II OSK 2443/24

II OSK 2443/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Tomasz Zbrojewski
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 135/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. art. 3 pkt 3, 28 ust. 1, 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, 50
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 138 par. 1 pkt 2, 145 par. 1 pkt 4, 146 par. 2, 151 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 135/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy
ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] grudnia 2023 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji, wyrokiem z 25 czerwca 2024 r. o sygn. II SA/Wr 135/24, oddalił skargę.
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, że kontroli w niniejszej sprawie podlega decyzja WINB z [...] grudnia 2023 r., którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB)
z [...] października 2023 r. nr [...] i orzekając o istocie sprawy stwierdzono, że decyzja PINB z [...] marca 2022 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych, została wydana
z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145
§ 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa.") oraz odmówiono uchylenia decyzji z [...] marca 2022 r. ze względu na to, że w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji PINB.
Jak podał Sąd I instancji, w okolicznościach sprawy spór oscyluje wokół ustalenia, czy dana inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem WINB wykonanie nowych anten z instalacjami im towarzyszącymi na stacji bazowej przy ul. [...] i [...] na terenie działki nr [...] obręb [...] w [...] nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia na gruncie obowiązujących w tamtym okresie przepisów. Roboty budowlane swoim charakterem związane były z instalowaniem nowych elementów, tj. urządzeń technicznych związanych ze stacją bazową, a mianowicie istniejącego masztu z urządzeniami nadawczymi.
Sąd I instancji uznał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie WINB za prawidłowe. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził słuszność argumentacji organów nakazującej zakwalifikowanie robót budowlanych będących przedmiotem niniejszej sprawy jako instalowanie urządzeń, w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). Rozumienie takie potwierdza również art. 3 pkt 3 danego aktu, który definiuje pojęcie budowli. Z przepisu tego wynika, że przez budowlę ustawodawca rozumie m.in. takie obiekty budowlane jak wolno stojące maszty antenowe. Organy nadzoru budowlanego dokonały zatem prawidłowej kwalifikacji spornej inwestycji jako instalowanie urządzenia, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiekcie budowlanym.
Dalej Sąd I instancji przywołał treść art. 50 ust. 1 Pr.bud. i zaaprobował stanowisko organów, zgodnie z którym nie zachodziła w sprawie żadna
z wymienionych w tym przepisie przesłanek. W szczególności, inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, roboty budowlane nie były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. W sprawie nie zachodziła również przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. Kwestię zaś postawionego zarzutu o realizacji spornej inwestycji w okolicznościach samowoli budowalnej, oceniono jako niemogącą wywołać zamierzonego skutku. Wyjaśniono, że stację bazową zrealizowano
na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2000 r. nr [...]. Okoliczność tę potwierdza decyzja PINB z [...] marca 2021 r. nr [...], z której to dowód przeprowadzono poza rozprawą, sporne roboty dotyczyły jedynie samej instalacji.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosło Stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, prawa materialnego i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.")
w związku z art. 2, 8, 68 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 2, art. 74 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 § 1 Kpa., przez obchodzenie prawa i dokonanie rozstrzygnięć naruszających najżywotniejszy interes obywateli i społeczeństwa, jakim jest zdrowie i życie oraz ekologiczne bezpieczeństwo,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 74 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 7 i 31 § 1 Kpa., przez niedopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania w oparciu o potwierdzenie nieprawdy,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., przez uchylenie się PINB i WINB przed wyegzekwowaniem od operatora [...] projektu technicznego i specyfikacji instalacji radiokomunikacyjnej dla dokonanej rozbudowy stacji bazowej w dniu [...] kwietnia 2023 r.,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 Kpa., przez uchylenie się organów nadzoru budowlanego przy rozstrzyganiu sprawy, przed analizą i uwzględnieniem kumulacji szkodliwych oddziaływań indukcji magnetycznej 50 [Hz] oraz mikrofal, zgodnie z wykładnią NSA - Tabela 5 poz. 3 i 13,
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 1 Pr.bud., przez błędną interpretację PINB, że budowa i rozbudowa stacji bazowej nr [...] stanowiącej całość techniczno-użytkową - stanowiła tylko instalację urządzeń budowlanych (anten, nadajników, torów kablowych, itp.) na pustym, zbudowanym
w 2000 r. maszcie i tym samym nie wymagającą pozwolenia na budowę,
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisami według art. 28 ust. 2 Pr.bud. i art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy OOŚ (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373), przez celowe
niedopuszczenie przez PINB właścicieli przyległych nieruchomości do postępowania,
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego i Sąd przepisu według art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr.bud., dla wyłączenia budowy oraz rozbudowy stacji bazowej nr [...] spod Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska,
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisu według
art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – budowa i rozbudowa stacji bazowej bez decyzji o ustaleniu lokalizacji.
Mając na uwadze postawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi, celem ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów w niej postawionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 wymienionego przepisu. Wobec braku stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że WINB decyzję z [...] grudnia 2023 r. wydał po wznowieniu postępowania – postanowieniem z [...] marca 2023 r. – w związku z wystąpieniem okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jako prawidłową uznał przy tym podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji w postaci art. 151 § 2 w związku art. 146 § 2 Kpa. Jednakże biorąc pod uwagę, że organ I instancji odniósł się w uzasadnieniu do powodów nieuchylenia dotychczasowej decyzji, za konieczne uznał zreformowanie podjętego rozstrzygnięcia, poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w sprawie poprzez stwierdzenie naruszenia prawa przy wydaniu decyzji PINB z [...] marca 2022 r. oraz wskazanie, że decyzja nie mogła zostać uchylona z uwagi na to, że naruszenie prawa w postaci braku udziału strony w postępowaniu, nie wpłynęło na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo tego naruszenia mogła zapaść jedynie taka sama decyzja co do istoty.
Powyższe rozstrzygnięcie WINB znalazło aprobatę Sądu I instancji, postawione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez Stowarzyszenie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę
po wznowieniu postępowania było nie tylko zbadanie, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 Kpa., ale także ustalenie, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 Kpa., zgodnie z którym: uchylenie decyzji z przyczyn określonych
w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz
w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1); nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).
Dany przepis zawiera zatem dwie negatywne przesłanki ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Podkreślić należy, że ich wystąpienie nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia
we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty.
Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 Kpa. – a tylko ta ma znaczenie w niniejszej sprawie – zakłada więc, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ujawnienie się zatem określonych wad, a następnie ich usunięcie we wznowionym postępowaniu nie zawsze musi prowadzić do uchylenia decyzji, którą wydano wcześniej w wadliwie prowadzonym postępowaniu.
W sytuacji zatem, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 Kpa. organ, działając
na podstawie art. 151 § 2 Kpa., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. W danym zakresie organ powinien wykazać, że nawet gdyby uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym. Innymi słowy organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 Kpa., wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Jeżeli zatem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to brak jest podstaw do jej uchylenia również w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów, mając na uwadze postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, by zarzucić Sądowi I instancji błędną akceptację kroków procesowych podjętych przez właściwe organu nadzoru budowlanego we wznowionym postępowaniu, skoro sporna inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, chodziło wszak o instalowanie nowych elementów – urządzeń technicznych związanych ze stacją bazową, zrealizowaną
na podstawie powołanej wyżej decyzji z [...] lutego 2020 r. – roboty budowlane nie były prowadzone w warunkach określonych w art. 50 Pr.bud., a co za tym idzie, w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, pomimo wydania jej
z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających w przepisów prawa materialnego, wobec przyjętych za podstawę prawną w postępowaniu głównym regulacji, w tym art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr.bud. (w brzmieniu na dzień procedowania przez organ). W konsekwencji stwierdził, że postępowanie to na gruncie Pr.bud. jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej sformułowane przez Stowarzyszenie zarzuty, stwierdzić należy, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku z uwagi na zakres kontroli Sądu I instancji, obejmujący jedynie postępowanie wznowieniowe, jak i potwierdzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przyjęcie, że choć Stowarzyszenie nie brało udziału w danym postępowaniu, to okoliczność ta – wobec poczynionych ustaleń faktycznych
i prawnych – nie miała wpływu na wynik sprawy, inny niż w postaci umorzenia postępowania. Postawione zarzuty prawa materialnego, w tym m.in. art. 28 ust. 1 Pr.bud., z uwagi na brak ich stosowanie w prowadzonym przez organy postępowaniu wznowieniowym, jak i poprzedzającym je głównym, pozostały bez wpływu
na prawidłowość objętego skargą kasacyjną wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.