II OSK 2463/20

II OSK 2463/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Po 1125/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-07-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1125/19 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2019 r. nr WOA.7721.355.2019.MKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D. M. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1125/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi D. M. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2019 r. nr WOA.7721.355.2019.MKA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, decyzją z dnia 17 października 2019 r., nr PINB.7360.111.2019, umorzył w całości postępowanie administracyjne dotyczące zgodności realizacji inwestycji polegającej na budowie przyłącza gazu do budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] (działka nr [...]) w K..
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że D. M. (dalej: skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika, dnia 7 czerwca 2019 r., wniósł żądanie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia odpowiedniego postępowania w sprawie zgodności realizacji inwestycji polegającej na budowie przyłącza gazu do budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] (działka nr [...]) w K. zawierającego m.in. żądanie: "Na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 81, art. 83 ust. 1, art. 84, art. 84a Prawa budowlanego imieniu D. M. , wnoszę o:
1. przeprowadzenie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przy wykonaniu robót budowlanych rozpoczętych w dniu dzisiejszym tj. 07.06.2019 r., a związanych, wg informacji uzyskanej od robotników, z budową przyłącza gazowego,
2. wszczęcie i przeprowadzenie, w interesie publicznym postępowania administracyjnego adekwatnego do stwierdzonych nieprawidłowości".
Organ wyjaśnił, że skarżący w swoim wniosku z dnia 7 czerwca 2019 r. podniósł, że: "roboty budowlane (instalacyjne) realizowane są niezgodnie z przepisami (...) sygnalizując następujące nieprawidłowości: roboty są wykonywane bez zatwierdzonego projektu, roboty są wykonywane bez nadzoru kierownika robót sanitarnych i inspektora nadzoru, brak oznakowania robót znakami bezpieczeństwa itp.". W ocenie organu, poruszane przez wnioskodawcę zastrzeżenia, nie znalazły potwierdzenia w faktach.
Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 19 lipca 2019 r. P. sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w P. poinformowała organ, że przebudowa przyłącza gazu do budynku handlowo-usługowego H. przy ul. [...] (działka nr [...]) została wykonana zgodnie z przepisami Prawa Budowlanego, Prawa Energetycznego i przepisami wewnętrznymi obowiązującymi w P. Sp. z o.o. Na przebudowę przyłącza gazu zostały wydane warunki techniczne z dnia 25 kwietnia 2019 r., na podstawie których został opracowany projekt techniczny-wykonawca projektu P1. [...]. Przebudowę przyłącza wykonała również firma P1. - protokół z odbioru przyłącza nr 01/06/2019 z dnia 7 czerwca 2019 r." Do pisma P. załączyła: warunki techniczne przebudowy przyłącza istniejącego niskiego ciśnienia z dnia 25 kwietnia 2018 r., porozumienie z firmą H. z dnia 15 maja 2018 r., protokół z odbioru przyłącza nr 01/06/2019r. z dnia 7 czerwca 2019 r. oraz zawiadomienie z dnia 9 lipca 2019 r. złożone do Starostwa Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krotoszynie o wykonaniu prac geodezyjnych z dnia 9 lipca 2019 r.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. W powołanym przepisie zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z § 2 pkt 24 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie przyłączem gazowym jest odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączenia instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa. Z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. (art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego). Inwestorowi przysługuje możliwość wyboru procedury dotyczącej budowy przyłączy: może dokonać zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, może też skorzystać z wprowadzonego trybu realizacji, czyli bez zgłoszenia, przy zastosowaniu art. 29a Prawa budowlanego. Zgodnie z regulacją art. 29a ust. 1 budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z regulacją art. 29a ust. 2 : Do budowy, o której mowa w ust. 1 ustawy, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Budowa przyłącza - bez względu na to, czy jest realizowana z zastosowaniem art. 29a, czy art. 30 Prawa budowlanego musi być prowadzona zgodnie z warunkami i wymaganiami stawianymi przez przedsiębiorstwa sieciowe, czyli z uwzględnieniem obowiązujących przepisów branżowych regulujących warunki przyłączania do odpowiednich sieci.
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do budowy nowego przyłącza gazu do spornego budynku (przyłącze już istniało) a jedynie do jego przebudowy tj. przeniesienia skrzynki z gazomierzem w inne miejsce, które to roboty zgodnie z regulacją art. 30 ust. 1 pkt. 2b ustawy Prawo budowlane zostały zwolnione z obowiązku zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym wobec dokonanych ustaleń - organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca 2019 r. Organ stwierdził więc, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i organ zobligowany jest na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć niniejsze postępowanie administracyjne.
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że usytuowanie przyłącza gazu w innym miejscu (przeniesienie skrzynki z gazomierzem w inne miejsce) to nie przebudowa, ale budowa nowego przyłącza. Każda zmiana trasy obiektu liniowego to nie przebudowa, a budowa takiego obiektu w innym miejscu. Zdaniem skarżącego, organ nie wskazał żadnego dowodu na fakt legalnego istnienia przyłącza gazu.
Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (tj. budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych), z zastrzeżeniem art. 29a, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zastrzeżenie to powoduje, że zamiast dokonywać zgłoszenia, inwestor może skorzystać z trybu alternatywnego, uregulowanego w art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W tym celu inwestor powinien sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz spełnić – w zależności od rodzaju przyłącza, które zamierza wybudować - wymogi przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zatem o tym, która z określonych w ustawie form (procedur) będzie miała zastosowanie, decyduje inwestor, który albo dokona zgłoszenia budowy przyłącza lub też uzna, że w danym przypadku w jego ocenie korzystniejsze jest skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 29a ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 924/10, Lex nr 992667). Istotnym jednak jest, że wybór ten - zgodnie z treścią art. 29a ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego - pozostawiony jest inwestorowi jedynie na etapie poprzedzającym budowę przyłącza, a więc przed realizacją inwestycji. Powołane przepisy zawarte są bowiem w rozdziale 4 ustawy - Prawo budowlane i odnoszą się, jak wskazuje sam tytuł rozdziału, do postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych. Nie można zatem uznać, że art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego nie określa chwili, w której inwestor powinien sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto skoro przepis ten określa, że "budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego (...) to oczywistym jest, że plan ten sporządzony winien być przed przystąpieniem do budowy przyłącza. W przeciwnym razie plan sytuacyjny wydaje się zbędny. W odmiennej sytuacji od wyżej opisanej znajduje się inwestor, który, nie korzystając z żadnego z przedstawionych powyżej trybów postępowania, dokonał budowy przyłącza samowolnie. W takiej sytuacji zastosowanie powinny wówczas znaleźć przepisy art. 49b Prawa budowlanego, odnoszące się do legalizacji obiektu budowlanego będącego w budowie bądź wybudowanego bez zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tak jak przed budową przyłącza ustawodawca pozostawia inwestorowi możliwość wyboru procedury - zgłoszenia budowy bądź sporządzenia planu sytuacyjnego i podjęcia dalszych kroków wedle regulacji określonych w prawie energetycznym albo przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tak w przypadku samowolnej budowy przyłącza (z naruszeniem powyższych trybów postępowania) inwestor zdany jest na procedurę legalizacji (ostatecznie rozbiórki obiektu) określoną dla budowy obiektu przeprowadzonej bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b Prawa budowlanego).
Skarżący zaznaczył również, że wykonanie inwentaryzacji (wykonanie prac geodezyjnych) to nie sporządzenie planu sytuacyjnego. Organ nie wskazał na fakt istnienia przed rozpoczęciem robót: zgłoszenia, bądź też planu sytuacyjnego. Ocena organu, że roboty budowlane związane z budową przyłącza w innym miejscu, nie są reglamentowane przez prawo, jest oceną wadliwą.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 29 listopada 2019 r., nr WOA.7721.355.2019.MKA, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nie podziela poglądu skarżącego, że "usytuowanie przyłącza gazu w innym miejscu (przeniesienie skrzynki z gazomierzem w inne miejsce) to nie przebudowa, ale budowa nowego przyłącza". Zdaniem organu odwoławczego, z przeprowadzonym w sprawie ustaleń wynika, że na terenie nieruchomości na działce nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...], przyłącze gazowe już istniało, zatem nie może być mowy o budowie przyłącza gazowego. Świadczy o tym też porozumienie z dnia 15 maja 2018 r. pomiędzy P. Sp. z o.o. a Spółką H., w którym w § 1 zawarto zapis, że: "podmiot zamierza zmienić lokalizację punktu gazowego wraz z kurkiem głównym i/lub dokonać zmiany trasy przyłącza gazu zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...]".
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie, nie doszło do budowy przyłącza gazowego, a dokonano tylko i wyłącznie jego przebudowy. Ustawodawca w żaden sposób nie wskazał w ustawie Prawo budowlane, aby do dokonania przebudowy istniejącego przyłącza gazowego inwestor musiałby uzyskać pozwolenie na budowę, a tym bardziej dokonać stosowego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanemu, co z tym idzie dokonanie przebudowy przyłącza gazowego jest wyjęte spod reglamentacji art. 29 p.b. i art. 30 p.b. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że inwestor winien dokonać stosownego zgłoszenia lub skorzystać z trybu przewidzianego w art. 29a p.b., z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano budowy nowego przyłącza gazowego, lecz dokonano przebudowy istniejącego przyłącza gazowego. Również kwestie związane z "wykonaniem inwentaryzacji (wykonanie prac geodezyjnych) to nie sporządzenie planu sytuacyjnego" w niniejszej sprawie nie ma, żadnego uzasadnienia ponieważ art. 29a p.b. nie ma zastosowania wobec czego inwestor nie musiał sporządzić planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że w dniu 9 czerwca 2019 r. w Starostwie Powiatowym w Krotoszynie zostało złożone zawiadomienie o wykonaniu prac geodezyjnym w części dotyczącej inwentaryzacji przyłącza gazu.
Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem skarżącego, że organ I instancji nie wskazał żadnego dowodu na fakt legalnego istnienia przyłącza gazu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji wynika, że organ stosownym pismem zwrócił się do P., jak również przytoczył stosowne przepisy Prawa budowlanego oraz wyjaśnienia wskazujące, iż przebudowane przyłącze gazowe istnieje leganie i nie zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, że prace prowadzone na posesji przy ul. [...], dz. nr [...] w K., polegające na przebudowie przyłącza gazowego nie wymagały dokonania przez inwestora stosownego zgłoszenia organowi administracji publicznej, ani tym bardziej nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji prawidłowo umorzył więc postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu wniesionej skargi, skarżący wskazał, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczy w istocie tego, czy bezspornie wykonane roboty stanowiły "budowę", jak twierdzi skarżący, czy też były "przebudową" jak twierdzą organy. Skarżący, powołując się na orzecznictwo wskazał, że to, że określony obiekt budowlany został wykonany w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, ze nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zdaniem skarżącego, w odniesieniu do przedmiotowej sprawy należy uwzględnić iż to, że przyłącze gazu wykonane wcześniej w całości w innym miejscu, a następnie przeniesione w inne miejsce, powoduje, że mamy do czynienia z budową, która wymaga co najmniej zgłoszenia. Skarżący zwrócił również uwagę, że każda zmiana trasy obiektu liniowego to nie przebudowa, ale budowa takiego obiektu w innym miejscu.
Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie wyjaśnił zarzutu podniesionego w punkcie 2 odwołania, że nie wykazano, że wcześniej wybudowane przyłącze gazu jest legalne. Nie wskazano na tę okoliczność żadnego dowodu, żadnego dokumentu (pozwolenia na budowę, zgłoszenia). Skarżący zaznaczył również, że wewnętrzne przepisy P. nie stanowią prawa, a jej opinie nie mają charakteru wiążącego. Wadliwa, jak się wydaje, praktyka tej spółki nie może być akceptowana przez organy praworządnego państwa.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1125/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, zasadniczy spór koncentruje się na dokonaniu oceny charakteru przeprowadzonych prac polegających na usytuowaniu przyłącza gazu w innym miejscu (przeniesienie skrzynki z gazomierzem w inne miejsce) jako przebudowy – jak twierdzi organ, bądź jako budowy – jak wywodzi skarżący.
Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej: p.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątek od powyższej zasady, przewidziany w art. 29 pkt 20 p.b. stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Taka budowa jednak, jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1a p.b., wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Szczególny tryb przewiduje natomiast przepis art. 29a p.b., zgodnie z którym, budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, oraz stacji ładowania, w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 1). Do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 2). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (ust. 3). Słusznie więc wywodzi organ, że inwestorowi przysługuje możliwość wyboru procedury dotyczącej budowy przyłączy: może dokonać zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 p.b. lub może też skorzystać z wprowadzonego trybu realizacji czyli bez zgłoszenia, przy zastosowaniu art. 29a p.b. Zdaniem jednak organu, wykonane prace nie stanowiły budowy przyłącza gazowego a jedynie jego przebudowę i w związku z tym, prace takie nie podlegają żadnemu z powyższych trybów. Z powyższym stanowiskiem organów, zdaniem Sądu, nie sposób się jednak zgodzić.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b., budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 7a p.b., przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
W ocenie Sądu, słusznie skarżący wywodzi, że przeniesienie przyłącza gazowego w inne miejsce nie mieści się w pojęciu przebudowy, lecz roboty takie należy zakwalifikować jako budowę. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wykonanie określonego obiektu budowlanego w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesienie i usytuowanie w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1922/04; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt II OSK 104/04, ONSA i WSA 2004/1/27). Słusznie również skarżący wywodzi, że zmiana trasy obiektu liniowego jest budową tego obiektu, a nie przebudową.
W związku z powyższym, niezasadnie organy uznały, że w rozpoznawanej sprawie przywołane wyżej przepisy art. 30 ust. 1 pkt 1a p.b., i art. 29a p.b., nie będą miały zastosowania. Tym samym, za nieuzasadnione uznać należy rozstrzygnięcie organu o umorzeniu prowadzonego postępowania z wniosku skarżącego. Postępowanie to nie stało się bowiem bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.).
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego, że organ niezasadnie pominął kwestię legalności wcześniej wybudowanego przyłącza gazu. Przedmiot postępowania administracyjnego został określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.). Skarżący natomiast domagał się w sprawie przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przy wykonaniu robót budowlanych rozpoczętych w dniu 7 czerwca 2019 r., a związanych , wg informacji uzyskanej od robotników, z budową przyłącza gazowego. Powyższy zakres żądania wyraźnie zakreślił organowi kwestie, które mają zostać poddane ocenie. Nie sposób więc czynić zarzutu organowi, że nie zbadał także legalności pierwotnego przyłącza, skoro skarżący domagał się kontroli robót polegających na jego przeniesieniu w inne miejsce, słusznie argumentując, że stanowiło to faktycznie budowę nowego przyłącza.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 105 § 1 K.p.a., tj. w bezpodstawnym zarzucie, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu 29 listopada 2019 r. decyzję naruszył ten przepis w następujący sposób, że: "Tym samym, za nieuzasadnione uznać należy rozstrzygnięcie organu o umorzeniu prowadzonego postępowania z wniosku skarżącego. Postępowanie to nie stało się bowiem bezprzedmiotowe (art 105 § 1 K.p.a.)."(str. 9 uzasadnienia),
2. prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że:
a. przyłącze gazowe jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej Prawo budowlane), i że przeniesienie istniejącego przyłącza gazowego w inne miejsce na tej samej działce jest budową obiektu budowlanego "(...) że wykonanie określonego obiektu budowlanego w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesienie i usytuowanie w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (str. 8 uzasadnienia),
b. przeniesienie istniejącego przyłącza gazowego w inne miejsce na tej samej działce jest zmianą trasy obiektu liniowego: "Słusznie również skarżący wywodzi, że zmiana trasy obiektu liniowego jest budową tego obiektu, a nie przebudową (str. 8 uzasadnienia),
c. organy zastosowały w sprawie art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29a Prawa budowlanego.
3. niezastosowanie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przez Sąd w sprawie art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 lit. 1c Prawa budowlanego w związku z brakiem wymienienia w art. 30 ust. 1 Prawa budowanego przebudowy urządzeń budowlanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. M. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonego postanowienia – pozwolenia na budowę nie wymagała budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych.
Z art. 29a ust. 1 ww. ustawy wynikało, że budowa ww. przyłączy wymagała sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czym przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierały wymogu, by plan sytuacyjny był sporządzany przed rozpoczęciem budowy.
Z art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane wynikał wymóg dokonania zgłoszenia budowy przyłączy, o których była mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 tej ustawy.
Zgodnie z treścią art. 30 ust.1 pkt 2b ww. ustawy zgłoszenia wymagało wykonywanie przebudowy obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d i f oraz pkt 2b, 3, 3a, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b i 28. W przepisie tym nie został wymieniony art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie było wymogu dokonania zgłoszenia przebudowy przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że przeniesienie istniejącego już na działce przyłącza gazowego w inne miejsce na tej samej działce należy uznać za przebudowę tego przyłącza. Nie skutkowało to bowiem zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego już przyłącza gazowego.
Przeniesienie takie nie może być natomiast uznane, jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny, za budowę obiektu budowlanego, gdyż nie jest to wykonywanie nowego obiektu budowlanego, to jest obiektu, który wcześniej nie istniał, jak również nie jest to odbudowa, rozbudowa, czy też nadbudowa takiego obiektu.
Przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie potwierdzają stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.
Wyrok z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1922/04 dotyczył przenośnego dystrybutora paliw ze zbiornikiem na olej 5000 litrów. W wyroku tym NSA stwierdził, że to, iż określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zarazem jednak z uzasadnienia tego wyroku wynika, że obiekt ten został wykonany poza miejscem budowy a następnie przeniesiony na teren budowy i tam usytuowany. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, że miała miejsce zmiana miejsca usytuowania tego obiektu na tej samej działce.
Wyrok z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 104/04 (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie wskazano sygn. II OSK 104/04) dotyczył kontenerów usytuowanych na działce inwestora wykorzystywanych jak biuro i stróżówka. W wyroku tym NSA stwierdził, że obiekty kontenerowe są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego oraz że budowa tego rodzaju obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy są przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania. NSA nie wyrażał w tym wyroku poglądu, że wykonanie obiektu budowlanego w innej części działki należy uznać za budowę takiego obiektu.
W ocenie NSA, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona a tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Umorzenie postępowania administracyjnego było bowiem rozstrzygnięciem prawidłowym.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.