II OSK 247/12

II OSK 247/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Andrzej Gliniecki
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
II SA/Bk 402/11 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2011-10-25
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
art. 235 ze znaczkiem 1
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 27 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni M. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 402/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni M. z siedzibą w G. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 402/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. decyzją z dnia [..], nr [...] stwierdził u T. G. chorobę zawodową pod postacią alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk, wymienioną w poz. 18.1. wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
Od powyższej decyzji odwołała się Spółdzielnia Mleczarska "M." w G., wnosząc o jej zmianę przez odmowę stwierdzenia choroby zawodowej, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. decyzją z dnia [..], nr [...] nie stwierdził u T. G. choroby zawodowej - alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk.
Na skutek odwołania T. G. od tej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku decyzją z dnia [...], nr [..] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i pismem z dnia 5 lutego 2009 r. zwrócił się do PWOMP w B. z prośbą o skierowanie Pani T. G. na dodatkową konsultację do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., jako jednostki diagnostyczno-orzeczniczej II stopnia.
W dniach 15-20 marca 2009 r. T. G. została poddana stosowym badaniom. Na ich podstawie Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii Oddział Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wydała orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [..] o braku podstaw do rozpoznania u T. G. choroby zawodowej z uzasadnieniem, iż pacjentka w trakcie pracy w ZPM w Z. SM "[...]" miała kontakt ze środkami odkażającymi, mlekiem w proszku, w pracy okresowo stosowała rękawiczki ochronne, w tym również lateksowe. Z dochodzenia epidemiologicznego wynika, iż w trakcie pracy badana nie była narażona na kontakt z przedmiotami zawierającymi siarczan niklu i chlorek kobaltu. W trakcie hospitalizacji w Klinice IMP przedmiotowym badaniem dermatologicznym nie stwierdzono zmian chorobowych na skórze. Wyniki testów naskórkowych wskazują na uczulenie na metale: nikiel, kobalt, pallad i balsam peruwiański. Skórne testy punktowe ze środkami odkażającymi i mlekiem były ujemne. Również diagnostyka w kierunku uczulenia na lateks dała wynik ujemny. Z uwagi na fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. w decyzji nr [...] z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie potwierdził narażenia zawodowego badanej na nikiel, a wykonana w IMP diagnostyka w kierunku uczulenia na środki odkażające wypadła ujemnie, Instytut nie znalazł podstaw do orzekania o zawodowej etiologii choroby skóry.
PPIS w Zambrowie decyzją nr [...] z [...] nie stwierdził u T. G. choroby zawodowej pod postacią alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk.
Decyzję tą zaskarżyła Pani T. G., a organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawą do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 13 lipca 2009 r. PPIS w Z. zwrócił się do PWOMP w B. z prośbą o dodatkową konsultację oraz ponowne badanie, w sprawie choroby zawodowej Pani T. G. Klinika Chorób Zawodowych IMP w Ł. w piśmie z 2 listopada 2009 r. poinformowała, że po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji oraz uwzględnieniu nowych okoliczności dotyczących narażenia zawodowego Pani T. G., w tym potwierdzenia styczności w środowisku pracy z urządzeniami ze stali kwasoodpornej, zawierającej w składzie nikiel uznaje, iż istnieją podstawy do orzekania o zawodowej etiologii choroby skóry pod postacią alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk.
W dniu 19 listopada 2009 r. PPIS w Z. - decyzją nr [...] - stwierdził u Pani T. G. chorobę zawodową - alergiczne kontaktowe zapalenie skóry rąk, wymienioną w pozycji 18.1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. Spółdzielnia Mleczarska wniosła odwołanie od tej decyzji. Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku decyzją z dnia [...], [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej mierze. Organ odwoławczy uznał, że skoro w toku postępowania strona w dniu 27 lipca 2009 r. złożyła pismo, w którym wnosi o wyjaśnienie dodatkowych kwestii, mogących mieć wpływ na wynik postępowania, to organ jest zobligowany do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Jeśli z kolei na podstawie materiału dowodowego organ uznałby, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, zobowiązany jest - zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - czego nie uczynił, a co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na lakoniczność opinii wydanej w dniu 2 listopada 2009 r. przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., która de facto nie zawiera uzasadnienia swego stanowiska. Tymczasem organ I instancji zobowiązany był skontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła T. G. wnosząc o "podtrzymanie" decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 110/10 oddalił skargę T. G. stwierdzając, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd podkreślił, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści pisma Spółdzielni z dnia 27 lipca 2009 r. i nie wyjaśnił - czy istnieją metody pozwalające odróżnić zawodową ekspozycję na alergen od uczuleń powstałych przy kontakcie z biżuterią. Spółdzielnia wskazywała na badanie zawartości niklu w paznokciach, bez którego przeprowadzenia nie można odróżnić przyczyn alergii, co jest dokładnie alergenem w przypadku Pani G. (wyłącznie siarczan niklawy, który nie występuje w Spółdzielni czy również nikiel w postaci metalicznej) czy w konkretnych warunkach pracy Pani G. kontakty ze stalą kwasoodporną wywołałyby alergię bez innych czynników (sztucznej biżuterii, wchłaniania niklu wraz z pokarmem). Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował Spółdzielni o zakończeniu postępowania dowodowego, ani nie umożliwił odniesienia się do przeprowadzonych dowodów czy też złożenia wyjaśnień lub wniosków, przez co naruszył prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., jest o tyle istotny, iż przed wydaniem decyzji w sprawie do organu I instancji wpłynęła opinia Instytutu Medycyny Pracy Ł., której Spółdzielnia nie zna, i która, jak się wydaje, przesądziła o stwierdzeniu przez organ I instancji u Skarżącej choroby zawodowej. W ocenie Sądu, decyzja organu I instancji jest też uboga w argumentację. Biorąc zaś pod uwagę, że w aktach administracyjnych są sprzeczne względem siebie opinie jednostek orzeczniczych organ I instancji powinien wyjaśnić, dlaczego uznał za przekonującą ostatnią opinię z 2 listopada 2009 r. Zarzut braku właściwego uzasadnienia decyzji organu I instancji jest tym bardziej zasadny, że Spółdzielnia kwestionuje okoliczność kontaktu Skarżącej z siarczanem niklawy i innymi alergenami. Skoro postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenia wyjaśnień w znacznej części, to organ odwoławczy zasadnie, w ocenie Sądu, wydał decyzję kasacyjną.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. ponownie stwierdził u T. G. chorobę zawodową - alergiczne kontaktowe zapalenie skóry rąk, wymienioną w pozycji 18.1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnie Mleczarską "M.", Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Spółdzielnia Mleczarska "M." , zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz art. 2351 Kodeksu Pracy.
Sąd I instancji oddalając skargę Spółdzielni Mleczarskiej "M." na tę decyzję wskazał, że definicja choroby zawodowej ujęta została w art. 235 ¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. nr 21, poz. 94 ze zm.). Przepis ten dodany został ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 825) i obowiązuje od dnia 3 lipca 2009 r., a więc znajdował zastosowanie również na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji. Zgodnie z jego treścią za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² powołanej ustawy).
Wykaz chorób zawodowych, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, a także podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869), cytowane dalej jako: rozporządzenie. Zastąpiło ono wcześniejsze rozporządzenie Rady Ministrów, regulujące materię związaną z orzekaniem w przedmiocie choroby zawodowej, z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), które w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07, utraciło moc z dniem 3 lipca 2009 r.
Sąd I instancji wskazał, że o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby, a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 125, poz. 1317 ze zm.), zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych wskazanych w tym rozporządzeniu. Przepis art. 9 ust. 2 wymienia jednostki orzecznicze I stopnia i wskazuje, że są nimi: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych), poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych, jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby. Natomiast ust. 3 stanowi, że jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy.
Orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia ocena narażenia zawodowego jest przeprowadzana trzykrotnie w toku postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Ocenę narażenia zawodowego przeprowadza w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz, sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie (pkt 1), w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3 (pkt 2) i w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny (pkt 3). Każdy z podmiotów dokonujących oceny narażenia zawodowego powinien szczegółowo odnieść się do elementów charakteryzujących środowisko pracy ubiegającego się o stwierdzenie choroby zawodowej pod kątem występowania czynników narażających. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przewiduje, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
Zgodnie natomiast z § 11 ust. 1 rozporządzenia do postępowań w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Przepis ten ma zastosowanie w sprawie, zatem czynności dokonane w toku postępowania wszczętego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. pozostają skuteczne.
Zdaniem Sądu I instancji, organy w toku postępowania należycie zebrały materiał dowodowy i dokonały jego całościowej oceny. W postępowaniu wszczętym w 2007 roku zostały wydane orzeczenia lekarskie zarówno przez jednostkę orzeczniczą I stopnia - Poradnię Chorób Zawodowych Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku w dniu [...] nr [...], jak też przez jednostkę orzeczniczą II stopnia - Instytut Medycyny Pracy Kliniki Chorób Zawodowych w Ł. w dniu [...]. Z obu tych orzeczeń wynika bezspornie, że u T. G. rozpoznano jednostkę chorobową w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk, wymienioną pod poz. 18.1 w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Orzeczenia lekarskie obu jednostek są spójne i jednoznaczne, a ich uzasadnienie nie budzi wątpliwości.
Sąd dodał, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne, a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych. Bez wątpienia choroba alergicznego kontaktowego zapalenia skóry jest chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych, stąd też obowiązkiem organu było ustalenie, czy T. G. pracowała w warunkach narażenia na czynniki szkodliwe, oraz czy występująca u niej choroba mogła być spowodowana tymi czynnikami. W świetle ustalonego przez organy stanu faktycznego - znajdującego pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym - nie powinna budzić wątpliwości ani okoliczność występowania w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia (narażenia na kontakt z czynnikiem alergizującym - jony niklu), ani też okoliczność, że właśnie te czynniki spowodowały wystąpienie u skarżącej choroby zawodowej alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk. Istotne jest, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że do spełnienia przesłanki z art. 2351 Kodeksu pracy wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość.
Sąd podkreślił, że skoro T. G. zachorowała na chorobę zawodową, wymienioną w wykazie chorób zawodowych i przyczyną tego zachorowania było działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, co jednoznacznie potwierdziły orzeczenia lekarskie, to organy inspekcji sanitarnej nie miały innego wyjścia, jak tylko stwierdzić u T. G. chorobę zawodową w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk.
W skardze kasacyjnej z dnia 28 grudnia 2011 r., Spółdzielnia Mleczarska "M." w G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2351 Kodeksu Pracy przez przyjęcie, iż można ustalić, że dane schorzenie jest z pewnością lub z wysokim prawdopodobieństwem spowodowane czynnikami szkodliwymi w środowisku pracy bez badania jej rzeczywistych przyczyn, w szczególności bez sprawdzenia, czy nie została ona spowodowana przyczynami pozazawodowymi, a organy administracji stwierdzając, iż choroba jest spowodowana przyczynami pozazawodowymi nie powinny badać prawdopodobnych pozazawodowych jej źródeł,
2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny i niewyczerpujące odniesienie się do zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które nie pozwala prześledzić toku rozumowania Sądu I instancji i uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, co powinno być podstawą uchylenia decyzji organów administracji,
c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia sprawy w całości, mimo że Sąd I instancji był zobowiązany do tego niezależnie od granic skargi, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie rozpoznał nawet wszystkich zarzutów skargi, nie odniósł się do rzeczywistej treści orzeczeń lekarskich, a jedynie do ich podsumowania i wniosków, jak również pominął, iż w sprawie zostało wydane kilka różnych orzeczeń lekarskich, a organy administracji ani treść tych orzeczeń nie wyjaśniły w żaden sposób rozbieżności między nimi.
Z uwagi na powyższe wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
2. zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o opłatę od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podniesiono, że Sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008, sygn. akt II OSK 1139/08, jednak wyrok ten został zacytowany niedokładnie i wbrew istotnej jego treści. Istotą tej argumentacji było bowiem wskazanie, że organy administracji nie muszą precyzyjnie badać ani wskazywać pozazawodowych przyczyn choroby, ale jedynie wówczas, jeśli wykluczyły czynniki zawodowe.
Uwadze Sądu I instancji umknęło zdaniem kasatora, że cytowane orzeczenie wbrew jego rozumieniu przez Sąd I instancji potwierdza jedynie, że nie istnieje prawne domniemanie, że dane schorzenie występujące na liście chorób zawodowych jest w konkretnym przypadku spowodowane przyczynami zawodowymi i organy administracji po wykluczeniu przyczyn zawodowych nie muszą już badać jakie dokładnie przyczyny pozazawodowe je wywołały. Nie oznacza to jednak, że organy administracji mogą zaniedbać zbadanie pozazawodowych przyczyn schorzenia w przypadku przeciwnym, to jest jeżeli uznają, że jest wysokie prawdopodobieństwo związku danego schorzenia z warunkami w środowisku pracy - takie zaniechanie oznaczałoby bowiem w istocie odwrócenie treści art. 2351 Kodeksu Pracy i przyjęcie (tak jak w istocie przyjął Sąd I instancji), że w przypadku choroby znajdującej się w wykazie chorób zawodowych wystarczając jest stwierdzenie w środowisku pracy czynnika, który mógł ją spowodować.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął treść orzeczeń lekarskich, jak też nie odniósł się do całości akt sprawy, a także wszystkich zarzutów zawartych w skardze. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia do tego, że z orzeczenia lekarskiego wynika, że w przypadku schorzenia Pani T. G. ustalenia co do tego, czym jest ono spowodowane nie zostały wydane w oparciu o jakiekolwiek badania lub wiedzę fachową, a jedynie w oparciu o wywiad i znajdujące się w aktach sprawy dowody wskazujące, że w środowisku pracy występuje stal nierdzewna. W takiej sytuacji pomijając powszechnie znany fakt, że taka sama stal nierdzewna występuje również masowo w urządzeniach gospodarstwa domowego i w każdym domu czy np. w biżuterii jak również nie odnosząc się do tego, że pierwotnie sama Pani T. G. wskazywała, że ma objawy chorobowe po zjedzeniu winogron lub kontakcie ze sztuczną biżuterią oraz pomijając wnioski skarżącego zmierzające do stanowczego (a nie tylko w oparciu o wywiad z zainteresowaną) ustalenia rzeczywistych przyczyn choroby organy administracji w oczywisty sposób nie dochowały swoich obowiązków w zakresie pełnego ustalenia stanu faktycznego, a Sąd I instancji taką praktykę zaaprobował.
W konkluzji stwierdzono, że istotne w niniejszej sprawie powinno być określenie, jaki czynnik wywołał pierwotną reakcję alergiczną, nie zaś późniejsze objawy, co Sąd I instancji zupełnie pominął, mimo iż było to podnoszone w sprawie.
W sprawie nie skorzystano z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono tego typu przesłanek.
W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak również prawa materialnego. W takiej sytuacji - co do zasady - w pierwszej kolejności należy zbadać zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ewentualna weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji możliwa jest bowiem jedynie w przypadku braku stwierdzenia uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów o charakterze procesowym należ stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz przedstawił zarzuty podniesione w skardze Spółdzielni Mleczarskiej "M." skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnie wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji znajdującą zastosowanie w niniejszej sprawie, a także w logiczny i spójny sposób przedstawiono fakty, których ocena doprowadziła do oddalenia skargi. Nie można również zgodzić się z poglądem, że konstrukcja i treść uzasadnienia uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku, czego dowodem jest spełnienie kryteriów przewidzianych na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a., jak też sama treść merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stąd też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można zarzucić organom orzekającym w tej sprawie uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie wszczęte w 2007 r., w niebudzący wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób potwierdziło zdiagnozowanie u T. G. jednostki chorobowej w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk. Świadczą o tym fakcie bezspornie orzeczenia wyspecjalizowanych jednostek medycznych posiadających stosowne uprawnienia do oceny tego typu schorzeń. Zarówno w świetle orzeczenia jednostki I stopnia - Poradni Chorób Zawodowych Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku w dniu [...] (nr [...]), jak też jednostki orzeczniczej II stopnia - Instytutu Medycyny Pracy Kliniki Chorób Zawodowych w Ł. z dnia [...] u T. G. stwierdzono zapalenia skóry rąk określonego typu.
Z treści tych orzeczeń lekarskich wynika, że T. G. w okresie od 8 września 1986 r. do 31 października 2007 r. pracowała jako pomocnik mleczarski w dziale proszkowni w Zakładzie Produkcji Mleczarskiej w Z. SM "M.". W tym czasie miała kontakt z niklowanymi przedmiotami, częściami maszyn i urządzeń stosowanych w produkcji wyrobów mleczarskich oraz wodą i środkami myjąco-dezynfekcyjnymi. Wykonane w 2006 roku oraz 2007 roku testy naskórkowe potwierdziły uczulenie na siarczan niklowy i chlorek kobaltu. Po dokładnym przeanalizowaniu narażenia zawodowego, wywiadu, przebiegu choroby oraz na podstawie przeprowadzonych badań alergologicznych i konsultacji w NZOZ "SpecDerm" w B. ustalono, że istnieją wystarczające podstawy do rozpoznania zawodowej choroby skóry. Podobnie w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia z dnia [...], tj. jednostki orzeczniczej drugiego stopnia stwierdzono m. in., że T. G. pracując w mleczarni miała kontakt z czynnikiem alergizującym (jony niklu), wykonując prace porządkowe w postaci mycia maszyn i urządzeń z zastosowaniem różnych środków chemicznych. Maszyny i urządzenia zawierają nikiel, co potwierdziła dokumentacja techniczno – ruchowa linii technologicznej. U badanej w czasie pracy w spółdzielni występowały zmiany skórne o charakterze kontaktowego zapalenia skóry rąk, co potwierdza dokumentacja medyczna dostarczona do lekarzy orzeczników, a badana jest uczulona na metale, co z kolei potwierdza dokumentacja medyczna.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że orzeczenia lekarskie obu jednostek medycznych wyspecjalizowanych w zakresie medycyny pracy są spójne i jednoznaczne, a ich uzasadnienia nie budzą wątpliwości.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym chorób zawodowych aktualny jest pogląd, zgodnie z którym organy inspekcji sanitarnej wydające decyzje w przedmiocie choroby zawodowej są związane rozpoznaniem medycznym stwierdzonym w orzeczeniu lekarskim. Organy orzekające w tego typu sprawach nie posiadają uprawnienia do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania danego typu schorzenia. Nie posiadają one również prawa do stwierdzenia jakiegokolwiek schorzenia, ani jednostki chorobowej samodzielnie, tj. bez specjalistycznego orzeczenia lekarskiego w tym zakresie. Taki stan rzeczy podyktowany jest koniecznością posiadania wysoko specjalistycznej wiedzy medycznej, której nie posiadają osoby niebędace specjalistami z zakresu danej gałęzi medycyny.
W tym świetle o uchybieniach w zakresie przeprowadzonego w tej sprawie postępowania dowodowego możnaby zatem mówić w sytuacji, gdyby organy orzekały o stwierdzeniu choroby zawodowej wobec braku stosownych orzeczeń lekarskich w tym zakresie lub wbrew ich treści. W rozpatrywanej sprawie zarówno decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zambrowie z dnia [...], nr [...], jak też wydana na skutek wniesionego odwołania decyzja Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...], nr [...] uwzględniały medyczną ocenę stanu zdrowia i wpływ na ten stan otoczenia występującego w wieloletnim środowisku pracy Pani T. G. Ustalenia organów przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia są spójne i rzetelne, a zgromadzona w toku postępowania dokumentacja stanowi podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że postępowanie organów w niniejsze sprawie doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia oraz ostatecznego załatwienia sprawy. Organy inspekcji sanitarnej w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Okoliczność ta została prawidłowo ustalona i oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G.
Stąd też nie zostały naruszone przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., jak również art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.
Stwierdzenie braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne odniesienie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2351 Kodeksu Pracy polegające na przyjęciu, iż można ustalić, że dane schorzenie jest z pewnością lub z wysokim prawdopodobieństwem spowodowane czynnikami szkodliwymi w środowisku pracy bez badania jego rzeczywistych przyczyn, w szczególności bez sprawdzenia, czy nie zostało one spowodowane przyczynami pozazawodowymi.
Definicja choroby zawodowej ujęta została w art. 235 ¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z jego treścią za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Pozwala to za chorobę zawodową zatem uznać określonego rodzaju schorzenie tylko w przypadku, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy oraz jeżeli choroba ta jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych.
Definicja choroby zawodowej, o której mowa w art. 2351 Kodeksu pracy zawiera zatem element formalny, jakim jest umieszczenie danej jednostki chorobowej w wykazie chorób zawodowych. Alergiczne kontaktowe zapalenie skóry rąk jest taką jednostką wymienioną w poz. 18.1. wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r., Nr 132, poz. 1115). Drugim elementem prawnej konstrukcji pojęcia choroby zawodowej (o charakterze materialnym) jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a wystąpieniem choroby (zob. R. Celeda, [w:] W. Florek (red.) "Prawo pracy – Komentarz", Lex 2011 r.).
Warto dodać, że wymaganą okolicznością dla stwierdzenia choroby zawodowej jest, przy uwzględnieniu oceny warunków pracy, bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzenie, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1740/10, lex nr 644355). W razie ustalenia przez lekarza, że pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, które w świetle dostępnej wiedzy medycznej mogą tę chorobę wywoływać, tak lekarz, jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. (zob. J. Cysek, "Sądowa kontrola decyzji w sprawach chorób zawodowych." Admin. 2009/4/69-85).
Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do sytuacji zdrowotnej, a co za tym idzie również sytuacji prawnej, w której znalazła się Pani T. G., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż - jak wspomniano - pracując w mleczarni miała ona kontakt z czynnikiem alergizującym (jony niklu), wykonując prace porządkowe w postaci mycia maszyn i urządzeń z zastosowaniem różnych środków chemicznych. Maszyny i urządzenia znajdujące się w mleczarni zawierały zaś nikiel, co potwierdziła dokumentacja techniczno – ruchowa linii technologicznej. Dodatkowo, u badanej w czasie pracy w spółdzielni występowały zmiany skórne o charakterze kontaktowego zapalenia skóry rąk, i jest ona uczulona na metale, co potwierdza dokumentacja medyczna. Niewątpliwie zatem można w tej sprawie mówić o działaniu czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy i związanych ze sposobem wykonywania tej pracy. Okoliczność ta jest bezsporna, a na pewno wielce prawdopodobna, co potwierdzają wydane w tej sprawie orzeczenia specjalistycznych jednostek medycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się jednocześnie z poglądem, zgodnie z którym domniemanie istnienia choroby zawodowej upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć taki związek przyczynowo-skutkowy, to znaczy wskazać pozazawodową etiologię choroby. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Daleko nieprzekonujące są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że choroba Pani T. G. wywołana jest noszeniem sztucznej biżuterii lub spożywaniem winogron. Nie potwierdzają tego również wydane w tej sprawie orzeczenia lekarskie. W tej sytuacji nie może zostać uznany za trafny zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 2351 Kodeksu pracy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a, jak w sentencji wyroku.