II OSK 2452/20

II OSK 2452/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 455/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-05-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 7a, art. 8, art. 9, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 29 ust. 3 , art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 110, art. 126, art. 138 § 2a, art. 138 § 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 455/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2019 r. nr DON.7201.38.2019.PSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 455/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P1. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2019 r. znak DON.7201.38.2019.PSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mikołowie (dalej: organ powiatowy, PINB) postanowieniem z 26 listopada 2018 r., nr 240/2018, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: p.b.), nakazał T. sp. z o.o. i P. sp. z o.o., którego następcą prawnym jest P1. sp. z o.o.(dalej: strona, inwestor, skarżący) jako inwestorom rozbudowy wieży strunobetonowej stacji bazowej telefonii komórkowej, przedłożenie dokumentacji niezbędnej dla dokonania legalizacji rozbudowy wieży strunobetonowej - stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] [...], [...] [...], [...] przy ul. [...] w M. oraz 6 anten sektorowych na platformie B-B i F-F, w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ wojewódzki, Śląski WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., postanowieniem z 2 kwietnia 2019 r. uchylił w całości postanowienie PINB w Mikołowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na konieczność rozdzielenia i oddzielnego prowadzenia postępowania w sprawie wykonanej przez T. sp. z o.o. i P. SP. z o.o., gdyż roboty budowlane na przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] prowadzone przez ww. spółki były od siebie niezależne, realizowane przez różne podmioty i prowadzone w różnych terminach. Jednocześnie w postanowieniu tym zaakceptowano pogląd PINB co do tego, że właściwy w sprawie tryb postępowania to ten wskazany w art. 48 p.b.
Skarżąca Spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia.
Postanowieniem z 8 listopada 2019 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ, GINB), działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: K.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Śląskiego WINB z 2 kwietnia 2019 r., znak: WINB-WOA.7722.314.2018.JM. Organ ten wskazał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia związane było z koniecznością rozdzielenia i oddzielnego prowadzenia postępowania w sprawie rozbudowy wykonanej przez T. sp. z o.o. i P. sp. z o.o., bowiem roboty budowlane na przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] prowadzone były od siebie niezależnie, realizowane przez różne podmioty i w różnych terminach. W sytuacji dochowania wymogów stawianych w postępowaniu legalizacyjnym przez jeden podmiot, przy jednoczesnym niewykonaniu tych obowiązków przez drugi, niezależny od pierwszego, należałoby orzec nakaz rozbiórki odnoszący się do całości robót. Skutki takiego postępowania byłyby sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 20 grudnia 2019 r., GINB po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z 8 listopada 2019 r. Zdaniem GINB, Śląski WINB w sposób prawidłowy uzasadnił fakt wydania postanowienia kasatoryjnego wskazując na wadliwy sposób prowadzenia postępowania przez organ powiatowy poprzez połączenie w przedmiotowym postępowaniu robót wykonanych w różnym czasie przez dwóch różnych inwestorów, w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawa. Ponadto organ wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia zawarł wytyczne co do sposobu prowadzenia postępowania podając, że powinno być ono rozdzielone i prowadzone oddzielnie przez inwestorów z powodu negatywnych konsekwencji, jakie ze sobą niesie dla spółek pozostawienie ustaleń w stanie niezmiennym.
Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy co do sprzeczności wynikającej z oceny Śląskiego WINB, który w badanym postanowieniu wskazał na konieczność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 p.b., mimo wydania na wcześniejszym etapie postępowania rozstrzygnięcia, w którym organ wojewódzki potwierdził słuszność prawidłowego zastosowania procedury naprawczej z art. 50-51 p.b., GINB wyjaśnił, że postępowanie kasacyjne jest wyjątkiem od merytorycznego załatwienia sprawy, w związku z tym nie było możliwe orzekanie co jej istoty. Oceny w zakresie ustaleń faktycznych wyrażone w postanowieniu organu II instancji uchylającym postanowienie i kierującym sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą bezwzględnie organu I instancji, który będąc organem właściwym w sprawie samodzielnie decyduje o sposobie jej załatwienia. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem kasacyjnym, które w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Nie jest natomiast rozstrzygnięciem merytorycznym konkretyzującym normy prawa materialnego.
W konsekwencji GINB uznał, że brak było podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie Śląskiego WINB z 2 kwietnia 2019 r. narusza w sposób rażący art. 138 § 2 K.p.a. lub wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Postanowienie to nie zawiera także innych wad powodujących jego nieważność z mocy prawa.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę argumentując, że były podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. PINB nie powinien prowadzić postępowania legalizacyjnego bowiem WINB w swojej decyzji wskazywał na ustalenie w trybie procedury naprawczej z art. 50-51 p.b., czy przedmiotowa inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę w trybie art. 29 ust. 3 p.b. GINB akceptuje za WINB stanowisko PINB o zakwalifikowaniu przedmiotowych robót jako rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, pomimo że stanowi ono prawnie niedopuszczalną polemikę z ww. wcześniejszym stanowiskiem WINB zajętym w toku tej samej sprawy. WINB był związany wcześniej sformułowanymi wskazaniami dla PINB zawartymi w decyzji z 13 listopada 2017 r., które stoją w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi z postanowienia WINB stanowiącej przedmiot postępowania nadzwyczajnego – co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego gdyż stało się ono bezprzedmiotowe w braku samowoli budowlanej. GINB nie dostrzegł nieważności postanowienia WINB, pomimo, że nakazało ono PINB prowadzenie dalszego postępowania legalizacyjnego, zamiast uchylenia postanowienia PINB i umorzenia postępowania, co byłoby w pełni zasadne w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania.
WINB prowadził postępowanie w taki sposób, iż nie budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej - a to poprzez podjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z wcześniejszym stanowiskiem tego samego organu. Doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że dopuszczalne jest stanowisko WINB, że skarżąca wykonała roboty inne niż dopuszczone ww. przepisami bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót. Wadliwie zinterpretowano art. 28 oraz art. 3 pkt 7a p.b. uznając za dopuszczalne stanowisko WINB, że zmiana parametrów urządzeń wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., nie powodująca w rezultacie uruchomienia instalacji wskazanej w art. 29 ust. 3 p.b. może stanowić rozbudowę tegoż obiektu wymagającą pozwolenia na budowę podczas gdy w świetle wcześniejszego stanowiska WINB zajętego w toku sprawy, wyłącznie w przypadku ustalenia przez PINB w toku procedury naprawczej, że ww. roboty zakwalifikowane jako przebudowa obiektu, stałoby się instalacją wskazaną w art. 29 ust. 3 p.b. zasadne byłoby wszczęcie i prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę uznając, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Sąd zwrócił uwagę na przedmiot kontroli i związaną z tym specyfikę postępowania organów. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.
Następnie Sąd powołał się na ukształtowane stanowisko orzecznictwa odnośnie rozumienia przesłanki stwierdzenia nieważności rażącego naruszenia prawa.
Sąd wskazał, że podstawowym argumentem wysuwanym w skardze przeciwko prawidłowości postanowienia Śląskiego WINB jest naruszenie przez organ zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. w związku z art. 110 K.p.a. poprzez bezpodstawną zmianę stanowiska organu odwoławczego co do trybu prowadzonego postępowania naprawczego w kontekście związania organu wydaną wcześniej decyzją w sprawie.
Za bezsporne uznał to, że Śląski WINB prawidłowo wskazał na błędne połączenie w jednym postępowaniu spraw dwóch różnych podmiotów. O rozdzielenie tych postępowań wnioskowała wszak sama skarżąca w zażaleniu na postanowienie PINB nr 240/2018 z 26 listopada 2018 r.
Co do zasady Sąd zgodził się ze skarżącym, że bezpodstawna zmiana stanowiska organu odwoławczego może stanowić rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 110 K.p.a. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II GSK 1547/17, publ. LEX nr 2412628). Z uregulowanej w art. 110 K.p.a. zasady związania organu wydawanymi przez siebie w sprawie decyzjami wynika bowiem obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2011 r., II GSK 19/10 publ. Lex nr 952834, z 15 marca 2012 r., II OSK 2539/10, publ. CBOSA).
W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma bowiem prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów.
W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziła jednak podnoszona przez skarżącego nieuzasadniona zmienność poglądu organu odwoławczego. Skarżąca pomija okoliczność, iż organ rozpoznaje sprawę w postępowaniu nieważnościowym, które jest odrębnym postępowaniem.
W powoływanej przez stronę decyzji Śląskiego WINB z 13 listopada 2017 r., uchylającej decyzję PINB w Mikołowie nr 89/2017 z 21 sierpnia 2017 r. o umorzeniu postępowania, organ ten nie przesądził o trybie prowadzenia postępowania. Od sformułowania tez w tym przedmiocie powstrzymał organ wojewódzki fakt, że nie wyjaśniono jednoznacznie charakteru robót wykonanych przez inwestorów na spornej stacji bazowej. Przytoczony zaś w uzasadnieniu skargi fragment decyzji Śląskiego WINB z 13 listopada 2017 r. nie przesądza o prowadzeniu przez organ powiatowy procedury naprawczej w oparciu o art. 50 i 51 p.b., a stanowi jedynie wyjaśnienie kwestii prawnych, którymi miał się kierować organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę. Organ wojewódzki wprost wskazał bowiem, że tylko w przypadku ustalenia, że roboty budowlane polegały na montażu anten, których wysokość nie przekracza 3m lub ustalenia, że przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko postępowanie winno być prowadzonego w trybie z art. 50 i 51 p.b. Zdaniem Sądu kwestie te pozostały jednak dopiero do wyjaśnienia, o czym świadczy także treść zaskarżonej decyzji w której organ wskazuje: "w rozpatrywanej sprawie podstawą kwestią do wyjaśnienia na wstępie jest kwestia zakwalifikowania robót jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, bądź też jako instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego".
Sąd zgodził się z organem co do tego, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie ani też niemerytorycznie. Stwierdza ona jedynie, że postępowanie organu I instancji dotknięte było wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji. Nie jest jednak tak jak zdaje się wywodzić organ, że oceny w zakresie ustaleń faktycznych wyrażone w kasatoryjnym postanowieniu organu II instancji nie wiążą bezwzględnie organu I instancji. Po pierwsze bowiem podnoszona przez skarżącego "sprzeczność: nie dotyczyła stanu faktycznego, a kwestii prawnych. Po drugie, skoro w art. 138 § 2 K.p.a. zobowiązano organ odwoławczy do podania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to w zobowiązanie to wpisana jest także powinność organu I instancji do uwzględnienia tych okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjęcie odmiennej tezy pozostawałoby w sprzeczności z szeregiem zasad ogólnych K.p.a., a w tym z zasadą praworządności (art. 7 K.p.a.), zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), czy wreszcie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Sąd uznał, że wskazana wadliwość nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd, podobnie jak organy, nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Zaskarżone postanowienie GINB zawiera analizę, uzasadniającą podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Sąd nie stwierdził, aby organ wydając to orzeczenie naruszył przepisy postępowania poprzez dokonanie wadliwych i niepełnych ustaleń, bądź też art. 156 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Sąd uznał za prawidłowe i podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Zarzuty i argumentacja skarżącej zdaniem Sądu nie miały usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze złożonej do sądu dotyczyły rażącego naruszenia prawa ( art.156 § 1 pkt.2 K.p.a.) jako podstawy prawnej wskazanej do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.
Podsumowując Sąd stwierdził, że kontrolowane postanowienie zostało wydane w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności innego postanowienia funkcjonującego w obrocie prawnym. Weryfikacja takiego postanowienia może być dokonana w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. W postępowaniu nieważnościowym organ nie może prowadzić ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P1. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie w wyniku:
a) niedostrzeżenia niezastosowania przez organ prowadzący postępowanie art.126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz zw. z w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy - Prawo budowlane polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB, pomimo iż wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa, jako że:
i. skarżonym wyrokiem sąd I instancji akceptuje za GINB i WINB wszczęcie przez PINB postępowania legalizacyjnego w sytuacji, w której WINB był związany wcześniej sformułowanymi wskazaniami dla PINB zawartymi w decyzji z dnia 13 listopada 2017 roku, które stoją w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi ze skarżonego obecnie w trybie nadzwyczajnym postanowienia, jako że uchylając wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania, jako właściwe i konieczne WINB wskazał bowiem nie wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a jedynie ustalenie w trybie procedury naprawczej z art. 50-51 ww. ustawy, czy przedmiotowa inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę w trybie art. 29 ust. 3 tejże ustawy;
ii. skarżonym wyrokiem sąd I instancji zaakceptował za GINB i WINB stanowisko PINB o zakwalifikowaniu przedmiotowych robót jako rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, pomimo iż stanowi ono prawnie niedopuszczalną polemikę z ww. wcześniejszym stanowiskiem WINB zajętym w toku tej samej sprawy;
b) niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 oraz w zw. z art. 110 K.p.a. i art. 16 K.p.a. i niedostrzeżenia, iż postanowienie WINB rażąco naruszyło prawo poprzez pominięcie, że WINB był związany wcześniej sformułowanymi wskazaniami dla PINB zawartymi w decyzji z dnia 13 listopada 2017 roku, które stoją w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi z postanowienia WINB stanowiącego przedmiot postępowania nadzwyczajnego - co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności;
c) niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i rezultacie odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia WINB, pomimo iż zaakceptowało ono dalsze prowadzenie postępowania w trybie legalizacyjnym pomimo jego bezprzedmiotowości, w braku samowoli budowlanej;
d) niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w wyniku ich niezastosowania polegającego na niedostrzeżeniu nieważności postanowienia WINB, pomimo iż nakazała ona PINB prowadzenia dalszego postępowania legalizacyjnego, zamiast uchylenia postanowienia PINB i umorzenia postępowania, co byłoby w pełni zasadne w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania;
e) niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie nieważności postanowienia WINB, pomimo iż zapadło ona w wyniku przeprowadzenia przez WINB postępowania w taki sposób, iż nie budziło to zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej — a to poprzez podjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z wcześniejszym stanowiskiem tego samego organu;
Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:
1. art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz zw. z 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, iż dopuszczalne jest stanowisko GINB i WINB, iż Skarżąca kasacyjnie wykonała roboty inne, niż dopuszczone ww. przepisami bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót;
2. art. 28 oraz art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację i w rezultacie błędne uznanie, iż dopuszczalne jest stanowisko GINB i WINB, że zmiana parametrów urządzeń wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy, nie powodująca w rezultacie uruchomienia instalacji wskazanej w art. 29 ust. 3 ww. ustawy, może stanowić rozbudowę tegoż obiektu wymagającą pozwolenia na budowę, podczas gdy w świetle wcześniejszego stanowiska WINB zajętego w toku sprawy, wyłącznie w przypadku ustalenia przez PINB w toku procedury naprawczej, że ww. roboty zakwalifikowane jako przebudowa obiektu, stałoby się instalacją wskazaną w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zasadne byłoby wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P1. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca kasacyjnie Spółka uważa, że postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2019 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mikołowie 26 listopada 2018 r. i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, zdaniem Spółki, polegać ma zaś na tym, że w postanowieniach tych został wyrażony odmienny pogląd prawny od poglądu wyrażonego w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2017 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mikołowie 21 sierpnia 2017 r. i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W decyzji z dnia 13 listopada 2017 r. WINB wyraził pogląd, że w przypadku, gdy roboty budowlane polegają na montażu anten, których wysokość nie przekracza 3 m oraz przedsięwzięcie takie nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, to uznać należy, że takie roboty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia. Montaż urządzeń o wysokości powyżej 3 metrów, który nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast niezależnie od tego, czy wysokość anten ma do 3 m czy powyżej, w sytuacji gdy przedsięwzięcie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zatem zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zdaniem WINB, będziemy mieli do czynienia w takiej sytuacji z przebudową obiektu, z uwagi na zmianę charakterystycznych parametrów.
W postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2019 r. uchylającym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mikołowie z dnia 26 listopada 2018 r. w przedmiocie nałożenia na inwestora przedłożenia dokumentów niezbędnych do dokonania legalizacji inwestycji WINB stwierdził natomiast, że podziela twierdzenia PINB zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że zwiększenie mocy zamontowanych na wieży anten zmienia charakterystyczne parametry obiektu, a tym samym stanowi jego rozbudowę. To zaś, zdaniem WINB, czyni zasadnym prowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż roboty te były prowadzone samowolnie, to jest bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki organ I instancji był związany wcześniejszym stanowiskiem WINB, z którego wynikało, że należy ustalić w trybie procedury naprawczej określonej w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, czy inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę zaś obecnie uznał, że należy wszcząć procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowania K.p.a. nie zawierają przepisu, z którego wynikałoby związanie organu I instancji wskazaniami prawnymi zawartymi w rozstrzygnięciu uchylającym rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W K.p.a. nie ma odpowiednika art. 153 P.p.s.a., z którego wprost wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W K.p.a. zawarty został jedynie przepis art. 138 § 2a, który stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, to jest decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zarówno z tego przepisu jak i z innych przepisów K.p.a. nie wynika jednak, że organ I instancji jest tymi wytycznymi bezwzględnie związany. Nie wynika to z art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. Nie wynika to również z art. 110 § 1 K.p.a. Związanie organu administracji wydaną decyzją (postanowieniem) oznacza, że od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia decyzja wchodzi do obrotu prawnego i nie można dowolnie jej zmieniać bądź z obrotu prawnego wycofywać nie zaś, że organ I instancji jest bezwzględnie związany wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji (postanowieniu) uchylającym decyzję (postanowienie) organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Bezpodstawne niezastosowanie się do tych wytycznych może być rozpatrywane jedynie pod kątem odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika organu administracji, nie jest to natomiast podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia WINB powodem uchylenia postanowienia wydanego przez PINB była konieczność ustosunkowania się do wniosku Spółki o zawieszenie postępowania z uwagi na potencjalną możliwość wystąpienia kwestii prejudycjalnej. Postanowienie organu odwoławczego nie kończyło postępowania. Organ I instnacji będzie musiał ponownie wydać rozstrzygnięcie w sprawie, na które można złożyć zażalenie oraz skargę do sądu administracyjnego.
W postanowieniach z dnia 2 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 26 listopada 2018 r. organy nadzoru budowlanego wypowiedziały się w kwestii kwalifikacji prawnej zrealizowanej inwestycji. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 1 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 50, art. 51 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia tych przepisów poprzez ich błędną wykładnią a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Organy administracji wyraziły określone stanowisko w sprawie, którego prawidłowość może być ewentualnie badana w postępowaniu zwykłym nie zaś w postepowaniu nieważnościowym.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.