II OSK 2449/21

II OSK 2449/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 914/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-05-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art.3 pkt 2a, art. 34, art. 34 ust.3 pkt 4, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 182 § 2, art. 188, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 914/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. znak: IR.I.7840.5.4.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. B. solidarnie na rzecz B. G. i M. G. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 914/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi J. B. uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. znak: IR.I.7840.5.4.2020 oraz utrzymaną nią w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia z 19 sierpnia 2020 r. znak: IR.I.7840.5.4.2020 Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołań A. B., J. B. i M. B. utrzymał w mocy decyzję Starosty Koneckiego z 16 marca 2020 r. znak: BP-22857/2019 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. G. i M. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodno - kanalizacyjną, c.o., elektryczną i gazową na działce nr [...] zlokalizowanej w obrębie ewidencyjnym K., jednostce ewidencyjnej [...] K. - miasto, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, przy granicy z działkami nr [...] i nr [...], w zabudowie szeregowej, w segmentach od [...] do [...] (działki Nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]).
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że sprawa z wniosku inwestorów z 24 września 2019 r. o udzielenie pozwolenia na zabudowę ww. działki była już rozpatrywana przez ten organ. W poprzednim postępowaniu Wojewoda stwierdził, że przedłożony projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.") pod względem funkcji obiektu, ponieważ jest projektem budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz pod względem usytuowania budynku na działce. Organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną, wyjaśnił, że analiza wynikająca z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" dotycząca nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynkach na sąsiednich działkach zagrożonych przesłanianiem jest niewystarczająca.
Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji postanowieniem z 24 stycznia 2020 r., nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W wyznaczonym terminie inwestorzy przedłożyli poprawiony i uzupełniony projekt budowlany. Wobec tego organ pierwszej instancji decyzją z 16 marca 2020 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. - w dacie wydania decyzji - Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b." zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę ww. budynku.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 13 maja 2020 r. zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie projektu budowlanego ww. inwestycji w celu wyeliminowania niejasności i braków, poprzez uzupełnienie:
─ projektu zagospodarowania działki – części graficznej o zamieszczenie poprawnej legendy określającej istniejące i projektowane obiekty na działce nr [...] i na działkach sąsiednich;
─ projektu architektoniczno-budowlanego – części opisowej, przez zamieszczenie programu użytkowego budynku – str. 14 projektu budowlanego, pkt 2.6;
─ projektu architektoniczno-budowlanego – części graficznej o wskazanie rysunków nieaktualnych (rys. A-13 i rys. A-3A przedstawiają rzut II kondygnacji w odmienny sposób) oraz przez sporządzenie zestawienia pomieszczeń wraz z określeniem ich powierzchni dla każdego z dwóch mieszkań, a nie dla każdej kondygnacji oddzielnie, bowiem zestawienie w formie dotychczasowej sugeruje zamiar oddzielnego użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji;
─ sporządzenie analizy nasłonecznia i zacieniania dla budynku na działce nr [...] oddzielnie, gdyż budynki na działkach nr [...] i nr [...] objęte są odrębnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji w piśmie z 28 lipca 2020 r. przekazał poprawiony i uzupełniony projekt budowlany spornej inwestycji, do którego strony odwołujące się wniosły zastrzeżenia. Organ pierwszej instancji ocenił, że wniesione zastrzeżenia nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Organ odwoławczy ustalił, że działka inwestorów nr [...] i działka wnoszących odwołanie nr [...] znajdują się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przy [...] w K., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z 9 września 1999 r., zgodnie z którym działki te znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem MN 1 - tereny zabudowy jednorodzinnej.
Dalej Wojewoda wskazał, że z projektu budowlanego, w tym z projektu zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, opisanej jako mapa do celów projektowych w skali 1:500, wykonanej przez geodetę uprawnionego, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany w dniu 23 grudnia 2019 r. pod numerem [...] do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Koneckiego wynika, że:
─ działka nr [...] jest działką wąską w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego; budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowany na działce nr [...], składa się z dwóch brył: trzykondygnacyjnej części mieszkalnej usytuowanej w granicy z działką nr [...] i w odległości 2,60 m od granicy z działką nr [...] oraz przylegającego do części mieszkalnej garażu jednokondygnacyjnego, usytuowanego w granicy z działką nr [...]; na działce nr [...] zaprojektowany jest budynek zbliźniaczony z ww. budynkiem, objęty odrębnym pozwoleniem na budowę. Na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny;
─ projektowany budynek usytuowany jest na działce nr [...]: ścianą północno - wschodnią z drzwiami wejściowymi i oknami oraz wrotami garażowymi w zgodności z nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną dla ul. [...], teren DW1a, stanowiącej odgałęzienie ulicy [...], w odległości 6,0 m od tej linii; ścianą południowo - wschodnią bez otworów, w granicy z działką nr [...], zbliźniaczony częścią mieszkalną z budynkiem zaprojektowanym na tej działce, objętym odrębnym pozwoleniem na budowę; ścianą południowo - zachodnią z uskokiem (część mieszkalna dłuższa od części garażowej), z oknami i drzwiami, w znacznej odległości od granicy z działką nr [...], cofnięty częścią mieszkalną o około 2,5 m względem budynku istniejącego na działce nr [...]; ścianą północno - zachodnią, bez otworów, w granicy z działką nr [...], jako dobudowany częścią garażową do budynku mieszkalnego, jednorodzinnego istniejącego na tej działce; wysokość części mieszkalnej do okapu wynosi 6,80 m, a kąt nachylenia połaci dachowej wynosi 38°.
Wojewoda powołał się na treść art. 3 pkt 2a i 35 ust. 1 P.b. oraz § 5 pkt 1, § 8 ust. 3 i § 12 ust. 1 obowiązującego m.p.z.p. terenu przy ulicy [...] w K. i stwierdził, że zaprojektowany budynek jest budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, ponieważ z części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że wydzielono w nim dwa niezależne lokale mieszkalne – lokal nr 1 na pierwszej kondygnacji oraz lokal nr 2 dwupoziomowy, na drugiej i trzeciej kondygnacji.
Nadto Wojewoda uznał, że projektowany budynek swoim usytuowaniem nie narusza określonej w m.p.z.p. nieprzekraczalnej linii zabudowy. W związku z wymogiem dotyczącym sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z wymogami ochrony środowiska stwierdził, że badana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 839) i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
W ocenie Wojewody, w analizowanym przypadku możliwość usytuowania budynku w granicy z sąsiednimi działkami wynika z § 12 ust. 2 oraz ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, gdyż działka inwestora jest działką wąską o wymiarach: 7,065 m + 2,60 m < 16 m.
Organ odwoławczy dodał, że w projekcie budowlanym inwestycji znajduje się analiza zacieniania budynku na działce nr [...] przez projektowany budynek i analiza nasłonecznienia, a zatem zostały przeanalizowane kwestie objęte przepisami § 13 i § 60 rozporządzenia. Zdaniem Wojewody, wzajemne usytuowanie projektowanego budynku na działce nr [...] i na działce nr [...] oraz istniejącego budynku na działce nr [...] względem siebie i względem stron świata sprawia, że przepisy dotyczące zapewnienia światła dziennego i nasłonecznienia są spełnione.
Ponadto Wojewoda uznał, że: przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, zawarte w § 271 - 273 rozporządzenia nie zostały naruszone; do budynku zapewniony jest dojazd i dojście zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia; wody opadowe odprowadzane będą na teren własnej działki zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia; zapewniono miejsca postojowe i miejsce na pojemnik na odpady stałe; projekt budowlany inwestycji jest kompletny, składa się z projektu zagospodarowania terenu i z projektu architektoniczno-budowlanego, zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaś projekt został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnym na dzień wykonywania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.
Podsumowując Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę wnioskowanej inwestycji.
Odnosząc się do podnoszonej w treści odwołań zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny Wojewoda potwierdził, że projekt zabudowy nieruchomości inwestorów budynkiem mieszkalnym określonym, jako jednorodzinny, lecz z wydzielonymi trzema lokalami mieszkalnymi był oceniany przez ten organ i wydano uprzednio decyzję z 11 grudnia 2019 r. Organ odwoławczy przyznał również, że oceniany aktualnie projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego i projekt budowlany oceniany poprzednio, posiadają wiele cech wspólnych - oba budynki mają tą samą powierzchnię zabudowy, wysokość i kształt architektoniczny. Wojewoda podkreślił jednak, że inwestorzy złożyli nowy projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzony przez projektanta posiadającego stosowne przygotowanie zawodowe, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny przedstawionego projektu. Wydając decyzję organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw prawnych, aby analizować możliwość przyszłej, ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, zaś w tym stanie rzeczy przedłożenie niniejszego projektu budowlanego nie może zostać potraktowane jako nadużycie prawa.
Odnosząc się do kwestii zacieniania budynku, znajdującego się na ww. działkach przez projektowany budynek organ odwoławczy zauważył, że działka nr [...] nie graniczy z działkami odwołujących się, a wzajemne usytuowanie budynku projektowanego i budynku odwołujących się sprawia, że nie ma podstaw, aby rozważać kwestię zacieniania. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że budynek na działkach nr [...] i nr [...] jest odsunięty od granicy z działką nr [...], zatem nie może być mowy o zabudowie szeregowej składającej się z 6 segmentów na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], zaś § 12 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. odnosi się do zabudowy szeregowej. Jednocześnie § 8 pkt 3 m.p.z.p. stanowi, iż usytuowanie poszczególnych budynków pokazane na rysunku planu jest przybliżone.
Wojewoda dodał, że inwestorzy zmienili zaproponowane w poprzednio ocenianym projekcie budowlanym zagospodarowanie działki poprzez przesunięcie budynku w stronę ulicy [...]. Wyznaczona w m.p.z.p. linia zabudowy ulicy [...] jest linią zabudowy nieprzekraczalną, nie zaś obowiązującą. Wprawdzie żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie zawiera legalnej definicji ww. pojęć, jednak przyjmuje się, że nieprzekraczalna linia zabudowy określa obszar terenu w obrębie jakiego może stanąć obiekt i nie jest wymagane, tak jak w przypadku obowiązującej linii zabudowy, usytuowanie budynku dokładnie w tej linii. Zdaniem Wojewody, nie ma zatem podstaw, aby zakwestionować usytuowanie ww. budynku na działce nr [...].
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. B. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 34 i art. 3 pkt 2a P.b., przez zatwierdzenie uzupełnionego projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie uchylenie tej decyzji, w sytuacji gdy zaprojektowany budynek jest nadal sprzeczny z m.p.z.p., bowiem po drobnym "wygumkowaniu" aneksu kuchennego w rzucie poddasza i wstawieniu lub wyjęciu drzwi z otworów drzwiowych, "poprawiony" budynek jest w rzeczywistości nadal budynkiem wielorodzinnym przeznaczonym na zamieszkanie w nim trzech rodzin - mimo iż oficjalnie rzut przyziemia to mieszkanie nr 1, zaś rzut II kondygnacji i rzut poddasza to mieszkanie nr 2 (analiza przeglądanego poprawionego projektu budowlanego pt. "Budowa budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej w miejscowości K. dz. [...]", projektant Pan R. D., data: luty 2020r.);
2. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, przez zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę i nie uchylenie tej decyzji pomimo nie dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę obligatoryjnej opinii geotechnicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację stanowiącą rozwinięcie powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie – w niniejszej sprawie mieszkanie nr 1 i mieszkanie nr 2. Skarżąca podniosła, że liczba dwóch lokali mieszkalnych ma wynikać z logiki rozwiązań projektu budowlanego skonfrontowanej z przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestor winien w projekcie budowlanym zawrzeć opinię geotechniczną, tym bardziej, że zakupione przez inwestora działki charakteryzują się dużą wilgotnością gleby. Tereny te były bowiem terenami rolniczymi i uprawiane były na tych ziemiach zboża, warzywa i inne płody rolne. Dlatego też należałoby sprawdzić, czy takich rozmiarów budynek “jednorodzinny" podwójny ma stabilne podłoże. Może okazać się bowiem, że warunki gruntowo - wodne na terenie inwestycji są złożone i biorąc pod uwagę wielkość inwestycji może to znacząco wpłynąć na stabilność i bezpieczeństwo budynku oraz - co istotne - stanowić zagrożenie dla sąsiadującej bezpośrednio zabudowanej działki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 914/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).
Z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wynika jednoznacznie, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. [...] w K., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 9 września 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 12 ust. 1 tej uchwały, na terenie objętym planem wyznacza się obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, w skład którego wchodzą obszary MN 1, MN 2, MN 3 - w tym: obszar MN 1 (22 działki), a na nim m.in. budynek szeregowy o 6 segmentach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Stosownie do § 12 ust. 2 pkt 8 cyt. uchwały, w budynkach bliźniaczych i szeregowych dopuszcza się przesunięcie elewacji frontowych poszczególnych segmentów maksymalnie do 1,5 m w stosunku do elewacji segmentów sąsiednich; ponadto dachy wszystkich segmentów tworzących jeden budynek muszą mieć jednakowy spadek - dotyczy to również wszystkich detali (lukarn, facjatek, itp.). Jak stanowi pkt 9 ust. 2 § 12, segment budynku bliźniaczego i szeregowego musi zostać zaprojektowany w sposób harmonizujący z istniejącym budynkiem i na który zostało wydane pozwolenie na budowę.
Na miejscu segmentów oznaczonych w planie miejscowym jako nr [...] i [...] znajduje się obecnie budynek mieszkalny jednorodzinny skarżącej, posadowiony na działkach nr [...] i [...], zrealizowany w oparciu o projekt budowlany budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...] stanowiący załącznik nr 1 do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 8 sierpnia 1997 r. znak: NB 7351/1/58/77. Z części opisowej projektu wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, realizowana dwuetapowo. Powierzchnia zabudowy projektowanego budynku etap I wynosi 129,8m2, powierzchnia zabudowy projektowanego budynku etap II wynosi 44,0m2 (dowód: K - II-2 akt organu II instancji). Drugi etap budowy nie został jak dotąd zrealizowany, w rezultacie budynek mieszkalny skarżącej jest odsunięty od granicy z działką nr [...] (inwestorów).
W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ stwierdził, że "budynek na działkach nr [...] i [...] jest odsunięty od granicy z działką nr [...], zatem nie może być mowy o zabudowie szeregowej składającej się z 6 segmentów na działkach Nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zaś przepis § 12 ust. 2 pkt 8 miejscowego planu odnosi się do zabudowy szeregowej". Organ stwierdził również, że działka nr [...] nie graniczy z działkami strony skarżącej, a wzajemne usytuowanie budynku projektowanego i budynku skarżącej sprawia, że nie ma podstaw, aby rozważać kwestie zacieniania.
Odnosząc się do powyższych ustaleń organu i ich oceny prawnej Sąd stwierdził, że konieczne jest podkreślenie, iż sprawa niniejsza pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą o sygn. akt II SA/Ke 915/20. Usytuowanie budynku inwestorów w aspekcie zgodności z obowiązującym planem miejscowym należy bowiem oceniać z uwzględnieniem stanowiska WSA w Kielcach w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 sierpnia 2020 r., znak: IR.I.7840.5.5.2020, utrzymującej w mocy decyzję Starosty Koneckiego z dnia 16 marca 2020 r., nr BP.6740.472.2019.MP, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. i M. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wod-kan., c.o., elektryczną i gazową na działce nr [...], obręb K., w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, przy granicy z działkami nr [...] i [...], w zabudowie szeregowej w segmentach od [...] do [...] (działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]).
Planowany budynek inwestorów (segment 19) jest bowiem kolejnym segmentem w zabudowie szeregowej sąsiadującym z planowanym budynkiem (segment 20) objętym decyzją kontrolowaną przez WSA w Kielcach w powyższej sprawie.
Uchylając decyzje organów obu instancji WSA w Kielcach wskazał, że "Budynek mieszkalny inwestorów ma powstać na miejscu segmentu oznaczonego w planie miejscowym jako nr 20, co oznacza, że świetle ustaleń tego planu jego elewacja frontowa może być przesunięta maksymalnie do 1,5 m w stosunku do elewacji segmentów sąsiednich. W sprawie bezsporne jest, że przedstawiony do zatwierdzenia w niniejszej sprawie projekt budowlany wymogu tego nie spełnia. Organ odwoławczy ustalił, że przesunięcie wynosi 6,5 m, skarżąca podaje zaś 6-7 m.
Nie ulega wątpliwości, że budynek skarżącej w dacie rozstrzygania przez organ nie znajdował się fizycznie w zabudowie szeregowej, wskutek braku realizacji drugiego etapu inwestycji, o którym była mowa w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 8 sierpnia 1997 r. Jest odsunięty od granicy z działką inwestorów o 3,94 m. Nie oznacza to jednak, że projektując budynek mieszkalny na działce sąsiedniej, tj. [...], można pominąć ustalenia obowiązującego planu miejscowego, z których jednoznacznie wynika, że w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN 1 (na której znajdują się oba wspomniane wyżej budynki) przewidziano realizację budynku szeregowego o 6 segmentach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że ustalenia planu dokładnie określają charakter budynków w obszarze MN i ich lokalizację na poszczególnych działkach odpowiednio w obszarze MN 1, MN 2, MN 3. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia, że budynek skarżącej został wybudowany w oparciu o nieobowiązujący plan miejscowy, skoro zapisy aktualnie obowiązującego planu z 1999 r. kontynuują koncepcję zabudowy szeregowej w obszarze MN 1 co do 6 segmentów o nr od [...] do [...] i wprost nakazują projektowanie segmentu bliźniaczego i szeregowego w sposób harmonizujący z istniejącym budynkiem i na który zostało wydane pozwolenie na budowę.
Zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, budynek skarżącej znajduje się w zabudowie szeregowej i obejmuje segmenty [...] i [...]. Z kolei budynek mieszkalny inwestora obejmuje segment nr [...]. W tej sytuacji, obowiązkiem inwestora było potraktowanie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie jako punktu odniesienia przy sytuowaniu nowoprojektowanego budynku, z uwagi na treść § 12 ust. 2 pkt 8 i pkt 9 planu miejscowego. Okoliczność, że fizycznie zabudowa szeregowa nie została zrealizowana nie zwalnia z tego obowiązku. Przy akceptacji stanowiska organu, w razie wykonania przez skarżącą drugiego etapu budowy, doszłoby do sytuacji, że budynek inwestorów znalazłby się w zabudowie szeregowej, ale byłby przesunięty o 6,5 m w stosunku do elewacji frontowej budynku sąsiedniego, co jest w świetle planu miejscowego oczywiście niedopuszczalne. Dopóki plan miejscowy nie dopuszcza przesunięć elewacji frontowej większych niż 1,5 m, dopóty nie można wybudować budynku na działce nr [...] w takim usytuowaniu jak chcą inwestorzy. Zgoda organu architektoniczno-budowlanego na takie działanie jest ewidentnie sprzeczna z planem, a tym samym niedopuszczalna w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Pbud.
Podsumowując, plan miejscowy przewiduje zabudowę szeregową, budynek skarżącej jest zrealizowany legalnie, w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, aczkolwiek budynek ten fizycznie nie znajduje się w zabudowie szeregowej. Nie zmienia to faktu, że każdy inwestor planujący budowę na terenie objętym ww. planem miejscowym jest zobowiązany dostosować się do jego ustaleń. Skoro na działce sąsiedniej, na terenie przewidzianym pod zabudowę szeregową, istnieje już budynek mieszkalny, to kolejny inwestor nie może ignorować ustaleń planu w zakresie dopuszczalnego przesunięcia elewacji frontowej.
Wadliwości w zakresie usytuowania planowanej inwestycji w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dostrzegły organy administracji obu instancji. Nadto ani z materiału dowodowego ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ oceniając przedłożony przez inwestora projekt budowlany w aspekcie jego zgodności z ustaleniami m.p.z.p., sposób realizacji segmentu szeregowego oceniał z uwzględnieniem warunku określonego w § 12 ust. 2 pkt 9 tego planu".
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie usytuowanie budynku inwestorów w aspekcie zgodności z planem miejscowym należy zatem oceniać z uwzględnieniem usytuowania budynku inwestorów w sprawie sygn. akt II SA/Ke 915/20.
Zdaniem Sądu, niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. poprzez niezałączenie do wniosku o pozwolenie na budowę opinii geotechnicznej. Wymóg załączenia do projektu budowlanego wyników badań oraz geotechnicznych warunków posadowienia budynku nie ma charakteru bezwzględnego. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy stanowi bowiem, że projekt budowlany powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych w zależności od potrzeb. Dokumentacja w postaci tych wyników powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego, przy braku dostatecznych danych o strukturze gruntu i strumieniach wodnych. Z powyższego przepisu nie wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ww. badań. Jak trafnie zauważył organ, projektant powołał się w niniejszej sprawie na warunki gruntowo-wodne (s. 14 projektu budowalnego, pkt 2.4). Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że warunki te nie były znane.
Sąd stwierdził, że wobec nieustalonego usytuowania planowanego budynku, odnoszenie się do pozostałych zarzutów jest przedwczesne.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wnieśli B. G. i M. G. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w związku z § 12 ust. 2 pkt 8 i 9 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. [...] w K. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr. [...] poz. [...]), poprzez przyjęcie, że istniejący budynek skarżącej J. B., decyzje organów I i II instancji znajduje się w zabudowie szeregowej i obejmuje segmenty [...] i [...] w obszarze MN 1 tegoż planu w sytuacji gdy budynek skarżącej nie został dotychczas zrealizowany w pełnym zakresie w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 8 sierpnia 1997 r. nr. NB 7351/1/58/97 Kierownika Urzędu Rejonowego w K. i nie może już zostać zrealizowany na działce nr. [...] jako działki sąsiedniej z działką nr. [...] w oparciu o wskazane pozwolenie w świetle art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, którego Sąd I instancji nie zastosował w swych rozważaniach, a który stanowi: "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 łata", a zatem budynek skarżącej nie ma charakteru budynku szeregowego, a ma charakter budynku wolnostojącego wobec tego rozpoczęcie albo wznowienie budowy przez skarżącą J. B., może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie na skarżącej spoczywał będzie obowiązek zachowania warunków do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
2. art. 145 §1 lit. c) P.p.s.a polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie poprzez pominięcie faktu, że projekt budowlany sporządzony dla zamierzonej inwestycji wnoszących skargę kasacyjną nawiązywał do pierwszego istniejącego budynku mieszkalnego w szeregu domów jednorodzinnych obejmujących segmenty określone treścią § 12 ust. 1 tiret 4 powołanej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 9 września 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. [...] w K. posadowionego na działce nr. [...] należącej do K. i M. małż. A., będących stronami w sprawie, który to budynek posadowiony jest w granicy z działką wnoszących skargę kasacyjną - inwestorów nr. [...], a następnie z budynkiem na działce nr [...], także należącej do inwestorów, tworząc zabudowę szeregową składającą się z segmentów [...],[...], [...] w sytuacji gdy nawiązanie do budynku na działce skarżącej J. B., A. B., M. B. o nr [...] przyjęte za podstawę wydania zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji nie mogło nastąpić z uwagi na jego niezakończenie i w takiej sytuacji pozostawanie tego budynku jako wolnostojącego na dzień składania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt. 2 ustawy P.p.s.a, bowiem wskazane uchybienie w ocenie wnoszących skargę kasacyjną miało wpływ na wynik sprawy, gdzie Sąd I instancji uznał, że naruszone zostało prawo w sytuacji gdy faktycznie w świetle przedstawionych faktów nie doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazywanym przez Sąd I instancji, co uzasadnia konieczność wniesienia skargi kasacyjnej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w myśli art. 182 § 2 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. G. i M. G. ma usprawiedliwione podstawy.
Za niezasadny uznać należy wyrażony przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to z § 12 ust. 2 pkt 8 i 9 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. [...] w K..
Z § 12 ust. 2 pkt 8 miejscowego planu wynika, że w budynkach bliźniaczych i szeregowych dopuszcza się przesunięcie elewacji frontowych poszczególnych segmentów maksymalnie do 1,5 m w stosunku do elewacji segmentów sąsiednich. Wymóg ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został naruszony. Budynek ma być zrealizowany na działce o nr ew. [...]. Na działce o nr ew. [...] sąsiadującej z terenem inwestycji (działka o nr ew. [...]) nie został zrealizowany budynek w zabudowie bliźniaczej. Na części działki [...] znajduje się budynek jednorodzinny, który nie został posadowiony w granicy z działką o nr ew. [...]. W tej sytuacji nie ma podstaw do czynienia zarzutu, że projekt budowlany nie spełnia wymogu przesunięcia elewacji frontowej w stosunku do elewacji sąsiedniego segmentu, gdyż sąsiedni segment nie istnieje.
Okoliczność, że dysponent działek o nr ew. [...] i [...] mógłby w przyszłości je zabudować, tak by powstał na nich budynek bliźniaczy nie może być podstawą do kwestionowania planowanej inwestycji jako niezgodnej z miejscowym planem. Obowiązek uwzględnienia przez organy administracji możliwego zagospodarowania działki sąsiedniej nie może być rozpatrywany abstrakcyjnie, bez odniesienia do skonkretyzowanych planów zagospodarowania tej działki. Analiza projektu budowanego pod kątem możliwości zabudowy sąsiedniej działki może mieć miejsce w sytuacji, gdy osoba posiadająca tytuł prawny dający podstawę do zabudowy tej działki, posiada zatwierdzony decyzją projekt budowlany lub dokonała zgłoszenia realizacji określonej inwestycji. W takim przypadku organ administracji miałby realną możliwość oceny, czy planowana inwestycja nie będzie skutkowała naruszeniem wymogu miejscowego planu, to jest wymogu, by przesunięcie elewacji frontowych poszczególnych segmentów wynosiło maksymalnie do 1,5 m w stosunku do elewacji segmentów sąsiednich. Organ administracji miałby bowiem możliwość ustalenia, gdzie będzie znajdować się ściana frontowa segmentu na sąsiedniej działce. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała zaś miejsca.
Z § 12 ust. 2 pkt 8 miejscowego planu wynika obowiązek, by segment budynku bliźniaczego i szeregowego został zaprojektowany w sposób harmonizujący z istniejącym budynkiem, na który zostało wydane pozwolenie na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymóg ten nie został naruszony. Obowiązek zaprojektowania budynku w sposób harmonizujący z istniejącym budynkiem i na który zostało wydane pozwolenie na budowę może dotyczyć tylko pozwolenia na budowę, w oparciu o które został zrealizowany budynek bliźniaczy lub szeregowy, a co najmniej, pozwolenia na budowę takiego budynku, które nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Pozwolenie na budowę budynku na sąsiedniej działce nie może być brane pod uwagę przez organy administracji, gdyż jak słusznie wskazali skarżący kasacyjnie pozwolenie to wygasło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie natomiast stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że do projektu budowlanego powinna zostać załączona opinia geologiczna. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez ten Sąd jest niecelowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że zatwierdzony projekt budowlany jest projektem budynku trzylokalowego nie zaś dwulokalowego. Projekt ten rzeczywiście przewidywał budynek trzylokalowy jednakże został skorygowany przez projektanta w ten sposób, że obecnie budynek jest budynkiem dwulokalowym. Spekulacje, że jest to zmiana pozorna nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Przepisy prawa nie zawierają zakazu przeprojektowania przez architekta projektu budynku trzylokalowego w budynek dwulokalowy.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy zarówno do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji jak i do oddalenia skargi.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.