II OSK 2444/11

II OSK 2444/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Teresa Kurcyusz - Furmanik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1552/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2011-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 16 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 1552/10 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1552/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2010r., Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę.
Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] maja 2010r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na dz. nr [...] i [...] z parkingami na dz. nr [...] i [...] obr. 8 Śródmieście przy al. [...] z wjazdem z al. [...] przez dz. nr [...], oraz alternatywnym dojazdem z al. [...] poprzez istniejące zjazdy na dz. nr [...] i [...] obr. jw. w Krakowie". Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Organ ustalił, że w stosunku do działek nr [...] i [...] obr. 8 Śródmieście na podstawie art. 39, art. 42 i art. 44 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wydane zostały prawomocne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz prawomocne pozwolenia na budowę dla dwóch jednorodzinnych, bliźniaczych budynków mieszkalnych, z garażami w części podziemnej. Na działkach tych realizowany jest natomiast obiekt budowlany, o parametrach zbliżonych do budynku objętego rozpatrywanym obecnie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wyłącznie w przypadku inwestycji przyszłych, natomiast w przypadku inwestycji zrealizowanej lub będącej w trakcie realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi ona dokument umożliwiający stwierdzenie zgodności takiej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma kompetencji do badania, czy konkretny, wybudowany na terenie inwestycji (lub będący w trakcie realizacji) obiekt budowlany jest zgodny z ww. przepisami. Kompetencje w tym zakresie ma wyłącznie właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie stwierdzono, powołując się na uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06, że w świetle aktualnego brzmienia art. 48 ustawy - Prawo budowlane, umożliwiającego legalizację obiektów budowlanych wzniesionych bez uzyskania pozwolenia na budowę pod warunkiem zapewnienia zgodności inwestycji m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalane przez organ warunki zabudowy dotyczyć mogą nie tylko planowanych (przyszłych) zmian zagospodarowania terenu, ale także zmian już zrealizowanych, będących w trakcie realizacji. Organ przywołał w całości art. 61 ust.1 u.p.z.p. podnosząc, iż w sytuacji, gdy nie jest spełniony którykolwiek z wymienionych w tym przepisie wymogów, ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe. Odwołał się do sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie M.I.). Wskazał, że z uwagi na zakres i charakterystykę wnioskowanego zamierzenia, które obejmuje budowę budynku mieszkalnego wyłącznie na działkach nr [...] i [...] obr. 8, natomiast na działkach nr [...] i [...] obr 8 - realizację wyłącznie parkingów (bez inwestycji kubaturowych) - za front działki stanowiący podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego uznano wschodnie granice działek nr [...] i [...]. Podkreślono, że przedmiotem przeprowadzonej analizy było zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Zakres planowanej budowy został przez wnioskodawcę określony w sposób opisowy we wniosku oraz w formie graficznej w szkicu stanowiącym integralną część wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w otoczeniu planowanej inwestycji funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, występują także działki z zabudową wielorodzinną, budynki mieszkalne z wykorzystaniem pomieszczeń parteru na usługi, budynki adaptowane w całości na usługi. Znaczną część terenu zajmuje komunikacja - drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami oraz budowa parkingów - stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna wykazała zatem zgodność funkcjonalną wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego Wystąpiła jednak jego sprzeczność z zabudową występującą w obszarze analizowanym pod względem:
a/ linii zabudowy, zagospodarowanie terenu;.
b/ wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;
c/ wysokości elewacji frontowej (do gzymsu i attyki);
d/ wysokości kalenicy dachu;
e/ szerokości elewacji;
Organ uznał, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stałoby w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia M.I. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia bowiem wymogów w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów budowlanych. Zwiększenie wysokości budynków mieszkalnych na tyłach dz. nr [...] i [...] obr. 8 Śródmieście, zgodnie z przedłożoną koncepcją, stanowiłoby istotne naruszenie zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 1 ust. 2 (pkt. 1 i pkt. 2) u.p.z.p. stanowi, że "w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowe", przy czym zgodnie z art. 2 pkt. 1 w/w ustawy, przez ład przestrzenny należy rozumieć "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Zamierzona inwestycja wg określonych we wniosku inwestora parametrów narusza podstawowe wymogi kształtowania ładu przestrzennego w objętym ochroną konserwatorską rejonie miasta, zatem jest niezgodna z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zachowania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Z uwagi na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, odstąpiono od przeprowadzenia analizy możliwości i warunków realizacji parkingu na działkach nr [...] i [...], który zgodnie z wnioskiem Inwestora stanowić miałby obsługę projektowanego obiektu, a więc integralną część inwestycji kubaturowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (decyzja z dnia [...] października 2010 r., znak; [...]). Na podstawie analizy urbanistycznej Kolegium uznało, że planowane zamierzenie inwestycyjne pomimo, że stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów obiektów budowlanych, a jak również wskazuje architekt, planowana inwestycja naruszy zasady ładu przestrzennego nakazujące wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. W analizie ustalono średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na poziomie 30 %. Projektowana zabudowa, wraz z obiektami już znajdującymi się na działkach stanowiących teren inwestycji, posiadać będzie ten wskaźnik w wysokości 42 %. Wielkość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji znacznie przekracza średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. W analizie szczegółowo wskazano, jak kształtuje się szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym i w oparciu o konkretne wskazania ustalono, że szerokość elewacji budynku planowanego przekracza średnią szerokość elewacji w tym obszarze, jak i łączną szerokość elewacji budynków bliźniaczych, znajdujących się w pierwszej linii zabudowy - ok. 23 m. Projektowany budynek ma posiadać, zgodnie z wnioskiem, szerokość elewacji frontowej 24 m. W analizie wykazano w sposób szczegółowy i precyzyjny, jak kształtuje się na poszczególnych działkach wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych mierzonych do gzymsu lub attyki, zaś wynikająca z wniosku wysokość do okapu - 11 m i do kalenicy -17 m, nie mieści się w żadnym z występujących w sąsiedztwie w pierzei ul. [...] przedziale gabarytowym. Przyjęto w konsekwencji, iż planowana inwestycja nie byłaby kontynuacją parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów obiektów budowlanych. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że opinia konserwatora zabytków jest tylko jednym z elementów postępowania dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a ponadto w analizie wykazano, dlaczego budynek usytuowany przy ul. [...] 20 nie może być podstawą do wyznaczenia gabarytów dla projektowanej inwestycji.
W skardze zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 k.p.a., a także w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 85 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie oględzin, gdy tymczasem taka potrzeba w niniejszej sprawie zachodziła. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano art. 1 ust. 2 u.p.z.p.w zw. z jej art. 61 ust. 1, poprzez błędne przyjęcie, iż w zakresie projektowanej inwestycji nie zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - wobec zabudowy już istniejącej, w związku z naruszeniem § 3 rozporządzenia M.I. poprzez błędne określenie granic obszaru analizowanego i § 4 pkt 1 i 4 rozporządzenia M.I. poprzez błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do wyznaczenia linii nowej zabudowy i nie wyznaczenia jej w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu, iż na działkach nr [...] i [...], jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków nowej zabudowy 2010r., prowadzone były prace realizacyjne dwóch jednorodzinnych, bliźniaczych budynków mieszkalnych z garażami w części podziemnej, w oparciu o prawomocne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydane na podstawie art. 39, art. 42 i art. 44 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na ich podstawie prawomocne pozwolenie na budowę. Prace te znajdowały się zasadniczo na etapie końcowym stanu surowego budynku i były w fazie wykańczania dachu. Parametry w/w 2 budynków powinny zostać uwzględnione przez architekta w sporządzanej analizie urbanistyczno-architektonicznej, a były one identyczne z parametrami posadowionych na działkach nr [...] i [...] budynków. Powinny być więc przyjęte w końcowych wnioskach analizy. Nieuwzględnienie w/w faktów doprowadziło organ odwoławczy do wyprowadzenia błędnego wniosku, iż projektowana inwestycja nie będzie kontynuacją istniejącego sposobu zagospodarowania i naruszy ład przestrzenny. Ponadto skarżący zauważył, iż zarówno uprawniony architekt, jak i organy dokonując interpretacji pojęcia działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, uznali błędnie, iż przymiot ten nie przysługuje działce nr [...]. Spowodowane jest to tym, iż działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych, tj. do ul. [...], jak i ul. [...]. Dostęp do tej samej drogi publicznej, jaki posiadają działki nr [...] i [...], tj., do ul. [...], jest uwidoczniony poprzez zorganizowany wjazd na działkę bezpośrednio z drogi. W skutek tego, niezgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia M.I. uznano, iż w niniejszej sprawie nie można wyznaczyć górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi do istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Parametry zabudowy istniejące na działce nr [...] pozwoliłby na wydanie decyzji o warunkach zabudowy o jakie wnioskował skarżący, gdyż zgodnie z praktyką, przy badaniu czy zostały spełnione kryteria do wydania decyzji należy kierować się pojęciem działki sąsiedniej rozumianej szeroko. Ponadto uprawniony architekt, jak i organy z niewiadomych względów uznały, iż działka nr [...] nie jest dostępna z ul. [...]. Skarżący zarzucił również, że błędnie został ustalony obszar analizowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze i uczestnicy wnieśli o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowiska.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jako bezzasadny potraktowany został zarzut skargi, co do tego, że w analizie urbanistycznej nie uwzględniono faktycznie istniejącego na działkach nr [...] [...] obiektu budowlanego. Sąd zauważył, że postępowanie administracyjne prowadzone było celem legalizacji tego obiektu i brak podstaw aby był on uwzględniany w analizie jako obiekt, którego parametry mają wpływać na wyniki tej analizy. Nadto, wbrew treści skargi, istniejący na działkach nr [...] i [...] obiekt budowlany, nie jest jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej, lecz czterokondygnacyjnym budynkiem wielorodzinnym z garażami w części podziemnej. Uzasadniając przyczyny oddalenia wniosków skarżącego o otwarcie rozprawy i dopuszczenie dowodu z analizy urbanistyczno – architektonicznej dotyczącej działki nr [...] Sąd wyjaśnił, że rzeczą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę jest przeprowadzenie z urzędu kontroli, czy w postępowaniu, w którym został wydany zaskarżony akt, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Okoliczność, że w innym postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odnośnie sąsiedniej nieruchomości, inaczej zostały przedstawione wyniki analizy, nie ma znaczenia dla wyniku obecnej sprawy, gdyż rzeczą sądu w tym postępowaniu sądowym jest dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a zatem m.in., czy analiza w urbanistyczno – architektoniczna w kontrolowanej sprawie jest prawidłowa. Sąd przyznał, iż w analizie urbanistycznej nie wyjaśnione zostały przyczyn, z powodu których nie uwzględniono w niej działki nr [...], jednak potraktował to, jako uchybienie nieistotne, które nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że na działce [...] znajduje się kilkudziesięciometrowy obiekt, którego budowa została przerwana ok. 20 lat temu, a wszystkie decyzje stanowiące podstawę jej realizacji wygasły. Zrealizowana konstrukcja żelbetonowa nie daje więc podstaw, aby w oparciu o nią dokonywać analizy funkcji oraz cech zabudowy. Nie jest bowiem wiadomym, czy obiekt ten zostanie kiedykolwiek dokończony, jaka będzie wtedy jego funkcja i parametry techniczne, a wręcz czy nie zostanie dokonana jego rozbiórka. Przechodząc do kwestii obszaru analizowanego podniesiono, że skarżący nie wskazał na czym ma polegać jego błędne wyznaczenie. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 Rozporządzenia M. I., granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tak też obszar analizowany został wyznaczony, przy uwzględnieniu specyfiki wniosku, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia w analizie zabudowy na działce nr [...] Sąd I instancji wskazał, że jest ona uwzględniona, jak i zresztą zabudowa na działkach [...], [...], [...] i [...] (str. 1 analizy). Wskazano tam, że zabudowa występująca na tych działkach jest wyższa niż przy ul. [...], jednakże jest to pierzeja zdecydowanie odmienna zarówno w założeniach urbanistycznych jak i w stylistyce architektonicznej od zabudowy istniejącej przy ul. [...]. Zaznaczono także, że obiekt którego dotyczy wniosek ma mieć w kalenicy 17 m i w związku z tym znacznie przewyższa nie tylko najwyższy poziom kalenicy budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej "ale też najwyższy poziom kalenicy na całym obszarze analizowanym" (str. 4 analizy). Sąd podzielił pogląd organu stwierdzając, że w świetle przeprowadzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej i wynikających z niej wniosków, zamierzenie inwestycyjne – tj. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz budowa parkingów - stanowi jedynie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, a jest sprzeczne z zabudową występującą w obszarze analizowanym pod względem: linii zabudowy, zagospodarowania terenu, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości elewacji frontowej (do gzymsu i attyki), wysokości kalenicy dachu i szerokości elewacji. Sąd zauważył, że brak podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. wynikał również z tego powodu, że jedna z działek której wniosek dotyczył nie ma dostępu do drogi publicznej. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów, w świetle których wykazałby się prawem do działki nr [...], o jakim stanowi art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy działki nr [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd na działce nr [...], natomiast działki nr [...] i [...] pozbawione są dostępu do drogi publicznej, gdyż do tych działek dojazd jest możliwy wyłącznie poprzez działkę nr [...]. Mając zatem na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego, również z powodu braku dostępu całego terenu inwestycji do drogi publicznej brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla w/w przedsięwzięcia. Powyższa okoliczność stanowiła zdaniem Sądu I instancji samodzielną podstawę do wydania decyzji odmownej.
Przedstawiony wyżej wyrok zaskarżony został skargą kasacyjną w całości, w której wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a wskazano na naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z jej art. 61 ust. 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w zakresie projektowanej inwestycji nie zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – wobec zabudowy już istniejącej, w związku z naruszeniem § 4 pkt 1 i 4 rozporządzenia M. I. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie brak jest przesłanek do wyznaczenia linii nowej zabudowy i nie wyznaczenie jej w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną.
Jako zarzuty procesowe wskazano naruszenie przepisów:
- art. 133 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie , co polegać miało na nieotwarciu rozprawy na nowo, w sytuacji gdy istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu i oddaleniu wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj analizy urbanistyczno-architektonicznej dla działki nr [...], mimo że jego dopuszczenie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
- art.134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu sprawy niezgodnego ze stanem faktycznym;
- art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ I i II instancji wskazanych przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że na działkach inwestora o nr [...] i [...] prowadzone były prace budowlane na podstawie prawomocnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a parametry niemalże wykończonych budynków powinny być uwzględnione w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Pozwoliłoby to na stwierdzenie zgodności funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania budowy oraz zagospodarowania terenu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z zabudową występującą na obszarze analizowanym. Zdaniem autora skargi jedynymi parametrami odróżniającymi niewykończone budynki od planowanej inwestycji była wysokość elewacji frontowej i wysokość kalenicy dachu oraz jedno wejście do budynku zamiast dwóch. Te różnice mogłyby zostać sanowane poprzez uwzględnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej zabudowy działek [...] i [...]. Stwierdził, że nieuwzględnienie parametrów zabudowy działki [...] nie może zostać uznane za zasadne tylko dlatego, że znajduje się w krótkiej pierzei ul. [...], odmiennej od zabudowy u. [...]. Również błędna była, w jego opinii, interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", gdyż działka ta, jak twierdził, ma dostęp zarówno z ul. [...], jak i ul. [...]. Domagał się zatem ponownego zweryfikowania stanu faktycznego z uwzględnieniem działki nr [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej, gdyż wskazany błąd skutkować miał niezgodnym z art. 7 ust. 1 u.p.z.p. brakiem możliwości wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi do istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Wysokość budynku posadowionego na działce nr [...] wynosi 12,50, co stanowiłoby podobieństwo wysokości zamierzonej inwestycji wynoszącej 11m, a brak wskazania w analizie parametru wysokości do kalenicy zabudowy działki [...] nie pozwolił skonfrontować wysokości wnioskowanej zabudowy do kalenicy równej 17m. Tak przedstawiona argumentacja stanowić miała, jak zaznaczył, uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego opisanego w pkt 1 lit a i b skargi kasacyjnej.
Uzasadniając zarzut procesowy podniesiono, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu w postaci dokumentu stanowiącego analizę urbanistyczno-architektoniczną dla działki nr [...] było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania. Dowód ten miał służyć wykazaniu braku bezstronności osoby sporządzającej analizę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stosowała ona inne zasady, gdy przeprowadzała analizę w odniesieniu do skarżącego i inne w stosunku do inwestora na działce nr [...] (były budynek NOT). W odniesieniu do skarżącego zawężała pojęcie działki sąsiedniej, a w odniesieniu do działki nr [...] poszerzyła.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, iż w następstwie wskazanych uchybień doszło do przyjęcia stanu niezgodnego ze stanem faktycznym i do oddalenia skargi mimo wyżej opisanych błędów.
Odpowiedzi na skargą kasacyjną nie sporządzono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą kasacyjną obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Sąd ten upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ) zwanej dalej P.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw skargi kasacyjnej ani ich domniemywać.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te postawione zostały w ramach obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Co prawda autor skargi kasacyjnej podniósł w jej petitum, że błędne rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi w zaskarżonym wyroku było efektem naruszenia przepisów prawa materialnego i nie wykazał wpływu uchybień proceduralnych na treść zaskarżonego wyroku, co po myśli art. 176 P.p.s.a nie spełnia warunku skutecznie sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego, to jednak dostrzeżony brak formalny nie jest wystarczającą przyczyną, by odmówić oceny postawionych zarzutów procesowych pod względem ich merytorycznej słuszności. Niezależnie od tej wadliwości formalnej omawiane zarzuty okazały się także nieusprawiedliwione.
W pierwszej kolejności, w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art.133 § 3 oraz art.106 § 3 P.p.s.a. Jak wynika z treści przedstawionej w petitum skargi kasacyjnej uchybienie to polegać miało na oddaleniu złożonego po zamknięciu rozprawy wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, który to dowód był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Istotne wątpliwości dotyczyć miały bezstronności osoby sporządzającej analizę urbanistyczno-architektoniczną. Dowodzić tego miał, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, dokument w postaci wykonanej przez tę osobę analizy urbanistyczno-architektonicznej dla działek [...]/2 i [...] obr. 8 Śródmieście. W tej analizie pojęciu "działka sąsiednia" nadano, w opinii autora skargi kasacyjnej, szersze znaczenie niż w analizie wykonanej w sprawie skarżącego kasacyjnie.
Ustosunkowanie się do opisanego zarzutu wymaga zwrócenia uwagi na art. 133 § 1 P.p.s.a., po myśli którego, co do zasady, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma zatem skontrolować legalności aktu stanowiącego przedmiot skargi na podstawie materiału dowodowego zebranego przez prowadzący sprawę administracyjną organ, przedstawionego sądowi administracyjnemu w aktach sprawy. Sąd czyni to w oparciu o stan faktyczny i prawny ustalony w dniu wydania kontrolowanego aktu, nie dokonując samodzielnych ustaleń faktycznych, a jedynie badając czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Zasada wyrokowania na podstawie akt sprawy pozostaje w ścisłym związku z przyznanymi sądom administracyjnym na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) kompetencjami.
Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek. Według art. 106 § 3 P.p.s.a sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie, w powołaniu na przepis art. 106 § 3 P.p.s.a, w związku z uprawnieniem sądu administracyjnego do otwarcia na nowo zamkniętej już rozprawy domagał się od Sądu I instancji samodzielnego wypowiedzenia się, co do dowodu spoza akt sprawy, dotyczącego stanu faktycznego zupełniej innej sprawy administracyjnej, wytworzonego w późniejszym okresie czasu, po wydaniu zaskarżonej decyzji. Bez względu jednak na to, czego dotyczyć miałby wnioskowany w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający, podkreślić trzeba, że jego dopuszczenie jest przede wszystkim uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Stąd też brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane, jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut taki jest skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1267/10 i wskazane w nim orzecznictwo). Nadto, zarzut skargi kasacyjnej obejmujący uchybienie art. 106 § 3 p.p.s.a dla swojej skuteczności wymaga odpowiedniej argumentacji. Elementem takiej argumentacji winno być wykazanie, iż zaprezentowane w ten sposób naruszenie mogło istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 828/08 internetowa baza orzeczeń NSA). Jak wyżej wskazano, takiej argumentacji brak w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, w nawiązaniu do przedstawionej wyżej interpretacji art. 106 § 3 P.p.s.a., kreującego uprawnienie a nie obowiązek sądu, nie można zatem zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.
Podzielić przy tym w całości należy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji, co do odmowy przeprowadzenia dowodu z przedstawianej przez stronę analizy urbanistyczno - architektonicznej. Słusznie bowiem zauważono, że bez istotnego wpływu na kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie pozostają wyniki analizy obszaru w sprawie toczącej się w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy innej nieruchomości, nawet jeśli położona jest ona w bezpośredniej bliskości w stosunku do działki, której dotyczy kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja.
Sformułowanie kolejnego zarzutu procesowego przedstawionego jako uchybienie przepisom art. 134 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a ze względu "na przyjęcie stanu sprawy niezgodnego z prawem" zasadniczo nie pozwala na merytoryczną jego ocenę. Zarzut ten, nie został w żadnym zakresie rozbudowany i wyjaśniony w uzasadnieniu skargi. Zwraca nadto uwagę, iż przepis art. 134 składa się z dwóch jednostek redakcyjnych - § 1 i § 2. Redakcja zarzutu nakazywałaby w istocie objąć analizą cały przepis art. 134, a więc ocenić zgodnie z jego § 1, czy Sąd I instancji zbadał sprawę całościowo, a więc w jej pełnych granicach. Nadto ocenić, czy nie został przez Sąd naruszony zakaz reformationis in peius, o czym mowa w art. 134 § 2 P.p.s.a. Natomiast przepis art. 141 § 4 P.p.s.a ma charakter stricte formalny. Określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. O uchybieniu tym wymogom mówić można zatem wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełnił jednego z warunków ustawowych (a więc nie przedstawił opisu stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 – ONSAiWSA 2010/3/39, czy wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). W pozostałych przypadkach wymagane jest powiązanie tego przepisu z konkretną normą procesową (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012r. sygn. II OSK 1362/12 i powołane tam orzecznictwo). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098).
Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że Sąd I instancji zbadał sprawę całościowo, a więc w jej pełnych granicach. Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono także podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Natomiast wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej zmierzają w istocie do wykazania, iż nie ustalono prawidłowego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie parametrów zabudowy istniejącej na działce nr [...] objętej analizą urbanistyczno-architektoniczną (str. 3 uzasadnienia dot. pkt oznaczonego jako pkt II). Stwierdzić jednak należy, iż za pomocą zarzutu określonego, jako naruszenie art. 134 §1 P.p.s.a, w związku z art. 141 § 4 tej ustawy, nie można skutecznie kontestować nieprawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Ewentualne wady o tym charakterze nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny.
Naczelny Sąd Administracyjny wobec stwierdzenia braku skuteczności omawianych wyżej zarzutów o charakterze procesowych przeszedł do oceny zarzutów materialnoprawnych, gdyż ostatni z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowany, jako "naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo uchybienia przez organy przepisom prawa materialnego" może być oceniony dopiero po ich analizie.
Redakcja zarzutu naruszenia prawa materialnego pozwala odczytać go po pierwsze, że Sąd I instancji - zaaprobował stanowisko organu i błędnie przyjął, iż w sprawie nie zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy lub zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wobec zabudowy już istniejącej, co stanowi niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie - taki stan rzeczy - w zakresie linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - miał związek z niewłaściwym zastosowaniem § 4 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie M.I.).
Na wstępie zauważyć można, iż opisany zarzut skargi kasacyjnej w sposób tożsamy, łącznie z jego uzasadnieniem, zredagowany został w skardze skierowanej do Sądu I instancji. Tam też, jak i w skardze kasacyjnej, uznaje się za niesłuszne traktowanie spornej inwestycji, jako niezgodnej w zakresie kontynuacji funkcji. Tymczasem analiza urbanistyczna wykazała zgodność funkcjonalną wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, co w pełni zaaprobowano w zaskarżonych decyzjach i podzielono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str.6 uzasadnienia).
Natomiast sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zabudową występującą w obszarze analizowanym wystąpić miała pod względem - linii zabudowy, zagospodarowania terenu, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości elewacji frontowej (do gzymsu i attyki), wysokości kalenicy dachu, a także szerokości elewacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takie stanowisko przyjęte przez organy administracji i zaaprobowane przez Sąd I instancji było wynikiem nieuwzględnienia parametrów budynku wybudowanego na działkach [...] i [...], w ich drugiej linii, a także nieuwzględnienia parametrów obiektu usytuowanego na działce nr [...] i [...]. Obiekt (obecnie rozbudowywany) istniejący już na działkach [...] i [...] powstał na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę poprzedzonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Obiekt ten, w opinii skarżącego kasacyjnie, powinien stanowić materiał porównawczy dla wyznaczenia parametrów nowego zamierzenia inwestycyjnego, będącego przedmiotem spornej obecnie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji stanowisko takie uznał, jako całkowicie nietrafne, uzasadniając to celem prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Zaznaczył, że skoro prowadzone jest ono po to, by nowy obiekt zalegalizować, to brak podstaw prawnych, by był on uwzględniany w analizie jako obiekt, którego parametry mogą wpływać na wyniki tej analizy. Sąd zaznaczył, iż nowy obiekt nie jest jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej lecz czterokondygnacyjnym budynkiem wielorodzinnym z garażami w części podziemnej.
Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii wymagało w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienia się do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przesądzenia, czy pojęcie "zabudowa, która znajduje się na co najmniej jednej działce sąsiedniej" może rozciągać się także na istniejący na działce obiekt, wobec którego dokonywane są zmiany wymagającą nowej decyzji o warunkach zabudowy.
W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia M.I. organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie tych warunków, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie działka budowlana, dla której ustala się warunki zabudowy znajdować się będzie również w obszarze analizowanym. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotychczasowy sposób zabudowy i zagospodarowania działki, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja nie pozostaje bez znaczenia dla ustalenia warunków planowanej zabudowy, gdyż pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. W związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, trudno pominąć zabudowę istniejącą już na działce inwestora. Dotyczy to zwłaszcza ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegających na rozbudowie już istniejących obiektów budowlanych czy budowie kolejnych obiektów (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008r sygn. akt II OSK 1449/07 i cytowane tam piśmiennictwo i orzecznictwo).
Podzielając powyższy pogląd prawny można byłoby przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, iż wybudowany na podstawie pozwolenia budowlanego obiekt określony, jako jednorodzinny budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, usytuowany na działkach nr [...] i [...] powinien być uwzględniony w ramach zasady dobrego sąsiedztwa. Musiałby jednak istnieć w takim kształcie, w jakim odpowiadał on warunkom wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy i decyzji pozwolenie budowlane, gdyż w analizie urbanistycznej chodzi o wyznaczenie faktycznych warunków panujących na konkretnym obszarze. Kształt taki nie istnieje w obecnym obrazie zabudowy, jak słusznie zauważa Sąd I instancji i co zresztą przyznaje sam skarżący kasacyjnie, stwierdzając, że jednorodzinny budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, usytuowany na działkach nr [...] i [...] różni się od zamierzonej inwestycji wysokością elewacji i wysokością kalenicy dachu. Natomiast usytuowanie obiektu, który powstać miał pierwotnie, jako budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, wskazuje na to, iż jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w drugiej linii na działkach nr [...] i [...]. W takim zakresie można uznać, iż analiza urbanistyczno - architektoniczna, w której stwierdzono, że "wszystkie budynki usytuowane są w pierwszej linii zabudowy i mają bezpośredni dostęp do drogi", była błędna, a błąd ten powielony został w treści decyzji o warunkach zabudowy. Jednak to uchybienie nie może przesądzić o skuteczności skargi kasacyjnej.
Nie są bowiem usprawiedliwione jej pozostałe twierdzenia. Trudno zgodzić się przede wszystkim, że występuje w sprawie możliwość "sanowania" wszystkich pozostały, niezbędnych do wyznaczenia podobieństwa nowej zabudowy, wskaźników i nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że podobieństwo jego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie wysokości elewacji i kalenicy dachu należało wyznaczyć z uwzględnieniem zabudowy działek nr [...] i [...]. Na aprobatę zasługuje bowiem pogląd odmienny, wyrażony przez organy, a zaakceptowany przez Sąd I instancji. Tak też w pełni słuszne jest stanowisko Sądu i instancji, co do charakteru zabudowy znajdującej się na działce nr [...]. Zabudowa na działce sąsiedniej, na podstawie której dokonywać się będzie określenie cech podobieństwa dla nowej zabudowy musi pozwalać na wyznaczenie takich wymagań. Zabudowa niepozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana, jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p. (por. Z. Niewiadomski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz wydanie 6 C.H.Beck). Trafnie więc zwrócił uwagę Sąd I instancji, że kilkudziesięciometrowa, niewykończona żelbetowa konstrukcja (widoczna na dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej) nie daje podstaw, aby w oparciu o nią dokonywać analizy cech zabudowy w wyznaczonym dla tej analizy obszarze.
Nietrafna jest również sugestia, iż działka nr [...] zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie dla nowej zabudowy kontynuacji niezbędnych gabarytów. Nawet gdyby uwzględnić, jak wnioskuje skarżący kasacyjnie, wysokość elewacji frontowej budynku na działce nr [...], to i tak planowane przez niego zamierzenie pozostawałoby w sprzeczności z zabudowaniami znajdującymi się na całym obszarze analizowanym, co do wysokości kalenicy. Zwraca na to słusznie uwagę Sąd I instancji powołując się na treść analizy urbanistyczno-architektonicznej, z której wynika, iż wnioskowana wysokość kalenicy (17m) przewyższa znacznie nie tylko najwyższy poziom kalenicy na działkach sąsiednich ale także najwyższy poziom kalenicy na całym obszarze analizowanym, a więc obszar uwzględniający również działkę nr [...].
Skarżący kasacyjnie nie kwestionował nadto wskaźników odnoszących się do szerokości elewacji frontowej i wskaźnika wielkości zabudowy powierzchni wyznaczonych na obszarze analizowanym, a które również pozostawały w sprzeczności z jego zamierzeniem inwestycyjnym. Tymczasem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie choćby jednego z nich powoduje brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. Celem tej regulacji jest niewątpliwie uniemożliwienie wykorzystania terenu w sposób niedający się pogodzić z występującym na nim dotychczasowym ładem przestrzennym. Planowanie przestrzenne, a w tym decyzje indywidualne o warunkach zabudowy, z natury rzeczy muszą oddziaływać na zakres uprawnień właścicieli nieruchomości. Prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitivum, a zatem podlega ograniczeniom. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008r. sygn. K 46/07 wskazał, że wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (a w tym ład przestrzenny, walory architektoniczne) stanowią ustawowe uszczegółowienie wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia dla prawa własności wynikające z konieczności uwzględnienia wartości architektonicznych są zatem dopuszczalne, nie mniej oznacza to każdorazowy obowiązek rozważnego wyważenia prawa inwestora i interesu publicznego. W kontrolowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, by odmowa zabudowy w kształcie projektowanym przez skarżącego kasacyjnie wynikała z błędnie zastosowanej zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500 - 502). Skoro nie zostały w sprawie podważone ustalenia, co do tego, że w analizowanym obszarze nie ma zabudowy podobnej do planowanej inwestycji pod względem wymaganych parametrów, to w konsekwencji brak jest możliwości uznania za trafny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie nie zdołał także podważyć ustaleń faktycznych, z których organ wywiódł, iż planowana przez niego inwestycja narusza ład przestrzenny oraz walory architektoniczne w objętym ochroną konserwatorską rejonie miasta Krakowa.
W takim stanie rzeczy należy przyjąć, że Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę, a tym samym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s skargi nie mógł zostać uwzględniony.
Z powyższych względów orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a, jak w sentencji