II OSK 2459/22

II OSK 2459/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2186/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2186/21 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2021 r. nr 912/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2186/22, oddalił skargę P.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 23 lipca 2021 r. nr 912/21 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 9 lipca 2018 r. P.K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) o interwencję w sprawie dotyczącej odłączenia instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. S. w W. W odpowiedzi na zapytanie organu powiatowego Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. w piśmie z dnia 31 sierpnia 2018 r. poinformowała, że w lokalu nr [...] brak jest możliwości zaprojektowania kuchni gazowej, gdyż ten lokal nie spełnia warunków określonych w § 93 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wówczas Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., pomieszczenie w kuchni nie posada wymaganej wysokości, jest to pomieszczenie bez okna i skrzydła drzwiowego, w związku z czym lokal [...] zostanie doposażony w kuchnię elektryczną. PINB pismami z 13 grudnia 2018 r. i 20 lutego 2019 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ochota Urzędu m.st. Warszawy o wyjaśnienie rozbieżności między sentencją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: Prezydent) z 22 czerwca 2018 r. nr 69/2018 udzielającej pozwolenia na wymianę wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku mieszkalnym oraz z projektem z marca 2017 r, zatwierdzonym ww. decyzją, w którym wskazano na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej. W odpowiedzi z 28 lutego 2019 r. poinformowano, że zakres inwestycji został określony i sprecyzowany w projekcie budowlanym załączonym do wniosku i tak zakwalifikowany przez organ, tj. jako przebudowa instalacji gazowej. Organ I instancji zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o zbadanie prawidłowości ww. decyzji z 22 czerwca 2018 r. nr 69/2018. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 7 kwietnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 lipca 2020 r. utrzymał tę decyzje w mocy.
Wobec powyższego PINB decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. nr IOT/25/2021 na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 133 ze zm.) dalej: p.b., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej odłączenia instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skoro w obiegu prawnym pozostaje ostateczne pozwolenie na budowę obejmujące wykonane roboty budowlane, to organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w ramach swoich kompetencji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.K. WINB w wyniku jego rozpoznania decyzją z 23 lipca 2021 r. nr 912/21 utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. W uzasadnieniu wskazał, iż organ odwoławczy postanowieniem z 11 maja 2021 r. nr 655/21 zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenie, czy instalacja gazowa w ww. lokalu została odłączona, a jeśli tak - czy nastąpiło to zgodnie z decyzją Prezydenta. Oględziny przeprowadzono 23 czerwca 2021 r., podczas których ustalono powyższą zgodność. Dalej wyjaśniono, iż rozbieżności między sentencją ww. decyzji Prezydenta (w której mowa jest o wymianie instalacji), a załączonym do niej projektem budowlanym z marca 2017 r. (w którym mowa jest o przebudowie instalacji) wyjaśnione zostały w piśmie Urzędu m.st. Warszawy z 28 lutego 2019 r., w którym wskazano, że nazewnictwo inwestycji zawarte we wniosku o pozwolenie na budowę nie określa jej zakresu i istoty. MWINB doszedł więc do wniosku, iż prace polegające na odłączeniu instalacji gazowej w należącym do skarżącego lokalu nr [...] wykonane zostały zgodnie z decyzją Prezydenta oraz dołączoną do niej dokumentacją projektową.
Skargę na decyzję organu II instancji złożył P.K. wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że bezprawne oraz samowolne odłączenie jego mieszkania od sieci gazowej skutkowało naruszeniem nienaruszalności mieszkania skarżącego, która chroniona jest art. 21 i art. 50 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 i art. 222 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) dalej: k.c. gwarantującymi swobodę korzystania z własnego mieszkania oraz swobodę czerpania pożytków z własnego mieszkania, w tym z instalacji gazowej.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępnie wskazał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie Sąd wyjaśnił, iż umorzenie postępowania wiąże się z powstaniem nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Art. 105 k.p.a. ma zatem zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu wojewódzkiego taki przypadek zachodził w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją.
Przedmiotem postępowania pozostawała kwestia legalności odłączenia instalacji gazowej od mieszkania skarżącego. Mając zatem na uwadze tryb postępowania, o którym mowa w trybie art. 50-51 p.b., organy zobowiązane były do ustalenia, czy przebudowa ta miała miejsce na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a jeśli tak do ustalenia, czy roboty budowlane zostały zrealizowane z odstępstwami istotnymi od ww. decyzji, bądź wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji koniecznym było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.
Zdaniem Sadu I instancji organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń. Sąd omówił następnie czynności, jakie podjął PINB prowadząc postępowanie i podzielił dokonane ustalenia, iż roboty budowlane będące przedmiotem oceny organu wykonane zostały na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na ich wykonanie. Decyzja ta zatwierdziła projekt budowlany, który przewidywał wykonanie robót budowlanych, w tym m.in. odłączenie instalacji gazowej od lokalu skarżącego, co wbrew twierdzeniu skargi, wprost wynika z tego projektu budowlanego. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i jako taka mogła być podstawą wykonania tych robót budowlanych. Następnie Sąd omówił czynności podjęte w toku postępowania odwoławczego przez WINB.
W ocenie Sądu wojewódzkiego organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń, a dokonana kontrola nie wykazała odstępstw od projektu budowlanego. Prawidłowo również w sprawie wyjaśniono, że skoro przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były w okresie obwiązywania r.w.t. to mając na uwadze treść § 2 ust. 1 rozporządzenia nie można było pominąć kwestii zgodności przedmiotowych prac z § 93 i § 172 tegoż aktu.
Za niezasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 i art. 50 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 222 § 2 k.c. podnosząc, iż prawo własności, choć jest prawem chronionym konstytucyjnie nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w przepisach Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń.
P.K. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a, poprzez ustalenie i przyjęcie, iż w sprawie wniosku skarżącego organy administracji I i II stopnia zasadnie umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej odłączenia instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym skarżącego nr [...] przy ulicy [...] w W., w sytuacji gdy to odłączenie instalacji było nieuzasadnione, a co najmniej decyzja administracyjna zezwalająca na to odłączenie instalacji gazowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
2) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art .7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 czerwca 2018 roku nr 69/2018 udzielającej pozwolenia na wymianę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ulicy S. w W. w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez udziału w tym postępowaniu skarżącego jako strony tego postępowania, w szczególności, iż na jej mocy w sposób oczywisty jego prawa i jego interes prawny zostały naruszone;
3) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez zastosowanie § 93 i § 172 r.w.t. w sytuacji, gdy tych przepisów nie stosuje się do wymiany czy przebudowy instalacji gazowej budynków powstałych przed datą wydania tego aktu prawnego, chyba że zagrażałoby to bezpieczeństwu tego budynku.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie również decyzji organów administracji I i II stopnia i przekazania im tej sprawy do dalszego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów zastępstwa prawnego z tytułu pomocy prawnej świadczonej na rzecz skarżącego w niniejszym postępowaniu z urzędu według norm przepisanych z uwagi na fakt, iż ani w części ani w całości nie zostały one opłacone przez skarżącego. Skarżący zrzekł się także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
P.K. stanowisko w sprawie zawarł także w piśmie z zatytułowanym "Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 9.08.21r VII SA/Wa2186/21".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut sformułowany w punkcie 1 lit. a skargi kasacyjnej. Sąd I instancji trafnie uznał, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy MWINB prawidłowo ocenił, że spełnione zostały w niej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na okoliczność, że roboty budowlane w ramach których odcięto instalację gazową w mieszkaniu skarżącego zostały wykonane w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję zatwierdzającą projekt przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej i udzielającej pozwolenia na jej wykonanie.
W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., występuje wówczas, gdy brak jest przedmiotu tego postępowania - tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc wtedy, gdy dana sprawa, bądź od początku nie miała charakteru sprawy administracyjnej, bądź utraciła taki charakter w toku procedowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. W niniejszej sprawie, jak słusznie uznał Sąd I instancji, taka sytuacji wystąpiła. Brak było zatem podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. Z treści art. 51 ust. 1 p.b. wynika, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W okolicznościach sprawy organ nie miał podstaw do nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego czy też zgodnego z prawem. Przedmiotowe roboty stanowiące przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem, co było wystarczające do uznania, że brak jest przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.
W ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego kasacyjnie organy nadzoru budowlanego sprawdzały jedynie zgodność wykonanych robót budowlanych z decyzją udzielającą pozwolenia na ich wykonanie oraz zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. W ramach tego postępowania organy nie miały uprawnień do kwestionowania prawidłowości decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej, która została wydana w odrębnym postępowaniu i pozostaje w obrocie prawnym. Do kwestionowania prawomocnych decyzji organów administracji publicznej służą tryby nadzwyczajne (wznowieniowy i nieważnościowy). Stąd też chybione są zarzuty kasacyjne (pkt 1 i 2 lit. a) wskazujące na potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 czerwca 2018 r. udzielającego pozwolenia na wymianę (przebudowę) wewnętrznej instalacji gazowej, czy też brak udziału skarżącego w tym postępowaniu. Z tego samego powodu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut kasacyjny opisany w lit. b petitium skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwe zastosowanie przez Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie udzielenia pozwolenia przebudowę instalacji gazowej przepisów § 93 oraz § 172 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podobnie kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Na marginesie można jedynie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że doszło do przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej, bowiem zmianie uległy jej parametry techniczne.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach zastępstwa procesowego ustanowionego z urzędu pełnomocnika, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.