II OSK 2459/16

II OSK 2459/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gd 88/16 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2016-05-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 469
art. 135 pkt 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1232
art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 183 § 2 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 88/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2015 r.: nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 maja 2016 r. w sprawie II SA/Gd 88/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (dalej jako "Spółka") na trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 sierpnia 2015 r. w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że Spółka wniosła trzy skargi na trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 sierpnia 2015 r. Decyzjami tymi organ odwoławczy utrzymał w mocy:
- decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z 28 lutego 2014 r. o wymierzeniu Spółce opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za I półrocze 2012 r. w wysokości 20.203 zł. (II SA/Gd 88/16),
- decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z 28 lutego 2014 r. o wymierzeniu Spółce opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za II półrocze 2012 r. w wysokości 11790 zł. (II SA/Gd 89/16),
- decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z 13 marca 2014 r. o wymierzeniu skarżącej spółce opłaty za pobór wody za I półrocze 2012 r. w wysokości 54.646 zł. (II SA/Gd 90/16).
Postanowieniem z 18 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Gd 88/16.
W uzasadnieniu decyzji z 20 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że decyzją z 24 lipca 2001 r. Starosta Powiatu Starogardzkiego udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni w Skarszewach do rzeki Wietcisy, na okres do 24 lipca 2011 r. Następnie decyzją z 28 sierpnia 2012 r. Starosta Powiatu Starogardzkiego orzekł o wygaśnięciu decyzji własnej z 24 lipca 2001 r. w związku z upływem terminu, na który pozwolenie było wydane. Decyzję tę utrzymał w mocy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku decyzją z 19 maja 2013 r.
Decyzją z 1 października 2012 r. Starosta Powiatu Starogardzkiego udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w Skarszewach do rzeki Wietcisy, na okres do 1 października 2022 r.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 5 marca 2001 r. Starosta Powiatu Starogardzkiego udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z ujęcia w Junkrowach na okres do 31 marca 2011 r., a decyzją z 28 grudnia 2001 r. pozwolenia na pobór wody z ujęcia w Skarszewach na okres do 31 grudnia 2011 r. Decyzjami z 28 sierpnia 2012 r. Starosta Powiatu Starogardzkiego orzekł o wygaśnięciu decyzji z 5 marca 2001 r. i decyzji z 28 grudnia 2001 r. Po uchyleniu obu tych decyzji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku organ ten we własnym zakresie stwierdził wygaśnięcie obu decyzji udzielających pozwolenia na pobór wód z ujęcia w Junkrowach i Skarszewach. Decyzje te stały się ostateczne 19 maja 2013 r. Decyzjami z 1 października 2012 r., Starosta Powiatu Starogardzkiego udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód odpowiednio z ujęć w Junkrowach i w Skarszewach, na okres do 1 października 2022 r.
Organ odwoławczy wskazał, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wynika wprost z treści art. 135 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"). Skutek ten wynika z mocy prawa i ma charakter materialnoprawny. Nie jest w związku z tym możliwe powtórne ustalenie tego materialnoprawnego skutku w decyzji administracyjnej. Wynikające z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji wywołuje jedynie skutek procesowy. Decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie może mieć charakteru konstytutywnego, bowiem skutek spowodowany upływem okresu, na który pozwolenie wodnoprawne było wydane, wynika wprost z art. 135 pkt 1 Prawa wodnego. Wystąpienie skutku materialnoprawnego przewidzianego w art. 135 pkt 1 Prawa wodnego wyczerpuje hipotezę art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Oznacza to, że Spółka nie miała wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i w związku z tym jako podmiot korzystający ze środowiska zobowiązana jest ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.
Spółka wniosła skargi na powyższe trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 sierpnia 2015 r.
Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że Spółka uzyskała zarówno pozwolenie na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, jak i pozwolenie na pobór wód, ograniczone czasowo do 27 lipca 2011 r. oraz do 31 marca 2011 r. i do 31 grudnia 2011 r. w odniesieniu do poboru wód.
Sąd I instancji wyjaśnił, że organy zweryfikowały okoliczności stanowiące przyczyny braku posiadania wymaganych prawem pozwoleń na korzystanie ze środowiska i ustaliły, że Spółka w przypadku każdego z pozwoleń dwukrotnie występowała z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przy czym wniosek dotyczący pozwolenia na wprowadzanie ścieków składała po upływie okresu obowiązywania poprzedniego pozwolenia, tj. po dniu 24 lipca 2011 r. Pierwszy wniosek w odniesieniu do pozwolenia na wprowadzanie ścieków złożyła 14 lutego 2012 r., ale z powodu jego nieuzupełnienia na wezwanie organu, pozostawiono wniosek bez rozpoznania. Ponowny wniosek Spółka złożyła 14 września 2012 r. Natomiast pierwszy wniosek o udzielenie pozwolenia na pobór wód z ujęcia Junkrowy Spółka złożyła 9 września 2011 r., a z ujęcia w Skarszewach 8 września 2011 r., lecz również z powodu braków pozostawiono je bez rozpoznania. Ponowne wnioski złożone 14 lutego 2012 r. także były niekompletne i zostały uzupełnione dopiero 10 września 2012 r. Sąd I instancji doszedł więc do przekonania, że wydanie kolejnych pozwoleń wodnoprawnych w dniu 1 października 2012 r. nie było spowodowane bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania administracyjnego, ale skutkiem nieprzygotowania wniosku przez Spółkę w odpowiednim czasie przed upływem terminu wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego.
Zdaniem Sądu I instancji skutek w postaci wygaśnięcia uprawnień następuje z mocy samego prawa, o czym świadczy wykładania językowa art. 135 pkt 1 i art. 138 ust. 1 Prawa wodnego. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Sąd I instancji przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących tego rodzaju decyzji, wskazując na powstałe w nim rozbieżności.
W ocenie Sądu I instancji, skutki deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do wody na skutek upływu czasu, podjętej w dniu 28 sierpnia 2012 r. (data ostateczności 19 maja 2013 r.) i potwierdzającej stan prawny, w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiły z dniem 25 lipca 2012 r. Dotyczy to także decyzji z 28 sierpnia 2012 r., którymi stwierdzono wygaśnięcie, z powodu upływu terminów obowiązywania, pozwoleń na pobór wód z ujęć w Junkrowach i Skarszewach. Ostatecznie o stwierdzeniu wygaśnięcia tych pozwoleń orzekł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku decyzją z 24 maja 2013 r., która potwierdziła skutek wygaśnięcia pozwoleń na pobór wód z ujęcia w Junkrowach z upływem 31 marca 2011 r., a z ujęcia w Skarszewach z upływem 31 grudnia 2011 r.
Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, stwierdził, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie w art. 276 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie Spółka ubiegała się o nowe pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz na pobór wody po upływie terminu dotychczasowych pozwoleń, a w przypadku pozwolenia na pobór wód z ujęcia w Skarszewach jej pierwszy wniosek, pomimo złożenia przed upływem terminu obowiązującego pozwolenia nie został rozpoznany, ponieważ strona nie uzupełniła jego braków. Okoliczności te były przedmiotem oceny organu I instancji i doprowadziły do stwierdzenia, że wydanie kolejnych pozwoleń nie było spowodowane bezczynnością lub przewlekłością postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zmiany art. 193 p.o.ś., które zaszły w toku kontrolowanego postępowania nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej ani procesowej działań organów. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że prawomocnym wyrokiem z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 609/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 sierpnia 2015 r. dotyczącą wymierzenia opłaty podwyższonej za brak wymaganych pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód podziemnych z ujęcia w Skarszewach oraz w miejscowości Junkrowy za II półrocze 2012 r. Okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy są tożsame z niniejszą sprawą dotyczącą wymierzenia opłaty za pobór wody bez pozwolenia wodnoprawnego, obejmują jedynie inny, późniejszy okres.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła nieważność postępowania przez rozstrzygnięcie zaskarżonym wyrokiem również jednej ze spraw dotyczącej decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 13 marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty podwyższonej w kwocie 36.609,00 zł za pobór wód za II półrocze 2012 r., która to sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w toku postępowania prowadzonego pod sygn. akt II SA/Gd 609/15. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") przez jego błędne, niepełne zastosowanie w sprawie i brak rozpatrzenia sprawy w granicach skargi z powodu pominięcia podczas rozpoznania zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 13 marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty podwyższonej w kwocie 54.646,00 zł za pobór wód za I półrocze 2012 r.
Spółka zarzuciła także naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 276 p.o.ś. w związku z art. 292 p.o.ś. oraz w związku z art. 138 Prawa wodnego, przez uznanie, że utrata ważności pozwolenia na pobór wód jest tożsama z jego wygaśnięciem, a w konsekwencji wymierzenie opłaty podwyższonej za działanie "bez odpowiedniego zezwolenia". W ocenie Spółki, terminy te nie są tożsame, a zaistnienie jednego z nich nie pozwala na naliczenie podwyższonej opłaty za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Po drugie, błędną, przeprowadzoną w analogii do art. 193 p.o.ś., wykładnię art. 138 Prawa wodnego, skutkującą przyjęciem, że zmiana treści art. 193 p.o.ś., która weszła w życie 5 września 2014 r., skutkuje również zmianą wykładni niezmienionego treściowo art. 138 Prawa wodnego, na podstawie którego w latach wcześniejszych (2012-2013) wydano decyzje o wygaśnięciu pozwoleń wodnoprawnych.
Po trzecie, art. 138 Prawa wodnego w związku z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że decyzja administracyjna staje się ostateczna od momentu jej wydania.
Spółka podniosła także dodatkowe zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Po pierwsze, błędne zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia sprawy w granicach skargi, w szczególności przez brak jakiegokolwiek odniesienia się Sądu do zarzutu naruszenia art. 138 Prawa wodnego w związku z art. 16 § 1 k.p.a., a więc w zakresie stwierdzenia, kiedy decyzji administracyjna staje się ostateczna.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonych decyzji, podczas gdy ze względu na zmianę stanu faktycznego, jeszcze w czasie trwania postępowania przed organami administracji, stanowiącego przesłankę wydania zaskarżonych decyzji, stały się one bezprzedmiotowe. Zdaniem Spółki, postępowania administracyjne powinny zostać umorzone przez organ bez potrzeby wydawania decyzji.
Spółka wniosła o stwierdzenie, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Spółki zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ewentualnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Spółki zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego, dotyczącego nieważności postępowania przez rozstrzygnięcie zaskarżonym wyrokiem również jednej ze spraw dotyczącej decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 13 marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty podwyższonej w kwocie 36.609,00 zł za pobór wód za II półrocze 2012 r., która to sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w toku postępowania prowadzonego pod sygn. akt II SA/Gd 609/15. Zarzut ten jest zarzutem zakresowym, ponieważ dotyczy tylko tej części wyroku Sądu I instancji, którą oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 sierpnia 2015 r. nr SKO Gd/1668/14, uprzednio zarejestrowaną pod sygn. II SA/Gd 90/16. Oznacza to, że ewentualne uwzględnienie tego zarzutu skutkować by mogło uchyleniem wyroku tylko w części obejmującej oddalenie skargi na tę decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jednak w tej sprawie podstaw do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.
Przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), z którą mamy do czynienia, jeżeli w sprawie uprzednio już osądzonej prawomocnym wyrokiem oraz w sprawie później wniesionej występuje tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia. Analiza sentencji i uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, że wyrok ten został wydany w warunkach res iudicata. Przede wszystkim w sentencji wyroku w sposób jednoznaczny wskazano, że przedmiotem jednej ze skarg była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 sierpnia 2015 r. nr SKO Gd/1668/14. Prawidłowe określenie przedmiotu zaskarżenia w sentencji wyroku nie jest kwestionowane przez Spółkę w skardze kasacyjnej. Już chociażby z tego powodu brak jest podstaw do stwierdzenia tożsamości spraw zakończonych wyrokami w sprawach II SA/Gd 88/16 (w części) i II SA/Gd 609/15. Następnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na str. 1 Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że Spółka "Wniosła też skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 2015 r., która utrzymała w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 13 marca 2014 r. o wymierzeniu skarżącej spółce opłaty za pobór wody za I półrocze 2012 roku w wysokości 54.646 zł. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 90/16." Ta część uzasadnienia wyroku nie budzi wątpliwości.
Na 2 stronie uzasadnienia Sąd I instancji podał natomiast, że "Decyzją z dnia 13 marca 2014 r., Nr DROŚ-O.7254.4.2014.MT, Marszałek Województwa Pomorskiego wymierzył Spółce Gminne Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o. o. w Skarszewach opłatę za pobór wód za II półrocze 2012 r. w kwocie 36.609 zł wskazując, że wymierzona opłata stanowi opłatę podwyższoną za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 1 lipca do 30 września 2012 r., a jej wysokość wynika z różnicy pomiędzy określoną przez organ opłatą należną w kwocie 61.202 zł, a opłatą wynikającą z wykazu złożonego przez stronę w kwocie 24.593 zł." W tym przypadku decyzja organu I instancji została określona nieprawidłowo, ponieważ decyzja ta była przedmiotem kontroli w sprawie II SA/Gd 609/15. Kolejne błędy znajdują się na str. 3 i 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd I instancji powołał decyzję organu odwoławczego nr SKO Gd/1669/14 (str. 3) oraz odniósł się do opłat podwyższonych za pobór wody za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2012 r., a więc do drugiego zamiast do pierwszego półrocza 2012 r. (str. 5).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane wyżej sprzeczności nie świadczą jednoznacznie o rozstrzygnięciu dwukrotnie tej samej sprawy. Świadczą natomiast niewątpliwie o uchybieniach w sporządzeniu pisemnego uzasadnienia wyroku w zakresie przedstawienia stanu sprawy na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak sformułowany w skardze kasacyjnej. Ponadto, przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do opłat podwyższonych za pobór wód od 1 stycznia 2012 r., a więc także do I półrocza 2012 r. Dodatkowo, podstawą wymierzenia opłat podwyższonych zarówno za I jak i za II półrocze 2012 r. było wygaśnięcie tego samego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, udzielonego decyzjami z 5 marca 2001 r. (ujęcie w Junkrowach) i z 28 grudnia 2001 r. (ujęcie w Skarszewach).
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wątpliwości, jakie budzi redakcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, że wyrok ten został wydany w warunkach nieważności postępowania z powodu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Jednocześnie Spółka nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który umożliwiałby uwzględnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie w sprawie i brak rozpatrzenia sprawy w granicach skargi. W ocenie Spółki, polegało to na nierozpoznaniu skargi w zakresie zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 13 marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty podwyższonej w kwocie 54.646,00 zł za pobór wód za I półrocze 2012 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę sentencję zaskarżonego wyroku, prawidłowe powołanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsk oraz decyzji organu I instancji, a także ich przedmiot na 1 stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz dotyczące tych decyzji rozważania prawne, należało uznać, że zaskarżony wyrok dotyczył decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 sierpnia 2015 r. nr SKO Gd/1668/14 utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z 13 marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty podwyższonej w kwocie 54.646,00 zł za pobór wód za I półrocze 2012 r.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również nie zasługują na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, punktem wyjścia dla dalszych rozważań w zakresie możliwości wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska w związku z utratą ważności pozwolenia wodnoprawnego na skutek upływu czasu, na jaki to pozwolenie zostało wydane, powinna być uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11 (ONSAiWSA z 2012 r. Nr 2, poz. 22). W uchwale tej stwierdzono, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie tego samego rodzaju pozwolenia na kolejny okres. Wątpliwości, które rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale dotyczyły stosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś. w sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie czasu, na jaki zostało wydane, nadal korzysta ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego pozwolenia na kolejny okres. W uchwale wskazano, że dyspozycja art. 276 ust. 1 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej uchwale podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, że strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwala na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Przywołując dyspozycję art. 193 ust. 4 p.o.ś. stanowiącego, że "decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie" Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że pomimo ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia decyzji określonych w art. 193 ust. 1, a więc także po upływie czasu na jaki pozwolenie zostało wydane (pkt 1 w stanie prawnym wówczas obowiązującym), w sytuacji, w której zostanie wydane nowe pozwolenie, nie stwierdza się wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego, które przestało już obowiązywać z powodu upływu terminu na jaki zostało wydane. Ustawodawca uznał więc za zbędne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, w przypadku, w którym po upływie terminu jego ważności, ale jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego pozwolenia, zostało wydane nowe pozwolenie. W konsekwencji uznano, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 p.o.ś. W rezultacie, w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego przez właściwy organ w zakresie naliczenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju ocena została w tej sprawie przeprowadzona i nie jest ona kwestionowana.
Kluczowe znacznie w tej sprawie ma natomiast odpowiedź na pytanie, czy brak wydania decyzji stwierdzających wygaśnięcie pozwoleń wodnoprawnych, w sytuacji gdy Spółka nie uzyskała kolejnych pozwoleń wodnoprawnych, oznacza, że skarżąca Spółka korzystała ze środowiska "bez wymaganego pozwolenia". Niesporne jest, że jedną z przyczyn wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest upływ czasu, na jaki zostało ono wydane (art. 135 pkt 1 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, "stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela stanowisko, że datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 Prawa wpdnego - data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r., II GSK 1120/14). Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednak taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, a brak wydania takiej decyzji nie jest co do zasady przeszkodą w wymierzeniu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 276 ust. 1 i 2 p.o.ś. w związku z art. 292 pkt 1 p.o.ś. oraz w związku z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego. Ponadto w skardze kasacyjnie w sposób błędny nie wskazano właściwych jednostek redakcyjnych tego przepisu. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut błędnej wykładni art. 138 Prawa wodnego (również powołanych w skardze kasacyjnej bez wskazania właściwych jednostek redakcyjnych), przeprowadzonej w analogii do art. 193 p.o.ś., wykładni. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał tego rodzaju wykładni, odnosząc się do analogii między art. 193 ust. 3 p.o.ś. i art. 138 § 1 Prawa wodnego oraz niezależnie jednak od nowelizacji pierwszego z tych przepisów dokonanej ustawą zmieniającą z 11 lipca 2014 r. Sąd I instancji stwierdził także, że zmiany art. 193 p.o.ś., które zaszły w toku kontrolowanego postępowania nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji i stanowisko to jest prawidłowe.
Z powyższych względów nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 Prawa wodnego w związku z art. 16 § 1 k.p.a., które w ocenie Spółki polegało na błędnym uznaniu, że decyzja administracyjna staje się ostateczna od momentu jej wydania. Tego rodzaju stanowiska Sąd I instancji nie zaprezentował, ponieważ przyjął prawidłowo, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 Prawa wodnego ma charakter deklaratoryjny, natomiast tylko przyjęcie, że decyzja taka ma charakter konstytutywny wymagałoby w warunkach tej sprawy oceny, w jakiej dacie uzyskała ona przymiot ostateczności. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnego zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia sprawy w granicach skargi, a w szczególności przez brak jakiegokolwiek odniesienia się Sądu co do zarzutu naruszenia art. 138 Prawa wodnego w związku z art. 16 § 1 k.p.a., a więc w zakresie stwierdzenia, kiedy decyzji administracyjna staje się ostateczna. Ocena ta nie była konieczna w tej sprawie w związku z przyjęciem prawidłowego stanowiska, że decyzje o wygaśnięciu pozwoleń wodnoprawnych miały charakter deklaratoryjny.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonych decyzji, podczas gdy ze względu na zmianę stanu faktycznego, jeszcze w czasie trwania postępowania przed organami administracji, stanowiącego przesłankę wydania zaskarżonych decyzji, stały się one bezprzedmiotowe, a tym samym postępowania administracyjne powinny zostać umorzone przez właściwy organ bez potrzeby wydawania decyzji. Przede wszystkim zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania również skutkuje koniecznością wydania decyzji, w takim przypadku na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto, zarzut ten opiera się na nieprawidłowym założeniu, że decyzja o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego ma charakter konstytutywny. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że decyzja tego rodzaju ma charakter deklaratoryjny, a więc nie można uznać, że uzyskanie przez Spółkę nowego pozwolenia wodnoprawnego przed datą orzekania przez organ o wymierzeniu opłat za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi oraz opłat za pobór wody, skutkowało koniecznością stwierdzenia, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia tych opłat było bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.