, że zezwolenie na wyłączenie gruntów zostało wydane na działkę nr [...], podczas gdy taka działka występuje jedynie w części opisowej rejestru gruntów, nie ma jej natomiast na mapach ewidencyjnych. Nadto wskazał, że pozwolenie na budowę opiewa na działki [...]/60/63/64/66/68 co powoduje, że wyłączenie z produkcji rolnej jedynie działki [...] jest niezgodne ze stanem faktycznym.
Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2007r. wydaną na skutek wniosku L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gl 705/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylił jednak decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007r., a Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia 21 maja 2009r., sygn. akt II OSK 817/08) oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2009r. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz z dnia [...] marca 1990r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Naczelnik Gminy wydając decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie ustalił, czy osoba ubiegająca się o takie wyłączenie jest właścicielem nieruchomości, względnie, czy przysługują jej inne prawa do tej nieruchomości. Dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji ustalono, że do jednej z działek objętych decyzją zatwierdzającą plan zabudowy (działka nr [...]) włączona została m.in. działka o nr [...]/63 powstała z podziału działki nr [...]/21, której właścicielami byli A. i T. M. na mocy aktu własności ziemi z dnia 12 lutego 1976r. Obecnie ich następcami prawnymi są małżonkowie S.. W ocenie Kolegium, te okoliczności mogły zostać ustalone przez organ I instancji, ponieważ prowadził on operat ewidencji gruntów, zatwierdzał podział nieruchomości i w zbiorze dokumentów znajdowały się materiały źródłowe. Zdaniem Kolegium, zaniedbanie ustalenia tych okoliczności stanowiło rażące naruszenie art. 4 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo Kolegium wskazało, że decyzja Naczelnika Gminy rażąco narusza zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami, decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydawano po uzyskaniu przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 1988r. Naczelnik Gminy zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania działek [...]/20/21/22/39/5, a pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego udzielił na działkach [...]/60, [...]/63, [...]/64, [...]/66 i [...], zaś w decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej w ogóle nie określił na jakiej działce udziela zezwolenia. Kolegium oceniło także, iż po zbadaniu pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 kpa nie dopatrzyło się ich zaistnienia.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli zarówno L. J. i R. J., jak i małżonkowie S., którzy oświadczyli, że zgadzają się z treścią rozstrzygnięcia, jednakże kwestionują jego uzasadnienie tak co do oceny prawnej, jak i ustaleń faktycznych. Wnieśli o uzupełnienie uzasadnienia tak, aby stało się ono logiczne i w sposób rzetelny odzwierciedlało stan faktyczny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Natomiast L. J. i R. J. zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7 kpa poprzez ustalenie, że skarżący nie byli osobami uprawnionymi do ubiegania się o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, jak również poprzez ustalenie, że przy wydaniu decyzji organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania; art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera wszelkich elementów jakie powinna zawierać prawidłowo wydana decyzja oraz art. 156 § 1 pkt 2 poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w tym przepisie. Uzasadniając te zarzuty powołali się na akt notarialny z dnia 6 października 1989r., na mocy którego nabyli własność m.in. działki nr [...]/21, z której powstała działka nr [...]/63. Uznali, że w dacie wydawania spornej decyzji brak było podstaw do uznania, że wpisy w księdze wieczystej nie są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. W ich ocenie, również obecnie nie ma takich podstaw z uwagi na zasadę rękojmi wiary ksiąg wieczystych, co pozwala na przyjęcie, że nie doszło do naruszenia art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślili, że przed wydaniem decyzji organ nie posiadał i nie mógł posiadać wiedzy, że stan prawny nie odpowiada stanowi ujawnionemu w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów. Zarzucili, że Kolegium błędnie ustaliło, jakoby decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę nie wskazywała spornej działki, gdyż w aktach sprawy znajduje się decyzja zatwierdzająca plan realizacji zagospodarowania działek, na którą Naczelnik Gminy powołał się w decyzji zezwalającej na wyłączenie. W ocenie skarżących, wpisanie przez ten organ błędnego numeru decyzji jest wynikiem oczywistej omyłki. Konkludując skarżący wskazali, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Co do ewentualnych innych przesłanek nieważności, wskazali, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ 10 lat od daty jej wydania. Zarzucili ponadto, że Kolegium nie zajęło się w żaden sposób oceną, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, czy też nie.
W toku postępowania do akt sprawy dołączono m.in. odpis wyroku Sądu Rejonowego w Żywcu z dnia [...] marca 2007r., sygn. akt [...] oddalającego powództwo skarżących przeciwko uczestnikom o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a także odpis ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2008r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz z dnia [...] lipca 1988r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania m.in. spornej działki.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009r. podtrzymując argumenty zawarte w tym rozstrzygnięciu. Dodatkowo organ wskazał, że sporna decyzja Naczelnika Gminy narusza także art. 39 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez to, że brak oznaczenia nieruchomości uniemożliwia dokonanie kontroli czy grunt został wyłączony zgodnie z zezwoleniem oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy przez to, że nie ustalono i nie udokumentowano, czy grunty objęte zgodą na wyłączenie są w planie miejscowym przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Odnosząc się do zarzutu niezbadania nieodwracalności skutków prawnych, Kolegium wskazało, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów nie wywołała żadnych skutków prawnych, które wymagałyby podjęcia działań innych niż administracyjne, a tylko w takim przypadku można mówić o nieodwracalności skutków prawnych. Pozostałe zarzuty skarżących, jak i uczestników postępowania Kolegium uznało za bezzasadne.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – L. J. i R. J. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Poza zarzutami sformułowanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili dodatkowo naruszenie art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu powtórzyli prezentowane już wcześniej w toku postępowania administracyjnego argumenty.
W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił stanowiska skarżących i nie przychylił się do żadnego z zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 30 lipca 2010r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Oświadczył, że postępowanie w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zakończyło się na korzyść uczestników, zaś skarżący stali się właścicielami spornej działki w drodze zasiedzenia. Z kolei uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi i stwierdzili, że postępowanie w sprawie o zasiedzenie nie dotyczyło gruntu objętego niniejszym postępowaniem.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał przede wszystkim na związanie wydanym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gl 705/07. Podał, że wyroku tym przesądzono m.in., że w przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy nie wskazano działki podlegającej wyłączeniu oraz błędnie powołano się w jej uzasadnieniu na fakt, iż inwestor przedłożył decyzję [...] podczas, gdy decyzja o wskazanej treści, o ile pozostawała jeszcze wówczas w mocy, nosiła nr [...]. Sąd wskazał również, że decyzja z dnia [...] marca 1990r. dotknięta była także innymi wadami. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć ustawa traktowała o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej rozumieć przez to należało zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów przez właściciela albo osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze lub nieleśne. Oceniając, czy wnioskodawca, na rzecz którego wydana miała zostać decyzja wyłączająca grunt z produkcji rolnej spełnia niezbędne w ustawie przesłanki, ustalenia wymagało w konsekwencji m.in., czy osoba ta jest właścicielem bądź w konkretnych okolicznościach posiadaczem gruntu. W aktach sprawy brak było dowodów na to, by Naczelnik Gminy Radziechowy-Wieprz ustaleń takich dokonał pomimo dostępu, z urzędu, do wszystkich niezbędnych dokumentów i wiedzy o tych spośród nich, które sam wydał. Analizując materiał dowodowy Sąd wskazał także, iż niewątpliwym jest, że obejmujący działkę [...]/21, która w wyniku kolejnych przekształceń weszła w skład działki [...], akt własności ziemi został wydany w dniu [...] lutego 1976r. przez Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz na rzecz A. i T. M., poprzedników prawnych małżonków S.. Wbrew jednak podniesionym wówczas twierdzeniom Kolegium żaden drugi, "konkurencyjny", dotyczący tej samej działki akt własności nie został wydany. Zdaniem Sądu, za takowy w żadnej mierze nie można było uznać aktu wydanego w dniu [...] października 1978r. na rzecz małżonków Bąk. Akt ten, wyliczając działki należące do małżonków Bąk nie wymienił bowiem działki [...]/21, który to numer pojawił się w nieznanych okolicznościach dopiero na sporządzonym w roku 1989 odpisie aktu własności, opatrzonym pieczątką i podpisem działającego w imieniu Naczelnika Gminy inspektora, umieszczonymi pod adnotacją potwierdzającą zgodność odpisu z oryginałem. Fakt, iż to jedynie poprzednicy prawni małżonków S. dysponowali aktem własności nieruchomości, o której mowa, zaakcentował Sąd Rejonowy w Żywcu w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2007r. sygn. akt [...] oddalającym powództwo L. i R. J. przeciwko E. i L. S. oraz M. S. i A. M. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd podkreślił, iż przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w tym zwłaszcza wskazanych w pkt 2 tegoż artykułu organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.
W świetle określonych powyżej ram badanie zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, Sąd I instancji przyjął, że decyzja ta odpowiada prawu, chociaż z jej uzasadnienia wynika, że organ nie rozpatrzył sprawy we wszystkich jej aspektach. To uchybienie nie miało jednak w ocenie Sądu I instancji wpływu na wynik sprawy, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności za prawidłowe uznano te ustalenia organu, które wprost wynikają z oceny dokonanej przez Sąd w przytoczonym wyżej wyroku. Zdaniem Sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości na obecnym etapie postępowania, że w dacie wydania spornej decyzji wnioskodawca nie legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest prawomocny już w chwili obecnej powołany wyżej wyrok Sądu Rejonowego w Żywcu. Skoro tak, to prawidłowo organ wyprowadził wniosek o istnieniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 1990r. doszło do rażącego naruszenia art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu I instancji, już sama ta okoliczność przesądza o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie zachodzą przy tym, zdaniem Sądu I instancji okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Podano, że 10-letni okres, o którym mowa w tym przepisie nie dotyczy sytuacji, kiedy decyzja wydana została w okolicznościach, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodano, że w przypadku decyzji orzekającej o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej również nie może być mowy o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych, skoro skutki tej decyzji mogą być zmienione w drodze postępowania administracyjnego, o ile oczywiście postępowanie takie w obecnym stanie prawnym i faktycznym będzie przedmiotowe.
Sąd I instancji zauważył także, że decyzja Naczelnika Gminy nie zawiera w osnowie oznaczenia działki gruntu podlegającej wyłączeniu, co skutkuje niewykonalnością tej decyzji. To z kolei powoduje, że jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Sama ta wada nie dawałaby jednak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej wydania (art. 156 § 2 kpa), co jednak wobec innych jej wad pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zwrócił wreszcie uwagę na kwestię, której Kolegium nie dostrzegło, a która dodatkowo zdaniem tego Sądu przesądza o wydaniu spornej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Otóż jednym z aktów, które zostały powołane w uzasadnieniu decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, była decyzja zatwierdzająca plan zabudowy spornej działki. Pomijając w tym miejscu kwestie związane z prawidłowością jej oznaczenia (numeracji), Sąd I instancji stwierdził, że ta decyzja w ocenie skarżących miała konkretyzować, jakiego gruntu dotyczy wyłączenie z produkcji rolnej. Tymczasem zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Podał przy tym, że z akt sprawy, w szczególności z treści decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 5 września 2008r. wynika, że inwestor nie nabył prawa do dysponowania spornymi działkami przed upływem roku od uprawomocnienia się decyzji realizacyjnej. Nawet zatem, gdyby przyjąć (czego Sąd w niniejszej sprawie nie czyni), że na uwzględnienie mogłyby zasługiwać twierdzenia skarżących o ich działaniu w dobrej wierze i w oparciu o ujawnione w księdze wieczystej wpisy, to i tak decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej należałoby uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wydano ją w oparciu o akt administracyjny (decyzję lokalizacyjną), która w dacie jej wydania nie pozostawała już w obiegu prawnym z uwagi na treść art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. Stąd też na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji oddalił skargę.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyli L. J. i R. J., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz z dnia [...] marca 1990r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie i uznanie, że powołana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nawet gdyby uznać, że decyzja Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz z dnia [...] marca 1990r. została wydana w oparciu o akt administracyjny (decyzję lokalizacyjną), który w dacie jej wydania nie pozostawał już w obrocie prawnym, czy też z naruszeniem art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – to i tak naruszenia te nie stanowią uchybień o charakterze rażącym. Powołano przy tym poglądy na temat rażącego naruszenia prawa prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W ich świetle stwierdzono, że decyzja Naczelnika Gminy nie narusza prawa w sposób oczywisty, skoro Kolegium uprzednio aż dwukrotnie nie dopatrzyło się w ogóle naruszenia prawa, a co dopiero naruszenia rażącego. W ocenie skarżących, trudno również stwierdzić, że decyzja ta nie może być zaakceptowana z punktu widzenia wymagań praworządności, skoro została wydana przez organ właściwy i wykonana w sposób prawidłowy przez stronę. Jej prawidłowość była analizowana przez inne organy, które na jej podstawie wydały kolejne decyzje. Okoliczności te zaś, zdaniem skarżących, przemawiają za uznaniem, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do tego czy naruszenie prawa było rażące organ winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący podnieśli także, że nabyli przedmiotową działkę w formie aktu notarialnego w dobrej wierze od uprzednich właścicieli wpisanych do księgi wieczystej. Wskazali przy tym na istnienie domniemania, iż prawo jawne z księgi wieczystej zostało wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W tych okolicznościach uznali, że o ile ujawnienie drugiego aktu własności (co miało miejsce dopiero w 2004 lub 2005 roku) może skutkować uznaniem, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o tyle trudno uznać, by naruszenie te z uwagi na ciężar gatunkowy miały wpłynąć na stabilność decyzji ostatecznej.
Zdaniem skarżących, także stwierdzenie faktu utrata mocy prawnej przez decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania działek w oparciu o którą Naczelnik Gminy wydał sporną decyzję nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa. Podano przy tym, że stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji miało miejsce dopiero w 2008r. co również powinno mieć znaczenie przy ocenie stopnia naruszenia prawa, w tym jego oczywistości. Wskazano, że Sąd I instancji sam stwierdził, że akt lokalizacyjny w chwili wydawania przedmiotowej decyzji pozostawał jeszcze w mocy. Podniesiono, że ocena naruszenia prawa musi być dokonywana według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji, a wówczas nikt jeszcze nie miał wiedzy o drugim akcie własności ziemi dotyczącym tej samej nieruchomości, a jej użytkowanie nie wywoływało żadnych sporów.
Ponadto skarżący zanegowali twierdzenie, jakoby przedmiotowa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, skoro grunt, którego dotyczyła został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej. Dodali przy tym, że działając w zaufaniu do organów państwa wykonali tę decyzję w całości i prawidłowo. Zauważyli, że sporna decyzja stanowiła element konieczny uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd, uznanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa winno skutkować wznowieniem całego procesu budowlanego, co jednak nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu. W tych okolicznościach za błędne uznano twierdzenie, że skutki spornej decyzji mogą być zmienione w drodze postępowania administracyjnego. Podano, że o ile wszczęcie takiego postępowania byłoby zasadne, o tyle niemożność podjęcia takiej czynności koreluje z uznaniem, że sporna decyzja wywołała w istocie nieodwracalne skutki. Z tych powodów uznano, że skarga jest konieczna i zasadna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. i L. S. wnieśli o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. Za błędne uznali przy tym podniesienie przez skarżących zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., skoro Sąd ten w ogóle nie stosował tego przepisu, gdyż skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podali także, że nie do przyjęcia jest kwestionowanie przez skarżących prawa sądu do swobodnej oceny materiału dowodowego i wydawania orzeczeń zgodnie z własnym przekonaniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna, mimo że nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku zarówno z art. 156 § 1 pkt 2, jak i art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.).
Przed przystąpieniem do rozpoznania tych zarzutów wskazać należy na związanie w niniejszej sprawie zarówno Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gl 705/07, na mocy którego została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 czerwca 2007r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz z dnia [...] marca 1990r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej pod budowę domu jednorodzinnego. Związanie to w niniejszej sprawie rozciąga się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009r., sygn. akt II OSK 817/08 oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gl 705/07. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nadto, stosownie do art. 153 powołanej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
W świetle powołanych regulacji prawnych, nie może budzić żadnych wątpliwości, że warunkiem legalności nowych rozstrzygnięć organu administracji publicznej wydanych po wyroku uchylającym jest przede wszystkim uwzględnienie stanowiska sądu administracyjnego wyrażonego we wszystkich prawomocnych wyrokach wydanych w granicach danej sprawy. Tymczasem, w zaskarżonym wyroku uszło uwadze Sądu I instancji, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009r., sygn. akt II OSK 817/08, Sąd ten wyraźnie stwierdził, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia, które się kwestionuje. Już wówczas Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że wszelkie rozważania Sądu I instancji, których istotą było to co wydarzyło się po dacie [...] marca 1990r. (a więc po dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej) było zbędne, gdyż dotyczyło kwestii, które nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji, o stwierdzenie nieważności której wystąpiono. Mimo to w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji ponownie przy ocenie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" skupił się na tych kwestiach. Po raz kolejny Sąd I instancji, przyjął bowiem, że R. J. w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz nie był właścicielem działki nr [...]/21, która w wyniku kolejnych przekształceń weszła w skład działki nr [...]. Okoliczność ta została jednak ustalona w oparciu o dokumenty ujawnione i powstałe po wydaniu podanej decyzji, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonym w wyroku z dnia 21 maja 2009r., sygn. akt II OSK 817/08) nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności.
Nadto podnieść należy, że zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz, ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji rozumie się przez to zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów przez właściciela albo osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze lub nieleśne. Stosownie zaś do art. 4 pkt 1 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu rozumie się przez to również posiadacza. W świetle powołanych regulacji prawnych stwierdzić należy, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej mogło nastąpić zarówno na wniosek właściciela, jak również posiadacza gruntu. Za konstatacją taką przemawia także między innymi treść art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy, w których przy określaniu podmiotów zobowiązanych i zwolnionych od obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji ustawodawca posłużył się pojęciem "osoby ubiegającej się o wyłączenie". Mimo że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 6-7) wskazywał na możliwość wyłączenia gruntu z produkcji rolnej także na wniosek posiadacza gruntu, w ogóle nie odniósł się do tej kwestii przy ocenie poprawności zakwalifikowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1990r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał tylko, że "w aktach sprawy brak było dowodów na to, by Naczelnik Gminy Radziechowy-Wieprz ustaleń takich dokonał pomimo dostępu, z urzędu, do wszystkich niezbędnych dokumentów i wiedzy o tych spośród nich, które sam wydał". W ogóle Sąd I instancji nie badał zaś, czy takich ustaleń dokonało Kolegium na etapie postępowania nieważnościowego. Tymczasem ustalenie, czy R. J. w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz ([...] marca 1990r.) był posiadaczem działki nr [...]/21, która w wyniku kolejnych przekształceń weszła w skład działki nr [...], ma istotne znaczenie dla oceny wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiłoby podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należało za zasadny.
Nie jest natomiast uprawniony drugi z zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie i uznanie, że powołana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Jak słusznie bowiem wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8), w przypadku decyzji orzekającej o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej nie może być mowy o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych, skoro skutki tej decyzji mogą być zmienione w drodze postępowania administracyjnego, o ile oczywiście postępowanie takie w obecnym stanie prawnym i faktycznym będzie przedmiotowe. Nieodwracalność skutków prawnych nie polega bowiem na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności (por. uchwałę NSA z 20.03.2000r., OPS 14/99, ONSA 2000, Nr 3, poz. 93).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględni zatem ocenę prawną zawartą zarówno w niniejszym wyroku, jak i poprzednich prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie. W szczególności należy zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gl 705/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił tylko zaskarżoną decyzję, którą była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Tymczasem Kolegium, zamiast ponownie zająć się jedynie rozpoznaniem wniosku L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na nowo rozpoznało jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Skutkiem tego było wprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do obrotu prawnego zamiast jednej decyzji (wydanej w postępowaniu odwoławczym), aż dwóch rozstrzygnięć tego organu, to jest decyzji z dnia [...] września 2009r., nr [...] i decyzji z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...]. Skutkiem tego jest funkcjonowanie w obrocie prawnym aż trzech rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Radziechowy-Wieprz z dnia [...] marca 1990r., w tym wymienione powyżej dwie decyzje Kolegium stwierdzające nieważność tej decyzji oraz decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2007r., nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji. W pierwszej kolejności Sąd I instancji winien zatem podjąć stosowne kroki zmierzające do usunięcia stwierdzonego uchybienia.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Natomiast podstawę orzeczenia o kosztach stanowił przepis art.203 pkt.1 tej ustawy.