II OSK 2453/17

II OSK 2453/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Jarecka /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 997/16 - Wyrok WSA w Lublinie z 2017-04-04
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 145 §1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 997/16 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Lu 997/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. W. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wydanej w sprawie choroby zawodowej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. A. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej "zespół cieśni w obrębie nadgarstka".
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wznowił postępowanie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] listopada 2012 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania A. W. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Lubelski Państwowy Inspektor Sanitarny w L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), utrzymaniu w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunkiem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, nowe i nie były znane organowi administracyjnemu. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. We wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego strona powołała się na dowody w postaci kart narażenia zawodowego, które zostały sporządzone w dniach 26 września 2014 r. i 16 października 2014 r. w innych postępowaniach dotyczących stwierdzenia u niej choroby zawodowej. Dokumenty te sporządzone zostały po uprawomocnieniu się decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r., a zatem nie mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania.
Skargę A. W. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił, przyjmując, że prawidłowo w decyzji tej organ uznał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość wznowienia postępowania od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145 a § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłankami negatywnymi jest przesłanka terminu – art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłanka dotycząca tego, że treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiadałaby treści decyzji ostatecznej – art. 146 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć zatem jedynie taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo, jak wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody musiały istnieć w dniu wydania decyzji i były nieznane organowi, który tą decyzję wydał.
We wniosku skarżąca podniosła, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie choroby zawodowej pojawiły się nowe istotne dla sprawy dowody i okoliczności wynikające z trzech nowych kart oceny narażenia zawodowego sporządzonych w innych postępowaniach toczących się w 2014 r. W ocenie Sądu, okoliczności zawarte we wniosku skarżącej o wznowienie postępowania nie stanowiły jednakże przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca wskazała bowiem na okoliczności dotyczące sposobu wykonywania pracy, które podlegały ustaleniu i ocenie przy wydawaniu decyzji ostatecznej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 listopada 2012 r. Tym samym wskazywane przez skarżącą okoliczności nie są okolicznościami nowymi, nieznanymi organowi, który wydał decyzję. Wskazywane we wniosku o wznowienie postępowania dowody w postaci kart oceny narażenia zawodowego także nie spełniają przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem nie stanowią dowodów istniejących w dacie wydania decyzji.
Treści zawarte we wniosku o wznowienie postępowania oraz w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 27 marca 2017 r. – jak zauważył Sąd - zmierzają w istocie do podważenia prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu zakończonym w administracyjnym toku instancji decyzją nr [...]. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów administracji, że przedstawione przez skarżącą okoliczności, a to okoliczności związane ze sposobem wykonywania pracy polegające na wykonywaniu ruchów zginania i prostowania nadgarstka, nie stanowią przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną została sporządzona karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem u skarżącej choroby zawodowej wskazanej pod poz. 20 pkt 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W karcie tej zawarta była informacja o czynnościach jakie skarżąca wykonywała. Sposób wykonywania pracy był znany zarówno przez właściwą jednostkę orzeczniczą, jak i organy administracji w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że okoliczność zginania i prostowania nadgarstka jest nową okolicznością, nieznaną organowi, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wznowienie postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że karty narażenia zawodowego sporządzone w 2014 r. w innych toczących się postępowaniach o stwierdzenie choroby zawodowej nie zawierają nowych, nieznanych organowi okoliczności, które mogą stanowić przesłankę do wznowienia postępowania,
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, iż okoliczność dotycząca sposobu wykonywania pracy odnosząca się do zginania i prostowania nadgarstka była znana organowi wydającemu decyzję, co powodowało, że karty oceny narażenia zawodowego sporządzone w 2014 r. nie zawierają nowych okoliczności, które mogłyby skutkować wznowieniem postępowania. Rozumowanie takie jest błędne, albowiem skarżąca nie kwestionowała wiedzy organu odnośnie do tego, że pracując jako krawcowa i szwaczka maszynowo-ręczna zginała i prostowała nadgarstki, kluczowe było jednak to, że w kartach oceny narażenia zawodowego sporządzonych w 2014 r. zwrócono uwagę na "powtarzalność" tych czynności, co stanowi już nową okoliczność nie znaną organowi. Należy mieć bowiem na uwadze, że w karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej dla sprawy, w której wydano decyzję z dnia 15 listopada 2012 r. kwestionowano wykonywanie przez skarżącą powtarzalnych ruchów zginania i prostowania nadgarstka. Skarżąca podkreśliła, że karty oceny narażenia zawodowego sporządzone w 2014 r. wskazywały na powtarzalność czynności zginania i prostowania nadgarstka, jak również na to, że wykonywana praca powodowała przeciążenie kończyn górnych. W efekcie doprowadziło to do powstania cieśni w obrębie nadgarstka, którą należy w tym przypadku uznać za chorobę zawodową Przedstawione okoliczności prowadzą, zdaniem strony, do wniosku, że karty oceny narażenia zawodowego sporządzone w postępowaniach [...], [...] i [...] należy uznać za dokumenty ujawniające nowe okoliczności istotne dla sprawy, które wyczerpują przesłankę z art 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności decyzji pozostawało rozstrzygnięcie odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ze względu na to, że podstawą ww. rozstrzygnięcia odmawiającego uchylenia decyzji było niestwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., problem prawny zaistniały w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy rozstrzygnięcia odnośnie do podstaw stwierdzenia choroby zawodowej, ale ogranicza się do sposobu rozumienia ww. przepisu (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), jak też oceny jego zastosowania w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Zauważyć jednocześnie należy, że w skardze kasacyjnej skarżąca nie podniosła zarzutu dotyczącego zaakceptowania przez Sąd I instancji wadliwości stanu faktycznego ustalonego w ramach przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego w wyniku wznowienia, wobec czego o tym, czy wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą decydować ustalenia przyjęte przez orzekające w sprawie organy inspekcji sanitarnej.
W myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że powyższy przepis uzależnia zaistnienie przesłanki wznowienia od spełnienia łącznie czterech odrębnych warunków cząstkowych: 1) musi dojść do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, 2) muszą mieć one charakter istotny, 3) powinny one istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, 4) nie powinny one były być znane organowi, który wydał decyzję. Odnośnie do pierwszego warunku wskazuje się, że wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów również po wydaniu decyzji ostatecznej, jeżeli wnioski z tych dowodów wynikające dotyczą faktów mających miejsce przed wydaniem tejże decyzji. W rezultacie wznowić postępowanie i przeprowadzić merytoryczne postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstały po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania kwestionowanej decyzji nie wiedział (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. I OSK 45/17; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. I OSK 1961/15). Cechę istotności nowych dowodów lub okoliczności faktycznych należy z kolei odnosić do oceny ich znaczenia dla sprawy. Uwzględniając zakres przedmiotowy podstawy faktycznej decyzji administracyjnej, przyjąć trzeba, że istotnością cechować się mogą tylko fakty prawotwórcze, a więc okoliczności, które ze względu na treść stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego, mogły mieć wpływ na wynik sprawy, mogąc doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia.
Odnosząc powyższe wnioski do rozpoznawanej sprawy, przedstawione przez skarżącą karty oceny narażenia zawodowego w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo że zostały sporządzone w 2014 r., mogły stanowić dowody, w których mogły zostać ujawnione nowe istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia 15 listopada 2012 r., nieznane organowi. Akceptacja powyższego poglądu nie podważa jednakże trafnego wniosku, jaki wywiódł w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odnośnie do tego, że treść kart oceny narażenia zawodowego [...], [...] i [...] nie ujawniała tego rodzaju nowych istotnych informacji, które mogłyby mieć znaczenie dla sprawy i wpływać na możliwość odmiennego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie u niej choroby zawodowej zespołu cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20 okt 1 wykazu chorób zawodowych). Uwzględnione w zakończonym postępowaniu warunki wykonywanej przez skarżącą pracy, w tym sposób jej wykonywania stanowiący o obciążeniu kończyn górnych, brały pod uwagę konieczną powtarzalność wykonywanych przez skarżącą ruchów ręki jako krawcowej, przez co brak jest podstaw, by uznać, że wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej cecha powtarzalności ruchów zginania i prostowania nadgarstka mogła być traktowana jako nowa informacja, którą organ w zakończonym postępowaniu nie dysponował. Zasadnie jednocześnie zauważono, że ustalenia dotyczące szczegółowych warunków wykonywania pracy są zawsze przyjmowane indywidualnie w odniesieniu do danej jednostki chorobowej, przez co ocena narażenia zawodowego sporządzona dla jednej jednostki chorobowej może nie pokrywać się w pełni z innymi ocenami narażenia zawodowego, które zostały sporządzone dla odrębnych jednostek chorobowych. Zaistnienie określonych różnic w treści kart oceny narażenia zawodowego nie może z tego powodu przesądzać o ujawnieniu nowych okoliczności faktycznych wymagających wznowienia postępowania i w sposób automatyczny prowadzić do ponownego rozpatrzenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.
Pogląd organu stwierdzający brak potwierdzenia narażenia skarżącej na długotrwałe, monotypowe czynności polegające na wielokrotnie powtarzanych podczas zmiany roboczej ruchów wymagających zginania i prostowania nadgarstka z użyciem siły rąk stanowi odzwierciedlenie stanowiska zajętego w decyzji ostatecznej z dnia 15 listopada 2012 r. Uwagi polemiczne zgłaszane przez skarżącą w odniesieniu do prawidłowości tego stanowiska w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach wznowienia były spóźnione, albowiem merytoryczna ocena przedstawionego stanowiska była możliwa wyłącznie w toku instancyjnego postępowania zwyczajnego i sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli pozostawała wyłącznie ocena zagadnienia dotyczącego zaistnienia przesłanki wznowienia, która łączy się z ujawnieniem w sprawie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, co powoduje, że w ramach rozważenia tejże kwestii niedopuszczalne jest formułowanie nowych (odmiennych od wcześniej zastosowanych) ocen prawnych dotyczących sposobu rozumienia przepisów prawa materialnego oraz wiążących się z tymi ocenami kryteriów istotności określonych faktów.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.