II OSK 2446/24

II OSK 2446/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 193/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8, art. 10 ust. 2, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." sp. j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 193/24 w sprawie ze skargi "P." sp. j. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 31 stycznia 2023 r. nr LXXVIII/492/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ząbkowice Śląskie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 193/24, oddalił skargę "P. Sp. j. z siedzibą w B. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 31 stycznia 2023 r. Nr LXXVIII/492/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ząbkowice Śląskie (dalej jako Studium).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę w zakresie jej § 1, gdzie przewiduje ona dla terenu określonego na rysunku PU1, położonego w obrębie [...], po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...] w zakresie ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowego terenu przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej (MW i MN) i tereny sportu i rekreacji (US). W jej ocenie dopuszczenie nowego przeznaczenia dla tego terenu nie uwzględnia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, co narusza konstytucyjną zasadę praw słusznie nabytych. Przeznaczenie wskazanego terenu na cele mieszkaniowe godzi w niezakłóconą możliwość korzystania z prawa własności działki [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych w [...] [...] poprzez prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej – zakładu przerobu kamienia, czym narusza art. 33 ust. 1 Konstytucji. Służyć to może próbie legalizacji bezprawnych działań właścicieli części nieruchomości, którzy na terenie przemysłowym bez wymaganej prawem zgody dążą do przekształcenia ich nieruchomości na cele mieszkaniowe (naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Naruszono art. 10 pkt 8 tej ustawy poprzez wprowadzenie dla terenu PU1 uzupełniającego przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej (MW i MN i teren sportu i rekreacji US) z pominięciem postanowień umowy sprzedaży nieruchomości, wskazujących ich przeznaczenie. Wniosła o stwierdzenie nieważności Studium w powyższym zakresie. Spółka podkreśliła przemysłowy charakter tego terenu od dziesięcioleci, któremu to przeznaczaniu podporządkowane zostały jej plany rozwoju gospodarczego. Nabywała kolejne działki i czyniła na nich nakłady by kontynuować i rozwijać dotychczasową działalność. Obowiązujące wówczas akty planistyczne nie przewidywały na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. Jednak postępował proces nielegalnego przeznaczania przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową co przyczyniło się do ograniczenia działalności Spółki z uwagi przede wszystkim na obowiązujące dla zabudowy mieszkaniowej normy hałasowe. Na potwierdzenie swych twierdzeń wniosła o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych przez siebie dokumentów.
Burmistrz Ząbkowic Śląskich w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że na przedmiotowym terenie była prowadzona działalność przemysłowa, ale równolegle z nią powstawały budynki mieszkalne, także dla pracowników. Oznacza to, że funkcja przemysłowa była przemieszana z funkcją mieszkaniową, a w nowym studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenów. Na obszarze PU1 funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa, a mieszkańcy dysponują interesem prawnym. Dopuszczenie w studium jedynie istniejącej zabudowy mieszkaniowej w obszarze PU1 jednoznacznie wynika z definicji przeznaczenia uzupełniającego. Gmina wywodzi, że w skardze nie wykazano nadużycia przez gminę prawa ani wadliwego ustalenia studium. Na terenie należącym do skarżącej nie występuje zabudowa mieszkaniowa, i teren ten nie mógł stanowić gruntu pod nową zabudowę mieszkaniową. Organ podkreślił, że zaistniały pomiędzy skarżącą, a osobami zamieszkałymi w sąsiedztwie konflikt, będący elementem wielowątkowego konfliktu społecznego wynikającego z zadysponowaniem terenem poprzemysłowym, nie może wpływać na zapisy Studium, a Studium nie wpływa na kształt decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że uzupełniająca funkcja mieszkaniowa chronić ma także prawa osób pokrzywdzonych likwidacją Huty [...].
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej Spółki albowiem zaskarżona uchwała nie naruszała prawa.
Sąd zauważył, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiło przeznaczenie w Studium terenu oznaczonego symbolem PU1, na którym zlokalizowane są działki skarżącej, wykorzystywane pod działalność przemysłową, na zabudowę mieszkaniową, potraktowaną jako uzupełniającą względem funkcji podstawowej tego terenu: produkcji i usług. Zgodnie z rysunkiem Studium teren PU1 to teren produkcyjno - usługowy. Według tekstu Studium (s. 220) dla PU1 przewidziano: przeznaczenie podstawowe/dominujące: tereny zabudowy usługowej, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, z wykluczeniem przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, tereny zabudowy związanej z rolnictwem, tereny obsługi komunikacji; przeznaczenie uzupełniające/dopuszczalne: tereny zabudowy mieszkaniowej (MW,MN); na terenie Huty [...] - do zachowania, bez możliwości rozbudowy; teren sportu i rekreacji (US).
Sąd zwrócił uwagę, że z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne jest ustalenie czy kwestionowany zapis Studium jest zgodny z przepisami prawa, w szczelności z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej ponieważ nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a wskazywane przez skarżącą dokumenty w postaci orzeczeń sądowych są znane Sądowi z urzędu. Kwestia legitymowania się przez skarżącą interesem prawnym została natomiast przesądzona.
Mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej u.p.z.p., statuującego władztwo planistyczne gminy na jej terenie Sąd stwierdził, że przepis ten nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu – w tym studium, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy.
Sąd przywołał przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym odnoszące się do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i jego charakteru i mając je na uwadze odwołał się do językowego rozumienia pojęcia "studium" (drobiazgowa, wnikliwa analiza czegoś). Dodatkowo uwzględniając sformułowanie "uwarunkowań i kierunków" Sąd wyinterpretował, że studium to dogłębna analiza różnorakich uwarunkowań gminy (w tym przestrzennych, środowiskowych, gospodarczych, społecznych) wraz z nakreśleniem na ich tle kierunków zagospodarowania przestrzennego (ustaleń w zakresie zagospodarowania), wiążących organy gminy sporządzające plany miejscowe. Sposób sformułowania ustaleń konkretnego studium decyduje o zakresie swobody twórcy planu miejscowego, któremu autor studium może pozostawić mniejszy lub większy zakres tej swobody. Tym samym studium kreuje ramy, w których mieścić się powinny miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, identyfikuje okoliczności, w których ewentualny plan miejscowy będzie stosowany. Innymi słowy w studium analizuje się i przedstawia rozmaite uwarunkowania oddziałujące na planowanie przestrzenne, i wskazuje kierunki, w których powinna podążać realizacja zadania publicznego w postaci zarządzania przestrzenią. Sąd zauważył, że chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Sąd wskazał, że organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący: ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się, między innymi, prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9).
Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). Wśród uwarunkowań, jakie należy uwzględnić w studium, wymienione są między innymi uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), uwarunkowania wynikające z warunków i jakości życia mieszkańców (art. 10 ust. 1 pkt 5), uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 8). Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p.
Sąd wskazał, że orzekając o zgodności studium z prawem należy w pierwszym rzędzie skontrolować spójność zaskarżonego dokumentu z jego istotą prawną oraz z przywołanymi wyżej przepisami prawa. Studium prawidłowe to studium mieszczące się w prawniczym rozumieniu tego dokumentu. Równolegle studium prawidłowe to studium zgodne z powszechnie obowiązującym prawem, to dokument, którego twórca respektował zarówno wskazane zasady ogólne, jak i regulacje szczegółowe, odnoszące się konkretnie do tego dokumentu.
Sąd zauważył, że w sprawie nie budzi kontrowersji kształt zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej adekwatności do charakteru prawnego studium, jak też nie jest przedmiotem sporu treść studium z punktu widzenia art. 10 ust. 2 ustawy, a więc elementów które powinny znaleźć się w studium.
Mając na uwadze uwarunkowania, które generalnie należy respektować przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd za nieusprawiedliwiony uznał zarzut skarżącej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez to, że w Studium nie uwzględniono prawa własności, skorelowanego z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu, możliwością dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, co doprowadziło do braku ochrony praw słusznie nabytych, co skutkowało oceną o nieuwzględnieniu w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego statusu i wykorzystania terenu.
Sąd w świetle dokumentacji sprawy nie zgodził się z tym, że prawo własności nie zostało uwzględnione, ani z tym, że pominięto dotychczasowy charakter terenu.
Sąd zważył, że określając oddziaływanie determinant, jakie należy wziąć pod uwagę przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogólności (art. 1 ust. 2), jak i wobec determinant studium (art. 10 ust. 1), ustawodawca posługuje się sformułowaniem "uwzględnia się uwarunkowania". W języku polskim "uwzględnić" to wziąć pod uwagę, mieć na względzie, liczyć się z czymś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, t. IV, Warszawa 2003). Uwzględnienie określonej determinanty (uwarunkowania) studium to zatem wzięcie pod uwagę, rozważenie, przeanalizowanie określonej sytuacji (np. dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, stanu prawnego gruntów). Organ tworzący studium wypełni dyspozycję art. 10 ust. 1, gdy rozważy (przeanalizuje, weźmie pod uwagę) dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, jak też stan prawny gruntów. Jednak uwzględnienie nie musi prowadzić do związania organu, na przykład dotychczasowym przeznaczeniem terenu, czy jego stanem prawnym. Innymi słowy Sąd przyjął, że uwzględnienie, o jakim mowa w powołanym przepisie oznacza analizę, rozważenie, wzięcie pod uwagę, ale nie oznacza związania, w sensie powielenia (utrzymania) dotychczasowego przeznaczenia. Taka interpretacja znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym: warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 991/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1991/12).
Sąd uznał, że okoliczności sprawy jasno wskazywały, że dla terenu PU1 wprowadzono w studium "nowe" przeznaczenie dopuszczalne w postaci zabudowy mieszkaniowej i terenu rekreacji, obok funkcjonującego już wcześniej przeznaczenia podstawowego (tereny produkcji i usług). Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami i ich wykładnią, takie działanie organu było uprawnione, wymagało jednak wykazania, że rozważono uwarunkowania wynikające, między innymi, z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego gruntów. Sąd stwierdził, że ma to szczególne znaczenie w sytuacji spornych interesów i zgłaszanych w procedurze tworzenia studium uwag, a zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 11 w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia się udział społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W ocenie Sądu, akta sprawy, zwłaszcza tekst studium przekonują, że twórcy studium analizowali kwestie własnościowe na obszarze byłej Huty [...], identyfikowali istniejące i potencjalne problemy oraz konflikty, w tym związane ze sporami pomiędzy właścicielami nieruchomości przemysłowych a właścicielami nieruchomości mieszkalnych. Sąd zauważył, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, choć własność poddaje ochronie prawnej, to jednocześnie przewiduje możliwość jej ograniczenia, a nawet wywłaszczenia (art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji). Ponadto prawodawca przewiduje w art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw ustanawiane w ustawie, i podyktowane koniecznością bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochroną środowiska, zdrowia, moralności publicznej, wolnościami i prawami innych osób. Nie jest więc tak, że każda ingerencja władzy publicznej, bezpośrednio czy pośrednio oddziałująca na wykonywanie własności, stanowi bezprawne naruszenie prawa własności. Prowadzenie i ustalanie kierunków zagospodarowania przestrzennego mieści się w ramach ustawowych zadań własnych organów gminy, obejmuje tzw. władztwo planistyczne i daje nawet możliwość wkroczenia w sferę własności.
Ustawodawca nie pomija ochrony własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wymienia prawo własności wśród determinant, jakie należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7). Akta sprawy, zwłaszcza tekst studium przekonują, że twórcy studium analizowali kwestie własnościowe na obszarze byłej Huty [...], identyfikowali istniejące i potencjalne problemy oraz konflikty, w tym związane ze sporami pomiędzy właścicielami nieruchomości przemysłowych a właścicielami nieruchomości mieszkalnych. W konsekwencji Sąd nie zgodził się, że bezprawnie naruszono możliwość niezakłóconego korzystania z prawa własności, i nie uwzględniono prawa własności. Organ wziął pod uwagę stan prawny gruntów, prawo własności, a przy tym poprawnie je zinterpretował ważąc obecne w sprawie interesy prywatne i interes publiczny. Nie można tracić z pola widzenia społeczno – gospodarczych uwarunkowań terenu oraz zamieszkałej ludności, związanych z likwidacją zakładu przemysłowego (Huta [...]) i skutków tego procesu, związanych nie tylko z działalnością gospodarczą, ale także egzystencją ludności.
Przechodząc do kwestii związanej z dotychczasowym statusem i wykorzystaniem terenu, Sąd przypomniał, że niesporne jest przemysłowe, dotychczasowe przeznaczenie terenu, i wynikające z procesów transformacyjnych częściowe zajmowanie tych obszarów pod mieszkalnictwo. W ocenie skarżącej dotychczasowy, produkcyjno - przemysłowy charakter nieruchomości sprawia, że nie powinna być dopuszczona zabudowa mieszkaniowa, ponieważ będzie to ograniczać możliwości prowadzenia działalności produkcyjno - przemysłowej. Według przepisów, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a ustalając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Sąd wskazał, że materiał aktowy ujawnia, że skarżąca zgłosiła uwagi do wyłożonego projektu studium wnioskując o utrzymanie terenów PU1 (teren byłej Huty [...]) jako wyłącznie przemysłowych, bez dopuszczalności zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjno - sportowej. Burmistrz nie uwzględnił uwagi tłumacząc: 1. Studium jest kierunkowym aktem planowania i nie powinno zawierać konkretnych rozwiązań planistycznych, jest aktem ogólnym i elastycznym, bardziej niż plan miejscowy; odnosi się do dużych obszarów. 2. Wnioskowany w uwadze zapis stanowiłby precedens ustaleń właściwych dla miejscowego planu, tym bardziej, że proponowane rozstrzygnięcia ingerują w uprawnienia właścicieli poszczególnych działek, sposobu wykonywania prawa własności, naruszenia interesu prawnego właścicieli, analizy i ważenia interesu publicznego i prywatnego. Wymagane są pogłębione badania uwarunkowań, analizy prawne uprawnień, dodatkowe specjalne konsultacje - łącznie z wypracowaniem umowy społecznej gwarantującej zgodnie z interesem publicznym i prywatnym dalsze prowadzenie polityki przestrzennej. Zagadnienia te, jak i określone w uwadze, mogą być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć planu miejscowego; tak szczegółowe rozstrzygnięcie wykracza poza istotę studium. Zasada tworzenia planów miejscowych przy uwzględnieniu studium gwarantuje wypracowanie rozwiązań kompromisowych w pełni zabezpieczających interesy stron. 3. Brak podstaw (wobec stanu faktycznego zagospodarowania) do jednoznacznego wykluczenia (w tym w planach miejscowych) zabudowy mieszkaniowej.
Sąd uznał, że organ tworzący Studium uwzględnił uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania oraz zważył interes publiczny z interesami prywatnymi. Przemawiają za tym analizy umieszczone w Studium. W szczególności, na s. 23 tekstu organ zidentyfikował: obszary problemowe (degradacja społeczna, środowiskowa, przestrzenna), uwarunkowania (konflikty funkcji mieszkalnictwo - działalność gospodarcza); wskazał działania planistyczne (aktualizacje polityk przestrzennych gminy, kraju i województwa, decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, sporządzenie planu miejscowego (poprzedzone sporządzeniem strategii i umowy społecznej, sporządzenie planów rewitalizacji). Na s. 26-33 tekstu Studium odniesiono się do obszaru [...]-Huta, jako obszaru szczególnego w zagospodarowaniu gminy. Opisano wieloaspektowo uwarunkowania, zwłaszcza w aspekcie poprzemysłowego i zdegradowanego obrazu terenu, wskazując zamieszkiwanie na terenach skażonych i poprzemysłowych. Teren oceniono: 1) z puntu widzenia zabudowy mieszkaniowej: jako zdegradowany, wskazano brak możliwości rozdzielenia działek mieszkaniowych od przemysłowych strefą izolacyjną, podkreślono, że zabudowa nie spełnia zasad uniwersalnego projektowania. W podsumowaniu warunki dla funkcji mieszkaniowej określono jako niekorzystne, podkreślono konieczność rewitalizacji, rekompensat, specjalnych działań technicznych chroniących zabudowę mieszkaniową; 2) z punktu widzenia działalności gospodarczej: jako zdegradowany, poprzemysłowy, zdewastowany estetycznie, wymagający dogłębnej przebudowy, uciążliwe formy działalności gospodarczej, konfliktowe usytuowanie zabudowy adaptowanej na cele mieszkaniowe, protesty mieszkańców, stan środowiska potencjalnie zagrażający mieszkańcom, potencjalne możliwości przeznaczenia terenów dla nowej działalności gospodarczej. Zidentyfikowano rodzaje konfliktów, w podsumowaniu wskazano, że z punktu widzenia urbanistyki i architektury teren kwalifikuje się głównie pod przemysł i produkcję, z generalnymi przeciwskazaniami dla funkcji mieszkaniowej. Docelowe zagospodarowanie terenu przedstawiono wariantowo. Wariant 1 to zagospodarowanie produkcyjne, z możliwością utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej, bez jej dalszej rozbudowy; takie rozwiązanie oceniono jako nie likwidujące konfliktów, i wykluczające zagospodarowanie terenu jako cennego pod działalność gospodarczą. Jednocześnie zapis o dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej będzie gwarantem jej ewentualnego zachowania lub likwidacji z poszanowaniem dotychczasowych uprawnień właścicieli nieruchomości zamieszkałych. Wariant 2 to polityka zmierzająca do zagospodarowania terenu wyłącznie na cele produkcyjne i przemysłowe, w konsekwencji wykluczenie w studium zabudowy mieszkaniowej, koszty dla gminy jak i przedsiębiorców. W zakresie wyboru wariantu: wybór wariantu pozostawia się do dalszej decyzji organu właściwego w planowaniu przestrzennym.
W konsekwencji nie sposób przyjąć, że autor Studium nie rozważał dotychczasowego przeznaczenia terenu, nie ważył interesów, i nie zilustrował tych rozważań w tekście dokumentu. Przedstawiona wielowariantowość oraz ocena terenu z różnych perspektyw wraz pozostawieniem pola dla dalszych etapów planowania i zagospodarowania przestrzennego jest spójne z charakterem studium i stanowi należytą realizację obowiązku ustawowego (art. 1 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd przedstawił jak należy rozumieć zasadę proporcjonalności i składające się na nią elementy. Jest to obowiązek wykazania, dlaczego akurat to ten podmiot doznał ograniczenia jego praw. Naruszenie zasady proporcjonalności wyeksponuje się zatem wtedy, gdy skarżąca wykaże, że ingerencja w jej prawo nastąpiła niewspółmiernie, bez uzasadnionej potrzeby, bez realnej konieczności publicznej.
Sąd zauważył, że organ uwzględnił całokształt terenu objętego studium, i uwarunkowania wynikające z dotychczasowego wykorzystywania terenu, w których nie można tracić z pola widzenia uwarunkowań społecznych i gospodarczych. Nie wykazała skarżąca, aby przekształcenie jej nieruchomości przyczyniło się do zakłócenia wymagań ładu przestrzennego czy innych uwarunkowań z art. 1 ust. 2 u.z.p., czy też pogorszyło harmonię przestrzeni. Sąd wziął pod uwagę, że produkcja i usługi stanowią funkcję dominującą, podstawową, priorytetową, a dodanie funkcji mieszkaniowej (jako uzupełniającej) wpisuje się w proporcjonalność w zarysowanym wyżej, równoważącym i respektującym różne wartości - rozumieniu. Wreszcie, Sąd nie odnalazł również realnej ingerencji we własność skarżącej, a przynajmniej wynikające z akt informacje tego nie ilustrują. Skarżąca nie traci dotychczasowego przeznaczenia, zostaje ono zachowane, a negowanie rozwiązań jakie ewentualnie może przyjąć prawodawca lokalny w planie miejscowym, jest przedwczesne. To wszystko spowodowało, że zdaniem Sądu zasada proporcjonalności została należycie potraktowana przez organ przyjmujący studium.
Sąd podkreślił, że studium ze swej istoty, nie może legalizować działań polegających na niezgodnym z prawem, jak twierdzi skarżąca, przekształceniu nieruchomości przemysłowych na cele mieszkaniowe. W tym zakresie zarzut skarżącej wskazujący na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie jest trafny, zaś w realiach sprawy nie mamy do czynienia z planem miejscowym.
Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej nakierowanego na naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. ponieważ z treści Studium jasno wynika, że stan prawny gruntów był uwzględniany (brany pod uwagę), a przedstawiona przez organ analiza nie jest w ocenie Sądu arbitralna. Wskazanym w Studium kierunkom nie należy również przypisywać naruszenia zasady proporcjonalności, skoro organ obszernie uwidocznił ważenie różnych interesów, wartości, wraz z przesłankami uzasadniającymi przyjęte zapisy.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez rażące naruszenie:
a) art. 1 ust. 2 pkt 7) poprzez przyjęcie, że ochronie prawnej podlegają nieruchomości, co do których doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób niezgody z prawem tj. bez wymaganego pozwolenia, a w niektórych przypadkach wręcz przy odmowie właściwego organu jej wydania, podczas gdy ochronie takiej podlegać winny jedynie nieruchomości użytkowane w sposób zgodny z przeznaczeniem gruntów czy też budynków; powyższe w konsekwencji narusza konstytucyjną zasadę praw słusznie nabytych, albowiem godzi w niezakłóconą możliwość korzystania z prawa własności działki [...] i [...], obręb [...], zlokalizowanej w [...] [...], a polegającej na wykorzystywaniu jej zgodnie z przeznaczeniem tj. do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu zakładu przerobu kamienia, co z kolei stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 Konstytucji oraz naruszenia art. 113 ust. 2, art. 114 i art. 115 ustawy prawo ochrony środowiska oraz art. 71 a ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane przez ich niezastosowanie;
b) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "uwzględni", a polegającą na przyjęciu, że tworzący studium wypełni dyspozycję art. 10 ust. 1, gdy rozważy (przeanalizuje, weźmie pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stanu prawnego gruntów); jednak uwzględnienie nie musi prowadzić do związania organu np. dotychczasowym przeznaczeniem terenu, czy jego stanem prawnym. Innymi słowy Sąd przyjął, że uwzględnienie o jakim mowa w powołanym przepisie oznacza analizę, rozważenie, wzięcie pod uwagę, ale nie oznacza związania, w sensie powielenia (utrzymania) dotychczasowego przeznaczenia podczas, gdy poprzez uwzględnienie należy rozumieć przeniesienie uwarunkowań do treści studium a nie jedynie na zapoznaniu się z nimi. Powyższe w konsekwencji narusza konstytucyjną zasadę praw słusznie nabytych, albowiem godzi w niezakłóconą możliwość korzystania z prawa własności działki [...] i [...], obręb [...], zlokalizowanej w [...] [...], a polegającej na wykorzystywaniu jej zgodnie z przeznaczeniem tj. do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu zakładu przerobu kamienia, co z kolei stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 Konstytucji;
c) art. 6 ust. 2 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez próbę legalizacji bezprawnych działań właścicieli części nieruchomości dla terenu określonego na rysunku symbolem PU1, położonego w obrębie [...], po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...], a polegającym na niezgodnym z prawem i bez wymaganej zgody przekształceniu nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym na cele mieszkaniowe;
d) art. 10 pkt 8 poprzez wprowadzenie uzupełniającego przeznaczenia nieruchomości dla terenu określonego na rysunku symbolem PU1, położonego w obrębie [...], po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...] na cele zabudowy mieszkaniowej (MW i MIM) i tereny sportu i rekreacji (US) z pominięciem postanowień umów sprzedaży nieruchomości, wskazujących ich przeznaczenie. Dodatkowo przeznaczenie uzupełniające ma na celu podjęcie próby legalizacji niezgodnych z prawem przekształceń nieruchomości na cele mieszkaniowe.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki uzasadniała postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. Sp. j. z siedzibą w B. nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem NSA, organ planistyczny wskazując dla terenu PU1 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poza podstawową funkcją zagospodarowania produkcja i usługi funkcję uzupełniającą zabudowę mieszkaniową nie naruszył granic przysługującego mu władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że przewidziana na terenie PU1 zabudowa mieszkaniowa wynikała z tego, że na obszarze PU1 po likwidacji Huty [...] w miejsce zabudowy produkcyjnej pojawiła się zabudowa mieszkaniowa. Obrót nieruchomościami pozostałymi po likwidacji produkcji przez Hutę [...] doprowadził do tego, że nabywcy nieruchomości dokonywali zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania pod zabudowę mieszkaniową i dochodziło do zmiany (legalnej bądź nielegalnej) charakteru zagospodarowania tego terenu. Gmina nie była w stanie (prawnie ani faktycznie) przeciwdziałać takiemu procesowi i z czasem na terenie dotychczas wyłącznie produkcyjnym powstały liczne obiekty z zabudową mieszkaniową. Oczywiście stan ten powodował liczne konflikty społeczne z uwagi na to, że obok zakładów wydobycia i obróbki kamienia powstawały zabudowania mieszkalne, które mają zgoła odmienne normy w zakresie ochrony środowiska np. poprzez wysokie normy ochrony przed hałasem w ciągu nocy i w dzień. Wobec tego naturalnym zjawiskiem było występowanie przez mieszkańców zabudowań wobec właścicieli zakładów produkcyjnych jak skarżąca Spółka o dostosowanie produkcji do ww. norm hałasu. Nierzadko łączyło się to z powinnością ograniczenia produkcji lub rozwoju działalności tam gdzie produkcja ta sąsiadowała z zabudową mieszkaniową. Ponadto powstająca zabudowa mieszkaniowa występując na terenach po zlikwidowanej Hucie miała zazwyczaj niezgodny z prawem charakter bowiem występowała na terenach produkcyjnych.
Wobec powyższego Rada Gminy uchwalając zaskarżone Studium, określając uwarunkowania zagospodarowania występujące na terenie PU1 wskazała, że występuje tu zabudowa mieszkaniowa co było zgodne z prawdą (abstrahując od jej legalności) i wskazując kierunki przyszłego zagospodarowania dopuściła - wyłącznie jako zagospodarowanie uzupełniające - zabudowę mieszkaniową. Skarżąca Spółka kwestionuje taki zapis w Studium uważając, że narusza on jej prawo własności bowiem dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w studium zagrozi prowadzonej przez nią działalności powodującej znaczące przekroczenia norm hałasu obowiązujące dla zabudowy mieszkaniowej. Spółka argumentuje, że będzie musiała ograniczyć swoją działalność i dalszy jej rozwój na działkach z tego terenu, które nabyła z myślą o poszerzaniu terenu działalności produkcyjnej.
Przed dokonaniem oceny czy taki zapis studium nie narusza prawa, w tym nie narusza zasady proporcjonalności stojącej u podstaw władztwa planistycznego gminy należy zauważyć, że co do zasady studium nie jest aktem prawa miejscowego. Nie przesądza zatem jednoznacznie o zagospodarowaniu danego terenu (w odróżnieniu od planu miejscowego). Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. (patrz wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 160/20).
Z powyższego wynika, że studium nie przesądza o dopuszczalnym zagospodarowaniu bo jest zbyt ogólne a jedynie wyznacza ogólnie kierunki takiego zagospodarowania. Zatem Gmina Ząbkowice Śląskie w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego mogła ogólnie wskazać w studium na podstawowe przeznaczenie terenu PU1 na produkcję i usługi a jedynie uzupełniająco dopuścić zabudowę mieszkaniową albowiem odzwierciedlało to zastane już uwarunkowania na tym terenie, czyli występującą tam zabudowę mieszkaniową. Nie miało to jednak za cel legalizacji nielegalnej zabudowy a jedynie miało wskazać dalszy możliwy kierunek rozwoju tego terenu, który wbrew oczekiwaniom skarżącej Spółki, może podążyć w stronę zabudowy mieszkaniowej, zakładając, że produkcja i usługi, występujące obecnie w przewadze, z czasem będą się ograniczały. Nie miało to także na celu zmniejszenie wagi terenów produkcji, które nadal są zagospodarowaniem podstawowym tego terenu. Zdaniem NSA, studium kwestionowanym zapisem doprowadziło do uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania (czyli występujących uwarunkowań) i na przyszłość, bo nie wie w jakim kierunku pójdzie dalszy rozwój tego terenu, uwzględniło interesy tych właścicieli nieruchomości, którzy pobudowali się na tym terenie poprzez zapis dopuszczający uzupełniające zagospodarowanie poprzez zabudowę mieszkaniową.
Podzielić należy pogląd, że w istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (tak np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16). Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy, Gmina Ząbkowice Śląskie uznała, że warto pogodzić obecne zagospodarowanie pod produkcję i usługi z rodzącym się zagospodarowaniem pod zabudowę mieszkaniową albowiem zarówno jeden jak i drugi kierunek mogą współistnieć przy zachowaniu określonych prawem reguł, w tym reguł jakie może określić Gmina podczas uchwalania planu miejscowego.
Gmina nie naruszyła przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ analizowany zapis odpowiada regule z art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdzie stanowi się, ze studium zawiera między innymi uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ dopuścił zabudowę mieszkaniową na terenie PU1 uzupełniająco ale nie było jego intencją ochrona zmiana sposobu użytkowania nieruchomości w sposób niezgodny z prawem ale to by obok zabudowy produkcyjnej mogła występować zabudowa mieszkaniowa, która zostanie uznana za dopuszczalną i legalną tak w świetle uchwalonego w przyszłości planu miejscowego jak i przepisów ustaw odrębnych. Studium nie przesądza o legalności istniejącej już zabudowy mieszkaniowej będącej wynikiem zmiany sposobu użytkowania. Ta kwestia jest lub będzie przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Zapis ten jest wyrazem otwarcia na potrzebę ochrony prawa własności tych właścicieli zabudowanych nieruchomości, którzy wykażą legalność zmiany sposobu użytkowania. Studium dopuszczając w sposób ogólny taką zabudowę pozwoli na jej ewentualne zalegalizowanie po spełnieniu innych wymogów prawa.
Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Gmina mogła zatem ukształtować tak zapisy studium by w przyszłości było możliwe współwystępowanie terenu produkcji i zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem NSA, nie jest bowiem przesądzone, że na terenie PU1 zawsze będzie i powinna być prowadzona tylko działalność produkcyjna a to wykluczać powinno zabudowę mieszkaniową. Skoro są podmioty zainteresowane zamieszkiwaniem w bezpośrednim sąsiedztwie zakładów produkcyjnych, to nie można z góry zakazywać takiej koegzystencji. Oczywiście należy mieć na uwadze ogólny charakter zapisów studium, które zostaną doprecyzowane w planie miejscowym. Plan może w bowiem podążyć w kierunku takiego uszczegółowienia warunków zabudowy mieszkaniowej, która stanie się nieatrakcyjna, jeśli w ogóle możliwa.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wzięcie pod uwagę, rozważenie dotychczasowego przeznaczenia gruntów i ich stanu prawnego jest wystarczające aby stwierdzić zgodność studium z tym przepisem ustawy. Ponadto organ nie jest związany tą analizą i może określić inne przeznaczenie niż dotychczasowe. Skoro organ uchwalając studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to znaczy, że bierze pod uwagę te uwarunkowania, które występują w danym terenie. Jednak analiza uwarunkowań nie wiąże go bowiem to organ ma określać kierunki zagospodarowania. Porównuje zatem stan istniejący ale wyznacza zagospodarowanie, które jemu będzie odpowiadać tj. obranej przez niego polityce przestrzennej. Gmina mogła zatem pomimo występującej produkcji uznać potrzebę otwarcia na nowe zagospodarowanie dla tego terenu zwłaszcza gdy wiadome jest, że Huta już w tym miejscu nie działa a naturalne zasoby np. kamienia z czasem zostaną wyczerpane lub wydobycie ich stanie się ekonomicznie nieuzasadnione. W związku z tym dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej było uzasadnione i racjonalne zwłaszcza, że rzeczywiście taka zabudowa na tym terenie powstaje albo pojawia się w związku z zagospodarowaniem budynków po Hucie.
Istotne jest to, że organ planistyczny wprowadzając inne niż dotychczasowe zagospodarowanie uczynił to gdyż uzasadniało je rzeczywiście występujące zagospodarowanie tego terenu w ten sposób. Oczywistym i naturalnym procesem jest to, że zabudowa mieszkaniowa występuje tam gdzie zaprzestano już prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd słusznie zauważył, że takie działanie organu było uprawnione, bowiem odpowiadało uwarunkowaniom wynikającym, między innymi, z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego gruntów. Prawidłowo skonstatował, że organ wziął pod uwagę stan prawny gruntów, prawo własności, a przy tym poprawnie je zinterpretował ważąc obecne w sprawie interesy prywatne i interes publiczny. Istotne okazały się społeczno – gospodarcze uwarunkowania dla terenu PU1 oraz potrzeby zamieszkałej ludności, związane z likwidacją zakładu przemysłowego (Huta [...]) i skutków tego procesu, związanych nie tylko z działalnością gospodarczą, ale także egzystencją ludności. Inaczej mówiąc organ chciał odpowiedzieć na potrzeby okolicznej ludności, która chce wykorzystać tereny po dawnej Hucie jako zaplecze dla zabudowy mieszkaniowej. Wykreślenie możliwości zabudowy mieszkaniowej proponowane w uwagach do studium przez skarżącą Spółkę w istocie rzeczy ingerowałoby w uprawnienia właścicieli poszczególnych działek, w sposób wykonywania prawa własności, prowadziło do naruszenia interesu prawnego właścicieli. Słusznie zauważył Sąd za organem, że tak kategoryczne wykluczenie zabudowy mieszkaniowej dla terenu PU1 jest postanowieniem charakterystycznym i przewidzianym tylko dla postanowień planu miejscowego, który jest konkretny i precyzyjny w swoich zapisach odnośnie przeznaczenia terenu a przy tym stanowi akt prawa miejscowego. Dla studium taki zapis byłby zbyt kategoryczny i godził w istotę studium, które jest ogólne i elastyczne w przyjmowanych rozwiązaniach.
Studium poprzez dopuszczenie uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej nie pozbawiło skarżącej Spółki praw nabytych do prowadzenia dotychczasowej działalności produkcyjnej bowiem nadal zasadniczym przeznaczeniem tego terenu w studium pozostała produkcja i usługi. Dopuszczalność zabudowy mieszkaniowej jest próbą pogodzenia konfliktów pomiędzy właścicielami zakładów produkcyjnych a prawem podmiotów prywatnych (właścicieli gruntów) do zagospodarowania nieruchomości według własnych potrzeb – w tym niezwykle istotnych potrzeb mieszkaniowych.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Gmina uchwalając Studium uwzględniła uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania oraz zważyła interes publiczny z interesami prywatnymi. Przemawiają za tym analizy umieszczone w Studium szczegółowo przytoczone przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Tym samym nie sposób było przyjąć, że Gmina dopuściła się przekroczenia granic władztwa planistycznego wprowadzając zapis o uzupełniającej funkcji terenu PU1 pod zabudowę mieszkaniową. Prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącą w postaci zakładu przeróbki kamienia, zdaniem NSA, nie jest w jakikolwiek sposób zagrożone skoro w studium jednoznacznie stwierdza się, że z punktu widzenia urbanistyki i architektury teren kwalifikuje się głównie pod przemysł i produkcję, z generalnymi przeciwskazaniami dla funkcji mieszkaniowej. Docelowe zagospodarowanie terenu przedstawiono wariantowo. Wariant 1 to zagospodarowanie produkcyjne, z możliwością utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej, bez jej dalszej rozbudowy; takie rozwiązanie oceniono jako nie likwidujące konfliktów, i wykluczające zagospodarowanie terenu jako cennego pod działalność gospodarczą. Jednocześnie zapis o dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej będzie gwarantem jej ewentualnego zachowania lub likwidacji z poszanowaniem dotychczasowych uprawnień właścicieli nieruchomości zamieszkałych. Wariant 2 to polityka zmierzająca do zagospodarowania terenu wyłącznie na cele produkcyjne i przemysłowe, w konsekwencji wykluczenie w studium zabudowy mieszkaniowej, koszty dla gminy jak i przedsiębiorców. Napisano, w zakresie wyboru wariantu: wybór wariantu pozostawia się do dalszej decyzji organu właściwego w planowaniu przestrzennym.
Z powyższego wynika, że Gmina uchwaliła w studium wariant 1 godząc się z tym, że zamieszkanie na tym terenie jest źródłem konfliktów z firmami prowadzącymi działalność gospodarczą jednak chciano uszanować prawo tych mieszkańców do zamieszkiwania na swojej własności. Oczywiście licząc się z problemem ograniczenia dynamiki rozwoju działających tam zakładów produkcyjnych. Świadczy to o próbie pogodzenia sprzecznych interesów w kontekście ustalania zagospodarowania przestrzennego na tym terenie.
Zdaniem NSA, w żaden sposób nie można twierdzić jak sugeruje skarżąca Spółka, że Sąd lub organ pozostawiając kwestionowany zapis studium doprowadzili do legalizacji niezgodnej z prawem zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania zabudowań przemysłowych na zabudowę mieszkaniową. O takiej legalizacji nie przesądza żaden zapis studium bowiem okoliczności zmiany sposobu użytkowania są przedmiotem oceny właściwych organów nadzoru budowlanego i zapis studium nie daje żadnych podstaw do zalegalizowania zmiany. Dopiero zapisy planu miejscowego będą ku temu podstawą jeśli powyższe przeznaczenie znajdzie się w ogóle w tej uchwale. Na razie można jedynie twierdzić, że studium widzi taką możliwość ale jej nie gwarantuje.
Pozostawienie kwestionowanego zapisu Studium nie świadczy o tym, że organ nie wziął pod uwagę stanu prawnego gruntów tj. naruszył art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem NSA, organ planistyczny tym zapisem dał wyraz próby pogodzenia istniejącego stanu prawnego gruntów z prawami właścicieli tych gruntów. Jednak wprowadzenie uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej w żaden sposób nie jest jej legalizacją. Jeśli w umowach sprzedaży działki miały charakter terenów przemysłowych a plan miejscowy ten status potwierdzi, to nie dojdzie do legalizacji zmiany sposobu użytkowania. Tym niemniej Studium wprowadziło jedynie możliwość by uszanować prawa właścicieli do zabudowy i zamieszkiwania na tym terenie pod warunkiem, że tego samego zdania będzie Gmina uchwalając plan miejscowy. Kontrolowana uchwała nie uwzględniała żadnych postanowień umów sprzedaży nieruchomości, wskazujących ich przeznaczenie. O przeznaczeniu uzupełniającym terenu PU1 zadecydowała jedynie potrzeba załagodzenia konfliktów społecznych i umożliwienie w przyszłości usankcjonowania zabudowy mieszkaniowej gdyby taką wolę miał także organ uchwalający plan.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.