II OSK 246/25

II OSK 246/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1098/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-23
II OZ 756/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-16
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1098/22 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1098/22, oddalił skargę K. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołań D. L., K. S., A. C., Z.C., W.P., A. K., od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 grudnia 2019 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji pn.: "Budowa [...] Wylotu z [...] drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] na [...] do obwodnicy [...] odcinek [...] od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (z węzłem) długość odcinka ok. 14,80 km. Zadanie 2 km [...] - [...]", sprostowanej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 9 stycznia 2020 r. Nr [...] – uchylił ww. decyzję (w części co do tożsamości oznaczonej w punkcie I) i zmienił ją, zastępując uchylane rozstrzygnięcia rozstrzygnięciem własnym, zaś w pozostałym zakresie w punkcie II zaskarżonej decyzji utrzymał ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego w mocy. W bardzo obszernych motywach decyzji Minister wyjaśnił zarówno przyczyny i zakres uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i przyczyny jej utrzymania w mocy w pozostałym zakresie.
Skargą K. S. zaskarżył powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego obejmującą: a) Budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV projektowanej wzdłuż przebiegu trasy [...], w obszarze poza pasem drogowym i w jego bezpośrednim Sąsiedztwie oraz na terenie zespołu dworsko-parkowego zlokalizowanego przy ul [...] w [...]; b) Ukształtowanie ochrony przed hałasem drogowym wynikającym z przebiegu drogi ekspresowej [...] przez miejscowość [...], w szczególności w zakresie odmowy zastosowania dodatkowej izolacji przed immisjami ze strony przedmiotowej drogi dla jej otoczenia, tj. odmowy zastosowania barier w postaci wałów ziemnych i nasadzeń na odcinku sąsiadującym z zespołem dworsko-parkowym zlokalizowanym przy ul [...] w [...], dla ochrony samego zespołu oraz użytku ekologicznego położonego w obrębie tego zespołu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 1, art. 2 w zw. z art. 11 f specustawy drogowej w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11e oraz art. 11 f specustawy drogowej; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej; art. 7b i 8 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej; art. 7 k.p.a. in fine, art. 8 k.p.a., 12 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej; art. 12 k.p.a., art. 36 § 1 i § 4 w zw. z art. 11c i art. 11 g ust. 2 specustawy drogowej; art. 7 Konstytucji RP w zw. art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 1, art. 11 a i art. 11c specustawy drogowej; art. 11 a w zw. z art. 1, art. 11 c i art. 11 d pkt 7 b oraz 8i specustawy drogowej; art. 37 pkt 1 i pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (u.i.o.ś.); art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a contrario w zw. z art. 11c specustawy drogowej; 12. art. 11 f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej; art. 11 f ust 1 pkt. 1-8 w związku z art. 1 specustawy drogowej; art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 5, art. 6 oraz art. 73 Konstytucji RP, a także art. 4 i art. 19 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2007); art. 5 i art. 74 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 55).
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie była zasadna.
Sąd podkreślił, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) organ wydający decyzję orzeka również o obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz udziela zezwolenia na wykonanie tych obowiązków (art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. e specustawy drogowej). Dlatego też ZRID stanowi jednocześnie pozwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych w zakresie także przebudowy, jako powiązanej z budową drogi. Jak jednoznacznie uznaje się w doktrynie, konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu stanowi w tym przypadku skutek kolizji z przebiegiem projektowanej drogi publicznej w danym miejscu. Inwestor drogi publicznej zobowiązany jest jednak do przebudowy sieci uzbrojenia terenu w takim zakresie, jaki wynika z kolizji z projektowaną drogą publiczną w danym miejscu. Oznacza to, że inwestor ma obowiązek dokonania przebudowy (rozumianej, jako usuniecie kolizji) sieci uzbrojenia terenu wówczas, gdy istniejąca sieć koliduje z budową drogi. Jak zdaniem Sądu słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, nie jest rolą organu w procesie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji ocena racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Co więcej, jak wyjaśnił NSA – a który to pogląd Sąd podziela – organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Sprawdzenie koncepcji wnioskodawcy odbywa się w granicach kognicyjnych organu, co oznacza, że wojewoda orzekający w sprawie jest związany decyzjami, opiniami innych organów administracji publicznej, właściwych w sprawach ochrony zabytków, środowiskowych, czy też stricte ochrony przyrody wydanymi inwestorowi w celu spełnienia wymogów formalnych wniosku o ZRID z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Jednocześnie zgodnie z art. 11d ust. 3 tej ustawy, opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Jak podkreśla się jednak w doktrynie i orzecznictwie, opinie wskazanych organów rządowych nie są wiążące dla inwestora i dla organu orzekającego, co jednak nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez inwestora okoliczności podnoszonych w tych opiniach. Organ orzekający zobowiązany natomiast będzie do uwzględnienia tych opinii w takim zakresie, który będzie wynikał z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, wiążących organ orzekający niezależnie od rozwiązań wnioskowanych przez inwestora. Organ orzekający zobowiązany jest we własnym zakresie dokonać oceny zgodności z prawem wnioskowanej inwestycji drogowej, a opinie organów rządowych stanowią branżowe wsparcie dla organu orzekającego w dokonywaniu oceny dopuszczalności realizacji inwestycji drogowej przez pryzmat szczególnie ochrony prawnej tych wartości, którym służą regulacje prawne dotyczące sfery pozostającej w zakresie działania tych organów. W ww. wyroku NSA stwierdził ponadto, że żaden z przepisów (w tym art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i specustawy drogowej) nie nakazuje organowi administracji uwzględnienia wniosków czy żądań formułowanych przez stronę postępowania niebędącą inwestorem. Zakres badania organów, a w konsekwencji kontroli sądowej w przypadku przyjętego przez inwestora kształtu inwestycji, ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę, bez prawa do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy specustawy nie uprawniają organów do dokonywania oceny racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi. Organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi, tzn. czy jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych.
Skoro więc organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, to zdaniem Sądu – pomimo oczekiwań skarżącego - nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych przedmiotowej inwestycji. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą organu orzekającego w sprawie jest natomiast wyłącznie sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.
Sąd zwrócił uwagę, że stanowisko pełnomocnika skarżącego, wyrażane zarówno na etapie postepowania administracyjnego, jak i sądowego koncentruje się na trzech zagadnieniach: 1. objęcia jedną decyzją ZRID zarówno budowy drogi publicznej, jak i przebudowy sieci elektroenergetycznej 110 kV w związku z kolizją z budowaną drogą ekspresową [...], jako różnych inwestycji; 2. ochrony zabytku, jakim jest zespół dworsko-parkowy w [...] (w skład którego wchodzą pomniki przyrody oraz użytek ekologiczny), naruszanej zezwalana inwestycją; 3. kwestii środowiskowych, w tym ochrony przyrody, dla których zagrożenia upatruje skarżący w zaskarżonej decyzji ZRID. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że Minister odnosząc się bardzo obszernie do zarzutów skarżącego, zawartych w odwołaniu prawidłowo wyłożył przepisy prawa, przesadzające o ich niezasadności. Dokonane przez Ministra (na s. 31 – 52 decyzji) uzasadnienie prawne, wbrew skardze, uwzględnia zarówno obowiązujące organa w takim postępowaniu przepisy, jak i zawiera ich prawidłową subsumpcję. Organ tym samym w żaden sposób nie naruszył art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. Sąd, w pełni podzielając prawne uzasadnienie zaskarżonej decyzji dokonane przez Ministra na s. 31 – 52, a odnoszące się do stanowiska skarżącego, nie widzi więc potrzeby powielania argumentacji organu. Przypomniał jednak, że pomimo niewiążącej inwestora (i organu) opinii Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z 20 kwietnia 2018 r., inwestor pismem z 15 kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że projekt budowy linii WN 110 kV został skorygowany zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w ww. opinii, zaś Minister fakt taki potwierdził, dokonując w tym zakresie analizy projektu zagospodarowania terenu, stwierdzając, że projektowana linia WN 110 kV została zlokalizowana pomiędzy pasem projektowanej drogi [...], a zespołem parkowo - dworskim, bez ingerencji w obszar użytku ekologicznego.
Zdaniem Sądu trafnie powołał się organ II instancji na wyrok NSA z 11 lutego 2015 r. sygn. akt lI OSK 3155/14, że oprócz wymienionych w art. 11f specustawy drogowej składników decyzji wydawanej w sprawie, mogą mieścić się również inne niezbędne do "realizacji inwestycji drogowej" urządzenia związane i niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ramach budowy lub przebudowy drogi publicznej w trybie specustawy drogowej. Słuszna była też konstatacja organu odwoławczego, że uznanie, "iż spod przepisów specustawy drogowej została wyłączona możliwość przebudowy sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia (a tym samym tego rodzaju prace wymagały odrębnej decyzji inwestycyjnej) z pewnością nie służyłoby wypełnieniu celu specustawy drogowej, jakim jest uproszczenie i przyspieszenie realizacji tego rodzaju inwestycji celu publicznego". Prawidłowo też Minister wyjaśnił, że przebudowa linii elektroenergetycznej 110 kV była ujęta w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a w części opisowej projektu zagospodarowania terenu zawarto szczegółowy opis przebudowywanej linii elektroenergetycznej 110 kV. Skoro projektant potwierdził ponadto kolizję istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV z projektowaną drogą ekspresową [...], to inwestor – o czym już była mowa – zobowiązany był w ramach zezwalanej inwestycji do jej usunięcia (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej).
Trafnie w ocenie Sądu wyjaśnił Minister, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonywana jest nie przez organ udzielający ZRID, ale w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 2 ww. ustawy). Zarówno Wojewoda, jak i Minister są w postępowaniu w trybie specustawy drogowej związani wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 86 pkt 2 u.i.o.ś.), co nie tylko zwalnia te organy z dokonywania własnej oceny, ale również ocenę taką wyklucza. Tym samym, jeśli – co wynika z akt sprawy - inwestor do wniosku o wydanie decyzji ZRID załączył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ), zmienioną decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ), określającą warunki środowiskowe wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, to zarówno Wojewoda, jak i Minister decyzją taką byli związani. Co więcej, jak wynika z akt sprawy – co zresztą podkreślał Minister w swej decyzji - inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedkładając wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co też zostało uczynione. Jak ponadto wynika z akt sprawy, RDOŚ stwierdził ponadto, że zakres inwestycji nie narusza swym zasięgiem użytku ekologicznego i kompleksu dworsko-parkowego ze znajdującymi się na jego terenie pomnikami przyrody. W ramach oceny środowiskowej nie stwierdzono negatywnego wpływu na ww. obiekty chronione na podstawie ustawy o ochronie przyrody.
Odnośnie zarzutów skarżącego, że raport ooś był sporządzony niezgodnie ze sztuką i obowiązującymi przepisami, gdyż stwierdzono w nim, że planowana inwestycja nie koliduje z żadnym obiektem objętym ochroną konserwatora zabytków, trafnie zdanie Sądu wyjaśnił Minister, że taka okoliczność wymaga wiedzy specjalistycznej, Skoro więc organ pozytywnie ocenił, że raport ooś spełnia wymogi formalne, sporządzony został w sposób rzetelny i kompleksowy, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych to teza przeciwna musiałaby być wykazana na przykład ekspertyzą biegłego, która w sposób udokumentowany wskazywałaby na wady raportu Minister poprawnie wyjaśnił też, że wpływ planowanej inwestycji drogowej na użytek ekologiczny został zbadany przez organy środowiskowe w postępowaniach zakończonych decyzją RDOŚ (zmienioną przez GDOŚ) i decyzją zmieniającą GDOŚ oraz wydanym w tej sprawie postanowieniem uzgadniającym. Organa środowiskowe potwierdziły, że zakres inwestycji nie narusza użytku ekologicznego i zespołu dworsko - parkowego ze znajdującymi się na jego terenie pomnikami przyrody i nie stwierdziły negatywnego wpływu na ww. obiekty chronione na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Słuszne było stanowisko Ministra, że budowa nie spowoduje naruszenia zasad ochrony pomników przyrody "wskazanych w pkt 140 wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do Rozporządzenia nr 15 Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2009r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu piaseczyńskiego, wydanego w związku z art. 45 ustawy o ochronie przyrody", gdyż "ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak, aby ww. pomniki przyrody były zagrożone w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia". Organ wskazał przy tym na zmiany, jakich dokonał inwestor - w zakresie położenia projektowanego słupa nr [...], który uległ "podwyższeniu, aby przewody linii przebiegały powyżej koron drzew. Ponadto, inwestor zoptymalizował przebieg linii elektroenergetycznej w pobliżu użytku ekologicznego zlokalizowanego na działce nr [...], z obrębu [...] [...], w zakresie poprowadzenia przewodów linii wysokiego napięcia wzdłuż granicy ww. nieruchomości, bez ingerencji w przestrzeń nad drzewostanem parku". Poprawnie odniósł się Minister do zarzutu naruszenia art. 7b i art. 8 k.p.a., stwierdzając, że "skarżący nie skonkretyzował nawet jakiego - w jego ocenie - zabrakło w analizowanym przypadku współdziałania (tj. z jakim dokładnie innym organem administracji publicznej)". Rację miał organ II instancji, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzeniem uzgodnień, czy też konsultacji, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami nieruchomości objętych inwestycją.
Sąd przypomniał, że Minister wskazał, że inwestor w piśmie z 23 listopada 2020r. wyjaśniał dodatkowo, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego przebieg linii był konsultowany ze społeczeństwem; Wojewoda Mazowiecki przeprowadził postępowanie z udziałem społeczeństwa na etapie uzgadniania przedsięwzięcia przez RDOŚ. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że zarzut K. S. z 29 czerwca 2020 r., jakoby "zakres przedmiotowej inwestycji (obejmujący również budowę linii elektroenergetycznej 110 KV) nie może być postrzegany, jako cel publiczny na gruncie specustawy drogowej, lecz jako inwestycja przedsiębiorstwa prywatnego" nie był w żadnej mierze trafny – a to z uwagi na jasną i precyzyjną definicję celu publicznego, ujętą w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem publicznym jest bowiem również wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, a także łączności publicznej. Jak zaś wynika – na co trafnie zwraca uwagę Minister – z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, budowa i utrzymanie linii elektroenergetycznej stanowi również inwestycję celu publicznego.
Sąd brał ponadto pod uwagę zarzuty podniesione w skardze. W tym zakresie stwierdził, że organ nie mógł "błędnie zastosować" art. 1, art. 2 w zw. z art. 11 f specustawy drogowej (profesjonalny pełnomocnik nie podaje jednostek redakcyjnych tych przepisów), gdyż art. 1 ust. 1 tej ustawy określa przedmiot regulacji ustawowej - zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wydana w sprawie decyzja dotyczy właśnie inwestycji drogowej. inne jednostki tego artykułu dotyczą zaś uprawnień i obowiązków zarządcy drogi. Art. 2 tej ustawy – co uszło uwadze pełnomocnika – nie obowiązuje od 10 września 2008 r., gdyż został uchylony ustawą z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 154 poz. 958). Przepis art. 11f ust. 1 – 8 specustawy drogowej normuje treść rozstrzygnięcia ZRID i kwestie doręczeń, stanowiąc m.in. w ust. 1 pkt 3, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, zaś w ust. 1 pkt 4 wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich – co wydana w tej sprawie decyzja zawiera. Trudno też, po analizie akt sprawy, doszukać się naruszenia pozostałych unormowań, dotyczących zarówno elementów przedmiotowo istotnych decyzji, jak i kwestii doręczeń, czy zawiadomień. Wskazać też zdaniem Sądu należy, że zgodnie z art. 11f ust. 7a do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 72 ust. 6 i 6a u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwłocznie po wydaniu decyzji, podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. W informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji. Udostępnienie dokumentacji sprawy, o której mowa w ust. 6, następuje zgodnie z przepisami działu II. Tym niemniej – niezależnie od tego, że z akt sprawy nie wynika uchybienie temu obowiązkowi – ten obowiązek spoczywa nie na organie udzielającym ZRID, ale na właściwym organie środowiskowym.
Jak ponadto w ocenie Sądu trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, w związku z tym, że przebudowa linii elektroenergetycznej 110 kV była ujęta w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a w części opisowej projektu zagospodarowania terenu zawarto szczegółowy opis przebudowywanej linii elektroenergetycznej 110 kV, to ta przebudowa mogła być objęta decyzją ZRID. Skoro zaś projektant potwierdził kolizję istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV z projektowaną drogą ekspresową [...], to inwestor – o czym już była mowa – zobowiązany był w ramach zezwalanej inwestycji do jej usunięcia (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej). Zarzut wadliwego ujęcia przebudowy linii energetycznej w decyzji ZRID jest ponadto typowym przykładem actio popularis. Stanowi może przejaw obywatelskiej troski o przestrzeganie prawa, ale wykracza poza interes prawny skarżącego.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11e oraz art. 11 f specustawy drogowej Sąd zaprezentował ocenę prawną we wcześniejszej części uzasadnienia, w całości podzielając stanowisko Ministra. Wyjaśnił też, że pełnomocnik skarżącego zdaje się pomijać wyraźnie wskazywane przez organ w uzasadnieniu decyzji (i wynikające z akt sprawy) fakty, istotne w tej kwestii – dokonanie zmian projektowych przez inwestora, uwzględniających niewiążącą go (ani organu meriti) opinię MWKZ. Działania podjęte przez inwestora, o których była już mowa, powodują ustanie obaw o naruszenie ochrony zabytku skarżącego, jak również ochrony przyrody.
Organ nie naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej. Analiza akt tej sprawy – zwłaszcza akt administracyjnych – jak również uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organa obu instancji w sposób należyty uwzględniły interes społeczny i słuszny interes obywateli w zakresie ochrony dóbr kultury (zabytkowy zespół dworsko-parkowy w [...]) oraz ochrony środowiska naturalnego (jedyny użytek ekologiczny w powiecie piaseczyńskim). Stanowisko Ministra w tym zakresie nie było dowolne, opierało się na przywołanych przez organ dowodach i wnioskach z nich wysnuwanych.
Sąd stwierdził, że nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 7b i 8 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej. Zgodnie z tym pierwszym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Trafnie wyjaśnił Minister, że w tej sprawie "współdziałanie" organów nie było konieczne, gdyż obowiązek załączenia do wniosku określonych opinii lub stanowisk innych organów, o którym mowa w art. 11d ust. 8 i 9 specustawy drogowej nie wymaga żadnego współdziałania organu meriti. W takim też zakresie nie sposób skutecznie prawnie zarzucać Ministrowi, że naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej lub utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.).
Zdaniem Sądu organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej w sposób opisany w zarzutach skargi. Dotyczy to zarówno trafności rozstrzygnięcia organu odwoławczego odnośnie dopuszczalności ujęcia w decyzji ZRID przebudowy linii energetycznej 110 kV, jak również stwierdzenia organu o prawnej dopuszczalności zagospodarowania otoczenia zespołu dworsko- parkowego i uznaniu, że działania inwestora podjęte w związku z opinią MWKZ powodują, że ochrona zabytku nie dozna uszczerbków. Fakt zaś, że skarżący wskazywał odnośnie raportu oddziaływania na środowisko na wadliwość stwierdzenia, że inwestycja nie koliduje z żadnym obiektem objętym ochroną konserwatora zabytków nie miał prawnego znaczenia, gdyż organ udzielający ZRID nie ma kompetencji do kwestionowania raportów sporządzanych dla danej inwestycji przez wyspecjalizowane organa ochrony środowiska.
Ponadto Sąd stwierdził, że Minister w sposób szczegółowy i prawnie prawidłowy wyjaśnił brak znaczenia dla przedmiotowego postępowania wydania przez GDOŚ postanowienia z 31 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy uznania za aktualne warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia ujętych w znajdujących się w aktach sprawy (załączonych do wniosku) decyzjach RDOŚ i GDOŚ. Minister nie uznał "braku znaczenia dla przedmiotowego postępowania faktu istnienia na terenie zespołu dworsko-parkowego użytku ekologicznego (jedynego użytku ekologicznego w powiecie piaseczyńskim), którego charakter wymaga szczególnej i szerokiej ochrony przed wpływem czynników zewnętrznych w tym w szczególności odizolowania od wpływu linii energetycznej, w sytuacji nieuniknionego wpływu ze strony budowanej trasy szybkiego ruchu (drogi [...])". Wręcz przeciwnie, uznając jego przyrodnicze i środowiskowe znaczenie organ w sposób uzasadniony i niewadliwy wskazał, na brak zagrożenia tego użytku, spowodowanego zezwalaną inwestycją.
Zarzut skarżącego o "bezpodstawnym uznaniu braku znaczenia dla przedmiotowego postępowania rzeczywistego charakteru ulicy [...] w miejscowości [...] wynikającego m.in. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018r. (sygn. akt IV SA/Wa 2196/16), zapadłego w sprawie skargi K. S., stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15.04.2015r. nr [...]w części dotyczącej obszaru A.3.MN oraz drogi l.KD-D, który to charakter miał znaczenie dla projektu w zakresie rozprowadzenia ruchu z trasy [...] (koncepcja zjazdów i dojazdów) oraz planu poprowadzenia linii 110 kV" jest zdaniem Sądu kolejnym przykładem actio popularis. Skarżący nie ma – a jego pełnomocnik w żaden sposób tego nie wykazał – interesu prawego w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji z tego powodu.
Wskazany w skardze zarzut naruszenia prawa, polegający na "podjęciu skomplikowanej i kosztownej inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej wysokiego napięcia (110 kV), jako elementu inwestycji drogowej, mimo oddzielnego charakteru oraz celu obydwu inwestycji, zamiast poprowadzenia znacznie tańszej linii energetycznej pod ziemią, co nie dość, że pozwoliłoby zachować użytek ekologiczny i kompleks parkowo-dworski w stanie nienaruszonym i niezagrażającym całemu ekosystemowi, to jeszcze pozwoliłoby na zaoszczędzenie Skarbowi Państwa nawet 2 min zł" zdaniem Sądu nie tylko nie mieści się w interesie prawnym skarżącego, ale jest również zupełnie niezasadny. Nie jest rzeczą organu udzielającego ZRID dokonywanie oceny celowości finansowej inwestycji, ani nie jest on uprawniony do domagania się od inwestora opracowania inwestycji według tańszego jej wariantu.
Zdaniem Sądu organ nie naruszył art. 12, art. 36 § 1 i § 4 w zw. z art. 11c i art. 11g ust. 2 specustawy drogowej w sposób wskazany w skardze. Zgodnie z oboma jednostkami redakcyjnymi art. 12 (pełnomocnik nie wskazał żadnej z nich) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Uszły jednak uwadze pełnomocnika skarżącego dwie istotne okoliczności – po pierwsze zawisła przed tut. Sądem sprawa nie dotyczy bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (która nota bene wymagałaby od strony lub jej pełnomocnika dochowania pewnych, prawem przewidzianych formalności poprzedzających skargę). Po drugie, postępowanie przed tut. Sądem zawieszone było z uwagi na zawisłość postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ZRID. Kwestie szkody i ewentualnego odszkodowania, o których wspomina pełnomocnik skarżącego, związane ze sposobem załatwienia tej sprawy przez organ wymagają zaś uprzedniego wyroku sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, z tym, że kwestie odszkodowawcze (po uzyskaniu takiego wyroku) leżą w kognicji sądu powszechnego.
Dalej Sąd podniósł, że organ nie naruszył art. 7 Konstytucji RP w zw. art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 1, art. 11a i art. 11c specustawy drogowej. Minister działał bowiem na podstawie i w granicach prawa, które to prawo poprawnie w swej decyzji przywołał i zastosował. Art. 11a specustawy a 4 jednostki redakcyjne i wszystkie 4 ustępy tego przepisu dotyczą nie organu odwoławczego, ale organu I instancji. Decyzję pierwszoinstancyjną wydał Wojewoda Mazowiecki – zgodnie z ust. 1. Art. 11a ust. 2 nie miał w tej sprawie zastosowania. Ust. 3 tego przepisu nie został przez Wojewodę naruszony, gdyż organ ten wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy, a decyzja została wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto zdaniem Sądu organ nie naruszył art. 11a w zw. z art. 1, art. 11c i art. 11d pkt 7 b oraz 8 specustawy drogowej w sposób opisany w skardze. Sąd wskazał, że jego ocena prawna pokrywająca się z prawnym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji w odniesieniu do dopuszczalności lub nawet konieczności objęcia decyzją ZRID również przebudowy linii energetycznej została dokonana w poprzedzającej części uzasadnienia.
Jak podkreślił Sąd, w żaden sposób nie został naruszony art. 37 pkt 1 i pkt 2 u.i.o.ś. Jak już była mowa w poprzedzającej części uzasadnienia, organ wydający decyzję ZRID nie jest związany "uwagami i wnioskami mieszkańców terenów objętych planowaną inwestycją". Należy pamiętać, że w art. 37 pkt 2 ww. ustawy na organy administracji nałożono jedynie obowiązek odniesienia się do nich. Sąd wskazał, że na kanwie tego w orzecznictwie podkreśla się, że "Rozpatrzenie uwag i wniosków zgłoszonych w trybie art. 37 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko środowiskowej przez zainteresowane podmioty mające nawet np. interes faktyczny nie oznacza obowiązku ich uwzględnienia. Natomiast właściwy organ prowadzący postępowanie powinien w tym zakresie spełnić wymagania nałożone przez przepis art. 37 pkt 2 tejże ustawy odnośnie analizy i oceny zgłoszonych uwag i wniosków w treści decyzji środowiskowej".
Zdaniem Sądu Minister – utrzymując w części decyzję pierwszoinstancyjną – nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zwłaszcza "a contrario". Wręcz przeciwnie, stwierdzona przez organ odwoławczy prawidłowość decyzji Wojewody Mazowieckiego w części obejmowanej tym rozstrzygnięciem wymagała od organu (art. 6 k.p.a.) zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podobnie, nie został naruszony art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej. Po pierwsze, ten przepis dotyczy wydania decyzji ZRID, a tego dokonywał Wojewoda Mazowiecki. Po drugie, jak wynika z analizy obu decyzji (organu I i II instancji zawierają one warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. To, że zdaniem pełnomocnika skarżącego planowana inwestycja może naruszać ochronę zabytków i ochronę środowiska – co powinno być oceniane w świetle zgromadzonych, a przywołanych przez Ministra dowodów w tym zakresie – nie powoduje zasadności takiego zarzutu. Organ nie naruszył art. 11 f ust 1 pkt. 1-8 w zw. z art. 1 specustawy drogowej "poprzez bezpodstawne uznanie, że przebudowa sieci uzbrojenia terenu, o jakiej mowa w przywołanym artykule nie musi być podyktowana jedynie celem realizacji infrastruktury drogowej (celem określonym zapisami przywołanej ustawy), lecz może dotyczyć każdej sieci uzbrojenia terenu - infrastruktury pozostającej w związku lub bez związku z budowaną drogą". Stanowisko (odmienne od zajętego przez skarżącego) organ wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji w sposób poprawny prawnie i odpowiadający hipotezie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., a Sąd je w całości – o czym już była mowa – podziela.
Dalej Sąd zaznaczył, że Minister nie naruszył art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą zapobiegania i przezorności, wyrażoną w art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, zaś kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Przepis ten dotyczy "podejmującego działalność", a nie organu meriti – co uszło uwadze pełnomocnika skarżącego. Znajdujące się w aktach sprawy decyzje środowiskowe, wydane przez powołane do tego celu organa, pozwalały organowi wydającemu decyzję ZRID na uznanie, że zamierzania inwestycja drogowa nie będzie w sposób niedopuszczalny oddziaływała na środowisko. Natomiast już po stronie inwestora leży to, aby zapobiegał on potencjalnym, negatywnym skutkom oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rzym 25 marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz..864/2) określone zostały cele polityki Unii w dziedzinie środowiska naturalnego. Dotyczą one polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska naturalnego (ust. 1) i poziomu ochrony z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii (ust. 2). Wprowadzona zostaje tzw. zasada przezorności, która recypowana została do polskiego systemu prawnego właśnie w art. 6 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Skoro więc zasada ta już funkcjonująca w polskim systemie prawnym nie została naruszona (o czym powyżej), to tym bardziej mowy być nie może o naruszeniu przez organ norm traktatowych.
W ocenie Sądu organ nie naruszył art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez ograniczenie własności skarżącego bez podstawy prawnej w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji w postaci budowy linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV, a przez to naruszenie bez postawy prawnej istoty prawa własności". Wyjaśnić należy, że art. 31 ust. 1 – 3 Konstytucji RP dotyczy wolności człowieka. Wolność zaś skarżącego nie została w żaden sposób w tej sprawie ograniczona. Czym innym jest wolność człowieka, a czym innym wolność i prawa ekonomiczne, unormowane w art. 64 i n. Konstytucji. Zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. I taką właśnie ustawą jest – o czym już była mowa – specustawa drogowa, stanowiąca sui generis podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie został też naruszony art. 5, art. 6 oraz art. 73 Konstytucji RP, a także art. 4 i art. 19 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sposób wskazany w skardze. Zasada niepodległości Państwa (art. 5 Konstytucji) wyraża się w tym, że Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Inwestycja drogowa, zezwalana w niniejszej sprawie kwestionowaną decyzją ZRID, nie narusza – o czym była już mowa – ani ochrony zabytków, ani ochrony środowiska. W żaden sposób nie uniemożliwia równego dostępu do dóbr kultury, ani pomocy Polakom za granicą (art. 6 Konstytucji). Nie pozbawia wolności twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolności nauczania, a także wolności korzystania z dóbr kultury (art. 73 Konstytucji). Art. 4 ustawy o ochronie zabytków zawiera definicję ochrony zabytków; z natury rzeczy nie mógł być przez organ naruszony. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1a pkt 1 tej ustawy w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie [...] użytku publicznego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia i innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Skoro więc organ ustala, że planowany przebieg inwestycji (po dokonanych zgodnie z opinią właściwego konserwatora zabytków korektach przez inwestora) nie będzie miał wpływu na ochronę zabytkowego zespoły wraz z jego otoczeniem, to tym samym wymagana prawem ochrona zabytków zostaje przez organ meriti uwzględniona.
Również jak wykazano zdaniem Sądu nie został naruszony art. 5 i art. 74 Konstytucji RP "poprzez naruszenie zasad ochrony przyrody" oraz art. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody "poprzez brak rzeczywistej ochrony użytku ekologicznego położonego na nieruchomości w [...] oznaczonej, jako działka nr [...], stanowiącego element zespołu dworsko- parkowego". Odnośnie naruszenia art. 5 Konstytucji RP ocena prawna Sądu została dokonana powyżej. Zgodnie zaś z art. 74 ustawy zasadniczej (pełnomocnik skarżącego ponownie nie wskazuje żadnej jednostki redakcyjnej) władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (ust. 1). Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (ust. 2). Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (ust. 3). Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (ust. 4). Ani Minister, ani organ I instancji nie "prowadzili polityki" sprzecznej z art. 74 ust. 1 Konstytucji – zwłaszcza, że wydawali decyzję w sprawie indywidualnej opierając się na stosownych i prawem wymaganych stanowiskach organów wyspecjalizowanych w ochronie środowiska. Tym samym, nie naruszyli obowiązku określonego w ust. 2 ww. przepisu. Skarżącemu nikt nie odmawiał w tej sprawie dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska (ust. 3 art. 74 Konstytucji), a tym bardziej nie odmawiał w tej sprawie wsparcia dla działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (ust. 4).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną K. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego przez:
1.1. błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311, ze zm., dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 11f ust. 1 tej samej ustawy - polegającą na:
1.1.1. bezpodstawnym uznaniu, że wydana przez uprawniony organ na podstawie przepisów powołanej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może obejmować swoim zakresem także inwestycję polegającą na budowie linii energetycznej wysokiego napięcia (110 kV), postrzeganej w przedmiotowej sprawie omyłkowo jako element inwestycji drogowej, mimo oddzielnego charakteru oraz celu obydwu tych inwestycji, co skutkowało dokonaniem błędnej wykładni zakresu przedmiotowego powołanej ustawy, polegającej na bezpodstawnym uznaniu, że nadrzędny cel tej ustawy, jakim ma być połączenie odrębnych dotychczas procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę kończącą się wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, determinuje możliwość objęcia taką decyzją administracyjną obok budowy drogi także inwestycję polegającą na budowie linii energetycznej wysokiego napięcia (110 kV), mimo że możliwość taka nie wynika z żadnego przepisu powołanej specustawy drogowej;
1.1.2. bezpodstawnym uznaniu, że cel specustawy drogowej (uproszczenie i przyspieszenie wydawania orzeczeń, warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, czemu służyć ma połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzania podziału nieruchomości, przejmowania nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzania projektu budowlanego) oznacza, iż w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można realizować także inną - przedmiotowo i podmiotowo odrębną inwestycję, polegającą na budowie linii energetycznej wysokiego napięcia (budowie wykraczającej poza granice "likwidacji kolizji" z nowo projektowaną drogą);
1.1.3. bezpodstawnym uznaniu, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3155/14, że urządzeniami "niezbędnymi do realizacji inwestycji drogowej", związanymi i niezwiązanymi z potrzebami ruchu drogowego w ramach budowy lub przebudowy drogi publicznej w trybie specustawy drogowej, będą także urządzenia wchodzące w skład linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV, której budowa została zrealizowana "przy okazji" budowy drogi szybkiego ruchu;
1.1.4. bezpodstawnym uznaniu, iż działając w oparciu o zapisy specustawy drogowej organ administracji (Wojewoda Mazowiecki), nie posiadał uprawnienia do weryfikacji projektu inwestycji pod kątem jego zgodności z przywołaną ustawą, w szczególności w zakresie inwestycji w postaci budowy linii energetycznej 110 kV, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej udzielenia ochrony uzasadnionemu interesowi skarżącego, na skutek bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać innej, niż formalna kontrola, wniosku inwestora - podczas gdy należy uznać za zasadną tę wykładnię, która pozwala organom na weryfikację wniosku inwestora składanego w trybie tzw. specustawy drogowej;
1.2. błędną wykładnię przepisów art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) - h) specustawy drogowej w zw. z art. 1 tej samej ustawy - polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotyczące przebudowy sieci uzbrojenia terenu, o której mowa w przywołanych przepisach, mogą być determinowane nie tylko zakresem przedmiotowym powołanej ustawy, jakim jest realizacja infrastruktury drogowej, lecz mogą dotyczyć każdej sieci uzbrojenia terenu - infrastruktury pozostającej w związku lub nawet bez żadnego związku z budowaną drogą, np. linii energetycznej wysokiego napięcia, nie posiadającej funkcjonalnego związku z inwestycją drogową;
1.3. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej oraz przepisów art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 951, ze zm.) - poprzez:
1.3.1. pominięcie, wyrażonej w powołanych przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dyrektywy, nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;
1.3.2. błędne uznanie, że w zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uprawniony organ prawidłowo uwzględnił, w zakresie opracowanego projektu, konieczność ochrony zabytków oraz środowiska naturalnego, w szczególności ochrony zabytku w postaci zespołu dworsko - parkowego wraz z jego otoczeniem, położonych w miejscowości [...] i stanowiących własność skarżącego, mimo że inwestor pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. jedynie wyjaśnił, że projekt budowy linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV został skorygowany zgodnie z opinią Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 kwietnia 2018 r., choć samo wyjaśnienie nie oznacza jeszcze uwzględnienia warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, której winien dokonać organ w treści decyzji;
1.3.3. zalegalizowanie naruszenia przez zaskarżoną decyzję zakresu ochrony zespołu dworsko - parkowego zlokalizowanego przy ul [...] w [...] jako zabytku oraz jego otoczenia, które również jest objęte ochroną;
1.4. niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54, ze zm.) - poprzez:
1.4.1. pominięcie wyrażonej w powołanych przepisach dyrektywy nakładającej na każdego, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, a więc także na organy administracji publicznej, obowiązku zapobiegania takiemu negatywnemu oddziaływaniu oraz obowiązku podejmowania wszelkich możliwych środków zapobiegawczych;
1.4.2. zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji w niniejszej sprawie faktycznego pogwałcenia obowiązków wyrażonych w tych przepisach i zalegalizowanie sytuacji, w której prowadzona jest inwestycja (budowa linii energetycznej 110 kV) bez należytego rozeznania w zakresie wpływu na środowisko, a tym samym zalegalizowanie inwestycji, która nie tylko zmierza (w zakresie projektowanej linii energetycznej wysokiego napięcia), ale także już doprowadza (w zakresie wybudowanych już fragmentów tej linii), do powstania zagrożenia całkowitej degradacji środowiska w jego obecnej postaci na terenie objętym inwestycją;
1.5. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1478, ze zm.) - poprzez pominięcie określonego w tym przepisie i nałożonego także na organy administracji publicznej obowiązku dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym oraz zalegalizowanie w zaskarżonym wyroku braku rzeczywistej ochrony użytku ekologicznego położonego na nieruchomości w [...] oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącego element zespołu dworsko - parkowego.
1.6. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, polegające na dokonaniu błędnej wykładni w/w przepisów i nieprawidłowym przyjęciu, iż uzasadniona jest ingerencja w prawo własności skarżącego, w sytuacji gdy decyzja zatwierdzająca inwestycję budowy drogi publicznej jest wadliwa ze względu na to, iż została zaprojektowana w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalny do zamierzonych celów naruszających konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości skarżącego - podczas, gdy należy uznać za zasadną tą wykładnię, która nakazuje organom uwzględnienie konstytucyjnych zasad ochrony własności.
2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2.1. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez uznanie, iż skargę należy oddalić, albowiem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ocena prawna dokonana przez Ministra w zaskarżonej skargą decyzji jest prawidłowa, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał rozważenia rozbieżności wynikających z deklarowanego i rzeczywistego celu inwestycji w postaci budowy linii energetycznej wysokiego napięcia, w szczególności:
2.1.1. nie rozważył rozbieżności pomiędzy deklarowanym a rzeczywistym celem budowy linii energetycznej 110 kV (cel deklarowany - przebudowa, cel rzeczywisty - budowa nowej linii o zupełnie odmiennym przebiegu i odmiennej charakterystyce niż linie kolidujące z budowaną drogą),
2.1.2. nie rozważył jako przesłanki wnioskowania o odrębności inwestycji zasad finansowania budowy linii energetycznej, wynikających z porozumienia zawartego pomiędzy GDDKiA jako inwestorem budowy trasy [...] i infrastruktury z droga tą związaną oraz PGE jako inwestora budowy linii energetycznej 110 kV (porozumienie w aktach sprawy);
2.1.3. nie rozważył znaczenia faktu, iż w sąsiedztwie zespołu dworsko-parkowego należącego do skarżącego (położonego przy ul. [...] w [...]), linia energetyczna wysokiego napięcia biegnie w znacznym oddaleniu od trasy [...], a jej podpory zostały posadowione na nieruchomościach niepodlegających wywłaszczeniu (vide przykład działki nr [...] położonej w [...], która należy do Skarżącego i która została przejęta na potrzeby budowy przedmiotowej linii, bez jakiegokolwiek odszkodowania z tego tytułu);
które to rozbieżności w sposób oczywisty powinny kształtować odmienną ocenę zasadności zastosowania przepisów specustawy drogowej do budowy linii energetycznej, niż ocena dokonana przez organ i powielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci:
- tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia 1.02.2022r. co do faktu podjęcia względem skarżącego egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 grudnia 2019 r. o nr [...], tj. wydania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...]na potrzeby budowy infrastruktury energetycznej;
- wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2024 r. w sprawie IV SA/Wa 2128/23, co do faktu dokonania czynności egzekucyjnych względem skarżącego na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 grudnia 2019r. o nr [...], tj. wydania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] na potrzeby budowy infrastruktury energetycznej, co do faktu wniesienia zarzutów w toku postępowania egzekucyjnego, wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
- decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13.04.2022 r. ([...]) wraz z załącznikiem w postaci porozumienia z dnia 27.09.2017 r. pomiędzy GDDKiA a PGE Dystrybucja S.A. (wersja udostępniona przez organ),co do faktu budowy linii energetycznej wysokiego napięcia (110 kV) wzdłuż trasy [...], w celu odmiennym niż likwidacja kolizji z przedmiotową trasą, a tym samym celu odmiennego od celu wskazanego w specustawie drogowej oraz braku uzasadnienia dla stosowania procedury opisanej w przywołanej ustawie dla przedmiotowej budowy linii energetycznej 110 kV.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ona prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego nie doszło bowiem w niniejszej sprawie do naruszenia art. 1 ust. 1 tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 11f ust. 1 tej ustawy w zarzucanej w skardze kasacyjnej formie.
Powyższy zarzut skarżący wiąże m.in. z bezpodstawnym uznaniem, że wydana na podstawie przywołanej specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może obejmować swoim zakresem także – jak to uczyniono w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji - inwestycję polegającą na budowie linii energetycznej wysokiego napięcia (110 kV), która w ocenie autora skargi kasacyjnej wadliwie w przedmiotowej sprawie postrzegana jest jako element inwestycji drogowej.
Odnosząc się do przywołanej kwestii zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ww. przepis wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego – oprócz przygotowania budowy samej drogi – również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i nie związaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 852/21; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2168/11). Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przybiera postać decyzji, która zawiera elementy z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Z treści przywołanego przepisu wynika, że w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych opartym o specustawę drogową unika się konieczności prowadzenia odrębnych a związanych z realizacją takiej inwestycji postępowań. Jednocześnie w świetle przepisów omawianej ustawy, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany, co przejawia się tym, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Mając na uwadze zawartość wniosku określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej zauważyć należy, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań. Organy administracji publicznej prowadzące takie postępowanie nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. W takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Decyzja ZRID ma charakter decyzji związanej.
Przedmiotem decyzji ZRID jest zatem ustalenie, czy realizacja planowanej inwestycji drogowej w kształcie zaproponowanym we wniosku jest dopuszczalna w świetle obowiązującego prawa, jednakże nie jest to jedyny przedmiot rozstrzygnięcia decyzji ZRID. Decyzja na realizację inwestycji drogowej jest decyzją kompleksową w tym znaczeniu, że rozstrzyga o wielu kwestiach szczegółowych wymienionych m.in. w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, które gwarantują zrealizowanie planowanej inwestycji drogowej. Takie ukształtowanie decyzji ZRID ma służyć uproszczeniu procesu inwestycyjnego dotyczącego dróg publicznych. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że redakcja art. 11f specustawy drogowej, zawierającego sformułowanie "w szczególności", wskazuje na to, iż oprócz wymienionych w tym przepisie składników decyzji wydawanej w sprawie, mogą mieścić się również inne niezbędne do realizacji inwestycji drogowej składniki.
Jak wynika z przywołanego powyżej art. 11f ust. 1 specustawy, oprócz elementów, które w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winny się znaleźć obligatoryjnie, ustawodawca w pkt 8 ww. przepisu wymienia elementy fakultatywne, wśród których mogą to być ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e). Ustawodawca w przepisie tym dopuszcza więc wprost możliwość budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w ramach inwestycji drogowej, realizowanej w trybie specustawy drogowej - zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2814/20; z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3155/14. To zaś oznacza, że w razie powstania konieczności budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w ramach realizacji inwestycji drogowej, kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w treści decyzji ZRID. Sieci uzbrojenia terenu to natomiast wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody oraz urządzenia budowlane, czyli w szczególności sieci elektroenergetyczne i gazowe. Wymaga przy tym podkreślenia, że przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej nie wprowadza żadnych wyłączeń czy ograniczeń w zakresie sieci uzbrojenia terenu, które mogą być przebudowywane czy budowane w ramach inwestycji drogowej. Tym samym, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, objęcie postanowieniami zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV, nie stanowiło naruszenia przywołanego na wstępie powyższych rozważań art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej bowiem w ramach spornej inwestycji drogowej niezbędne stało się dokonanie przebudowy (a nie nowej budowy) istniejącej już sieci elektroenergetycznej.
Nie sposób też uznać, aby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej oraz art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.) przez: pominięcie dyrektywy nakazującej organom podejmowanie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; błędne uznanie, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uwzględniono konieczność ochrony zabytków oraz środowiska naturalnego, w szczególności ochrony zabytku w postaci zespołu dworsko – parkowego wraz z jego otoczeniem, położonych w miejscowości [...]; zalegalizowanie naruszenia przez zaskarżoną decyzję zakresu ochrony zespołu dworsko – parkowego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] jako zabytku oraz jego otoczenia, które również objęte jest ochroną.
Niewątpliwie decyzja ZRID, która dotyczy także nieruchomości podlegających ochronie w myśl ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, powinna zwierać informacje o stanowisku w kwestii wymogów w zakresie ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej właściwego konserwatora zabytków. Stosownie do treści art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien bowiem zawierać - w szczególności - opinie m.in. właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów (lit. f). Zgodnie natomiast z art. 11d ust. 3 ww. ustawy, opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W przypadku realizacji inwestycji drogowej w trybie specustawy władcze uprawnienie konserwatora zabytków zastąpione zostało zatem wypowiedzią w formie opinii i w przedmiotowej sprawie taką opinię wydano. Inwestor wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie opinii dotyczącej przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 20 kwietnia 2018 r. znak: [...], generalnie uznał sporną inwestycję za dopuszczalną z pewnymi wyjątkami. Wskazał bowiem, że linia energetyczna pomiędzy słupami nr [...] oraz [...] przechodzi nad obszarem chronionym, co jest niedopuszczalne. Projektowana linia kablowa w tym fragmencie przebiega bowiem przez teren działki nr [...], z obrębu [...] [...], stanowiącej fragment ww. zespołu dworsko-parkowego wpisanego decyzją z dnia 10 czerwca 1997 r. do rejestru zabytków pod nr [...]. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnień inwestora, projekt budowy linii WN 110 kV został skorygowany zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w ww. opinii Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Inwestor zaznaczył przy tym, że nastąpiła zmiana lokalizacji projektowanego słupa nr [...] oraz uległ on podwyższeniu, aby przewody linii przebiegały powyżej korony chronionych drzew, jak również zmieniono jego konstrukcję celem zmniejszenia zajęcia terenu. Dzięki temu projektowana linia została zlokalizowana pomiędzy pasem drogowym a zespołem parkowo-dworskim, bez ingerencji w obszar użytku ekologicznego. Już natomiast na etapie odwołania skarżący przedstawił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 października 2019 r., z której wynika, że do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego wpisano otoczenie zespołu dworsko-parkowego położonego w [...] przy ul. [...]. Z decyzji tej wynika, że ze względu na realizację spornej inwestycji odstąpiono od wpisu do rejestru ww. otoczenia zespołu dworsko-parkowego w zakresie oznaczonych nieruchomości -działki nr [...], [...] oraz [...], a także fragmentów nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] [...] i fragmentu działki nr [...] przeznaczonego pod odcinek drogi krajowej [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skonstruowanie ww. decyzji w sposób uwzględniający realizację spornej drogi powoduje, iż także można ją uznać za wypowiedź właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o jakiej mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej. W przywołanej decyzji organ wskazał przy tym, że nie uwzględnia w niej fragmentów nieruchomości objętych sporną inwestycją uwzględniając wagę interesu społecznego przemawiającego za rozbudową sieci dróg ekspresowych wraz z infrastrukturą wspomagającą, jak i stopień zaawansowania bieżących inwestycji. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w warunkach naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej oraz art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.
W przedmiotowej sprawie nie naruszono także art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten określa krąg podmiotów zobowiązanych do dbałości o przyrodę, obejmując nim także organy administracji publicznej. Z punktu widzenia przedmiotowej inwestycji wpływ planowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko został zbadany przez organy środowiskowe w postępowaniach zakończonych decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (RDOŚ) z 22 kwietnia 2011r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację spornego przedsięwzięcia zreformowaną decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z 29 stycznia 2015 r., decyzją zmieniającą GDOŚ z dnia 6 kwietnia 2017 r. oraz postanowieniem RDOŚ z dnia 15 lipca 2019 r. uzgadniającym realizację przedsięwzięcia i określającym warunki jego realizacji. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.i.o.ś.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. W pkt 10 powyższego przepisu została wymieniona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia, pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną – wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08. Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też co do trasy przebiegu planowanej inwestycji. Organ wydający decyzję, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś., stosownie do treści art. 93 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, obowiązany jest uwzględnić w decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym w kontekście omawianego zarzutu zwrócenia uwagi wymaga, że stosownie do treści art. 62 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, w tym m.in. na klimat oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy. Tak też postąpiono w niniejszej sprawie. Trudno w tych okolicznościach zarzucić orzekającym w sprawie organom pominięcie obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
W świetle powyższych ustaleń nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepisy te formułują zasady zapobiegania i przezorności dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko i w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej były uwzględnione przez organy środowiskowe w przywołanych powyżej postępowaniach w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia.
Nie jest również skuteczny zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, dokonywanie przez organy oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości jest dopuszczalne, jednakże taka weryfikacja nie może mieć na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia. Przepisy specustawy drogowej nie określają obowiązku przedstawienia przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Kwestie dotyczące uciążliwości zaprojektowanej inwestycji drogowej w aspekcie konstytucyjnie chronionego prawa własności podmiotów, których działki zostały pod nią zajęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygane były natomiast wielokrotnie (zob. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19; z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2[...]8/19). Podkreślano w nim, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, a ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora jest niedopuszczalna, gdyż miałaby charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Wydanie decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi. Analiza potencjalnych wariantów przebiegu planowanej drogi publicznej przeprowadzana jest na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym, a prawidłowość wydanej w tym postępowaniu decyzji nie podlega ocenie w niniejszej sprawie. Przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zaś zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na gruncie przepisów specustawy drogowej w judykaturze akcentowano również, że zakotwiczona w art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż ustawa zasadnicza dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.
W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu orzekającego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie tzw. specustawy drogowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w tym zakresie ocena Sądu pierwszej instancji była prawidłowa, co wykazano powyżej. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14), co zdaje się czynić skarżący. Z tych względów omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z podanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.