II OSK 2467/22

II OSK 2467/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 316/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-07-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 par. 1 i art. 61a par. 1, art. 237 par. 3, art. 238
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 72a i art. 71a ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 1 pkt 53
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 316/22 w sprawie ze skargi E. B. i A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 316/22 wskutek skargi E. B. i A. B. (dalej określanych jako skarżący) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego:
1) stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] dopuścił się bezczynności,
2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
3) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
4) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Skarżący pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. (uzupełnionym pismem z dnia 2 czerwca 2022 r.) wnieśli do sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej PINB) polegającą na niewszczęciu postępowania o nakazanie właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we [...] przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku. Domagali się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skargę poprzedzało złożenie ponaglenia do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ ten postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. nie uznał ponaglenia za usprawiedliwione).
Skarżący wskazali, że w piśmie do organu z dnia 12 maja 2021 r. domagali się wszczęcia postępowania w tej sprawie, organ nie załatwił sprawy w przewidzianej formie i jedynie zawiadomił ich o uznaniu wniosku, potraktowanego jako skarga, za nieuzasadniony. Załatwienie wniosku zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w przepisach postępowania administracyjnego, ocena zasadności zarzutów powinna być dokonana w formie procesowej.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżący nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie, brak było również podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nakazania właścicielowi budynku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wyjaśnił, że po wpłynięciu do organu pisma skarżących (20 maja 2021 r.) w okresie od 11 czerwca 2021 r. do 11 października 2021 r. przeprowadzono szereg czynności wyjaśniających, m.in. wezwano właściciela budynku do udzielenia informacji i przedłożenia dokumentów. Przeprowadzone zostały również dwukrotnie kontrole budynku w dniach 9 sierpnia 2021 r. oraz 11 października 2021 r. Stwierdzono, że budynek został wynajęty firmie z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe dla jej pracowników, w obiekcie nie jest prowadzona działalność polegająca na świadczeniu usług hotelarskich. Z kolei w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych w obiekcie wskazał, że roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia.
Mając na uwadze wyniki podjętych czynności zawiadomieniem z dnia 29 października 2021 r., z powołaniem się na art. 233 w związku z art. 237, art. 238 i art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), zawiadomiono skarżących o bezzasadności wniesionej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro skarżący w piśmie do organu jednoznacznie zażądali wszczęcia postępowania administracyjnego. To zaś oznaczało procesową konieczność rozpatrzenia tego rodzaju żądania w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej.
W ocenie Sądu, jeśli osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (Działu I i II K.p.a.), a nie postępowania ze skargi powszechnej (Dział VIII K.p.a). Rozpatrzenie takiego żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej, która rozstrzyga sprawę co do istoty (art. 104 K.p.a.). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a K.p.a.), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Możliwości takiej nie daje zaś przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism, nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie i zawierają uzasadnienie, w tym zawiadomienia z art. 238 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że jakkolwiek PINB skierował do skarżących odpowiedź na wniosek z dnia 12 maja 2021 r. wyjaśniając w nim brak przesłanek do podjęcia postulowanych działań, to jednak z całą pewnością nie jest to żadne z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami procedury administracyjnej w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. W takich okolicznościach nie sposób uznać, że żądanie skarżących zostało formalnie rozpatrzone.
Zarazem Sąd przyjął, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie polegała na pozostawieniu wniosku skarżących bez jakiejkolwiek reakcji. Otrzymali stanowisko organu, jakkolwiek wyrażone w niewłaściwym trybie. Bezczynność stanowiła tu, w ocenie Sądu, konsekwencję błędnej oceny charakteru prawnego tego wniosku, a w rezultacie nieprawidłowego zastosowania trybu skargowego z Działu VIII K.p.a., zamiast postępowania w sprawie indywidualnej.
PINB, reprezentowany przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności i zarzuty materialnoprawne.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. pełnomocnik podniosła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem sądy administracyjne nie posiadają kognicji do oceny sposobu załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak też bezczynności w tym zakresie - co uzasadniało odrzucenie skargi;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 237 § 1 i 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność, podczas gdy sprawa z wniosku i żądań skarżących, została prawidłowo zakwalifikowana jako skarga powszechna (stanowiąca sygnał/impuls do działania organu z urzędu) i rozpoznana w trybie skargowym przewidzianym w K.p.a., a co za tym idzie sprawa ta nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego i nie stanowi podstawy do orzekania o bezczynności;
3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ nie rozpatrzył wniosku skarżących z dnia 12 maja 2021 r. w terminie ustawowym, ani też w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., podczas gdy wniosek ten został rozpatrzony z zachowaniem terminów przewidzianych w K.p.a., co nastąpiło zawiadomieniem z dnia 29 października 2021 r. o sposobie załatwienia skargi, po dwukrotnym, pisemnym poinformowaniu skarżących o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w tym kontroli - nie doszło więc w sprawie do bezczynności, lecz do prawidłowego zastosowania art. 237 § 1 K.p.a.;
4) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 oraz w związku z art. 237 § 1 i 3 i art. 238 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że:
- organ był zobowiązany do wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (kontrolnego) i adekwatnie do jego ustaleń zawiadomienia: o zasadności skargi i wszczęciu postępowania z urzędu lub o bezzasadności skargi i braku podstaw do podjęcia interwencji;
- stanowisko organu zostało wyrażone w niewłaściwym trybie skargowym z Działu VIII K.p.a. zamiast postępowania w sprawie indywidualnej z Działu II K.p.a, podczas gdy organ właściwie zastosował tryb skargowy w sprawie, zawiadamiając skarżących pismem z dnia 29 października 2021 r. o sposobie załatwienia skargi, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w zakresie meritum sprawy przedstawionej przez skarżących;
- tylko stanowisko organu o odmowie wszczęcia postępowania zajęte w trybie art. 61a § 1 K.p.a. umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji jego prawidłowości, podczas gdy ochrona ta przewidziana jest również w trybie skargowym poprzez możliwość złożenia skargi na działanie organu do organu wyższego stopnia, jak również poprzez możliwość wniesienia kolejnej skargi;
- stanowisko organu wyrażone w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi właściwą formę do rozpatrzenia żądania skarżących i zagwarantowania ich praw, podczas gdy ma ono charakter proceduralny, co oznacza, że w postanowieniu tym organ nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku, a przed jego wydaniem nie może podjąć czynności wyjaśniających;
5) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą) oraz w związku z art. 227 i art. 233 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne zakwalifikowanie pisma skarżących jako żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a., podczas gdy zgodnie z art. 72a ustawy postępowania w sprawie opisanej we wniosku skarżących wszczynane są wyłącznie z urzędu, a co za tym idzie pismo skierowane do organu, wyrażające żądanie podjęcia działań, niezależnie od wyartykułowania w nim żądania wszczęcia postępowania powinno zostać zakwalifikowane jako skarga powszechna, o której mowa w art. 227 w związku z art. 233 K.p.a.;
6) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i art. 238 § 1 oraz w związku z art. 61 § 1 K.p.a. i art. 72a i art. 53a ust. 1 ustawy poprzez brak jednoznacznego wskazania, którą z funkcjonujących w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni ww. przepisów Sąd przyjął, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku dlaczego doszedł do przekonania, że wniosek skarżących z dnia 12 maja 2021 r. powinien zostać zakwalifikowany jako żądanie wszczęcia postępowania i rozpoznany w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (tj. Działu I i II K.p.a.), a nie jako skarga powszechna (Dział VIII K.p.a.) oraz niewskazanie, w jaki sposób organ powinien zachować się w celu prawidłowego rozpoznania wniosku skarżących, tj. czy wniosek ten jest wiążący dla organu i powinien spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, czy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania wyłącznie z uwagi na zasadę oficjalności wszczynania postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, czy też przeprowadzić czynności wyjaśniające i w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania odnieść się jednocześnie do meritum wniosku i wskazać na brak przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu - analogicznie do treści zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi.
Z kolei na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. pełnomocnik podniosła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 72a i art. 53a ust. 1 ustawy w związku z art. 61 § 1 i 61a § 1 oraz w związku z art. 237 § 1 i 3 i art. 238 § 1 K.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo iż organ działa w tego rodzaju sprawach wyłącznie z urzędu to jednoznacznie wyartykułowane żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego skutkować winno jego rozpatrzeniem w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej i niedopuszczalne jest jego rozpatrywanie w trybie skargowym. Tymczasem prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że z uwagi na prowadzenie tego rodzaju postępowań administracyjnych wyłącznie z urzędu, pismo skarżących ma charakter interwencyjny i nie generuje uprawnień do domagania się wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, a ich żądania stanowią podstawę do prowadzenia z urzędu czynności wyjaśniających w trybie skargowym, które w przypadku zasadności skargi skutkują wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu;
2) art. 61a § 1 i art. 238 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do zawiadomienia o niezasadności skargi powszechnej, stanowi właściwą formę do rozpatrzenia żądania skarżących i zagwarantowania ich praw, podczas gdy to właśnie zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi z art. 238 § 1 K.p.a., które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, zapewnia merytoryczne odniesienie się do żądań skarżących, czego nie umożliwia postanowienie z art. 61a § 1 K.p.a., w którym organ nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku, gdyż ma ono charakter proceduralny.
Pełnomocnik powołując się na te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w przypadku uznania, że skarga nie podlega odrzuceniu - uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, albo uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka rozwinęła wszystkie podniesione w petitum zarzuty. Zdaniem pełnomocnika wniesienie skargi kasacyjnej okazało się konieczne z uwagi na potrzebę wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie problemu prawnego, czy otrzymane przez organ administracji żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, w której może być ono wszczęte wyłącznie z urzędu, jest dla organu wiążące i powinno zostać rozpoznane w trybie procesowym, czy też - niezależnie od użytych sformułowań - stanowi dla organu wyłącznie informację o nieprawidłowościach, co wymaga podjęcia działań.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się uzasadnione.
Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe, jak i materialnoprawne koncentrują wokół kilku kwestii spornych związanych z działaniem organu nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy skierowane do tego organu żądanie podjęcia czynności dotyczy postępowania, które wszczyna się z urzędu. Uzasadnione jest zatem, także celem przejrzystości wywodu, łączne odniesienie się do postawionych zarzutów według kryterium przedmiotowego, nie zaś według ich kolejności w skardze kasacyjnej.
Stanowiska stron są rozbieżne. Strona skarżąca twierdzi, że na skutek złożenia podania obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania i merytoryczne załatwienie sprawy przez podjęcie rozstrzygnięcia w formie przewidzianej przez przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, a zachowanie organu podlega kontroli sądowej. Za takim poglądem opowiedział się zasadniczo również Sąd pierwszej instancji. Z kolei wnoszący skargę kasacyjną organ stoi na stanowisku, że otrzymane żądanie nie jest dla niego wiążące, nie jest to bowiem wniosek o wszczęcie postępowania, a jedynie "sygnał, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować". W przypadku braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu należy wnoszącego pismo zawiadomić o sposobie jego załatwienia, sądy administracyjne nie posiadają zaś kognicji do oceny takiego sposobu załatwienia sprawy.
Odnosząc się do zagadnienia prawnego wyłaniającego się na tle tak zakreślonego sporu w punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Ten procesowy przepis nie rozstrzyga jednak, czy w danej sprawie obowiązuje zasada skargowości, czy oficjalności, decyduje o tym bowiem konkretny przepis prawa materialnego. W sprawie, w której doszło do wydania zaskarżonego wyroku skierowane do organu nadzoru budowlanego żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie niezgodnej z przepisami, zdaniem skarżących, zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Stosownie do treści art. 72a ustawy postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa we wskazanych przepisach ustawy, m.in. art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Przepis art. 72a dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 471 i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżących żądania. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego po dniu 19 września 2020 r. wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Taki stan rzeczy rodzi jednak określone skutki.
Po pierwsze, wyłączona jest możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie. Zdaniem NSA w składzie orzekającym nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania, a ingerencja ustawodawcy dokonana w ustawie nowelizującej miała m.in. na celu usunięcie istniejących, także w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozbieżności w tym zakresie (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.). Oczywiście żądanie zgłoszone w piśmie, niebędącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Wszak organ nadzoru budowlanego powołany jest do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawie dotyczącej wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 ustawy, jest organem wyłącznie właściwym do jej rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić.
Po drugie, na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, nie merytorycznym, nie rozstrzyga więc sprawy co do jej istoty (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18 - LEX nr 3394044, z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 89/19 - LEX nr 3291079). Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy jednak postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W tych sprawach omawiany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem.
Po trzecie, założenie, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego niezgodnie z przepisami postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu (art. 72a w związku z art. 71a ust. 4 ustawy), a organ na skutek złożonego żądania nie wydaje, z uwagi na brak podstawy prawnej, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wymaga rozważenia, czy, a jeśli tak - jakie środki ochrony prawnej przysługują osobie zgłaszającej żądanie i to mogącej mieć interes prawny w prowadzeniu takiego postępowania. Zdaniem NSA w składzie orzekającym uruchomienie postępowania skargowego przewidzianego w Dziale VIII K.p.a., a zatem skorzystanie z trybu pozaprocesowego, w tym poprzez wniesienie skargi do organu wyższego stopnia na brak działania lub wadliwe działania organu, do którego wniesiono żądanie wszczęcia postępowania (art. 229 pkt 2 K.p.a.) nie chroni w pełni praw tej osoby, gdyż osoba ta pozbawiona jest ochrony sądowej. Czynności podjęte przez organy na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. nie mają charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, aktem takim nie jest w szczególności zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy (art. 237 § 3 K.p.a.), dlatego czynności te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (zob. przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2402/18 - LEX nr 3155895, postanowienie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 6749/21 - LEX nr 3254108). Jedynie uwzględnienie złożonej skargi (art. 233 K.p.a.) powoduje wszczęcie z urzędu postępowania. Nie można również twierdzić, że ochrona interesu prawnego osoby zgłaszającej żądanie dostatecznie jest realizowana przez wystąpienie do prokuratora. Zgodnie z art. 182 K.p.a. tylko od decyzji prokuratora zależy, czy zwróci się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Przedstawione uwagi skłaniają Naczelny Sąd Administracyjny do niepodzielenia twierdzeń skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Zaprezentowana w petitum skargi kasacyjnej i rozwinięta w jej uzasadnieniu wykładnia analizowanych przepisów postępowania w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie pozwala bowiem przyjąć, że do właściwości sądu administracyjnego nie należy rozpoznawanie skarg na bezczynność organu w sprawie, w której - tak jak w niniejszej sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego - postępowanie administracyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu.
Trafnie jednak zauważa pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że w wyniku złożenia przez skarżących żądania wszczęcia postępowania organ nadzoru budowlanego winien był podjąć niezbędne w okolicznościach sprawy czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, a takie czynności zostały podjęte. Zaaprobować należy również pogląd, że w sytuacji ustalenia, że postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu, lecz dokonane czynności nie uzasadniały wszczęcia takiego postępowania, skarżący powinni zostać zawiadomieni o sposobie załatwienia sprawy, co również nastąpiło w piśmie (zawiadomieniu) z dnia 29 października 2021 r. Jednakże całkowicie bezzasadne są dalsze wywody, że ocena działań organu od chwili zapoznania się z treścią żądania do zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Umknęło autorowi skargi kasacyjnej, że nie chodzi o dokonanie kontroli pisma, o którym mowa w art. 237 § 3 K.p.a. jako aktu administracyjnego. Pismo zawiadamiające o sposobie załatwienia sprawy, zgodnie z tym co już rozważono, nie posiada takiego charakteru i dlatego skarga do sądu wniesiona na takie pismo jest niedopuszczalna, podobnie jak skarga na bezczynność organu polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi. Dodatkowo więc postawiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy uznać za całkowicie chybiony. Kontroli sądowej w ramach skargi na bezczynność organu podlega zaś zachowanie organu po zgłoszeniu żądania, jakie przedsięwziął czynności, w tym zmierzające do właściwego ustalenia charakteru sprawy, finalnie czy uzasadnione jest niewszczęcie z urzędu postępowania i poprzestanie na udzieleniu wyjaśnień zainteresowanemu. Stąd tak rozumiana skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna i w ramach postępowania sądowego ta materia winna zostać oceniona przez orzekający sąd. Z przedstawionych powodów NSA w składzie orzekającym nie podziela odmiennego poglądu wypowiedzianego w tym zakresie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 811/22 - LEX nr 3342664, zaaprobowanego przez organ w skardze kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji opowiadając się za dopuszczalnością skargi, skądinąd słusznie, nie dostrzegł w pełni zmiany dokonanej w ustawie przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i w konsekwencji bez odniesienia się do materiałów zawartych w aktach administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę wypowiedział błędny pogląd, że już tylko w następstwie złożonego wniosku obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania i załatwienie sprawy w procesowej formie, a zatem w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku ustalenia, że postępowanie winno być wszczęte z urzędu organ powinien odmówić jego wszczęcia bądź uprzednio wszczęte umorzyć. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na bezczynność organu bez jakiejkolwiek oceny podjętych przez organ działań w wyniku zgłoszenia przez skarżących żądania, także w odniesieniu do stanowiska o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Przedstawione Sądowi akta administracyjne stwarzały zaś podstawę do dokonania takiej kontroli. Organ wskazał, że nie tylko przeprowadził czynności zmierzające do ustalenia, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku, ale również w ramach podjętych czynności kontrolnych ocenił rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych w obrębie budynku oraz stan techniczny budynku.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Okoliczności i charakter sprawy uzasadniały odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do art.206 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną oraz stanowiska stron, dokonana kontroli sądowej we wskazanym zakresie. Jeśli Sąd uzna, że zawarty w aktach sprawy materiał dostatecznie uzasadnia przyjęcie, iż organ miał podstawy do niewszczynania z urzędu postępowania stanowić to może podstawę do oddalenia skargi na bezczynność organu. W przeciwnym razie - nie przesądzając treści mającego zapaść rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej - uprawniony będzie do uwzględnienia skargi na bezczynność organu.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo że wnoszący skargę kasacyjną wnosił o jej rozpoznanie na rozprawie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 15 grudnia 2022 r., wydanym w oparciu o art. 15zzz ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.). Stronom umożliwiono jednocześnie złożenie dodatkowych pism prezentujących stanowisko w rozpoznawanej sprawie.