II OSK 2443/10

II OSK 2443/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak - Kolczyńska /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 247/10 - Wyrok WSA w Lublinie z 2010-09-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. b, art. 184, art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Małgorzata Stahl del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 247/10 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz K. W. kwotę 90 (dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 247/10 po rozpatrzeniu skargi K. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy Konopnica z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy Konopnica, po rozpatrzeniu wniosku K. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości Tereszyn gm. Konopnica, argumentując, że wspomniana działka nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W szczególności nie jest spełniony warunek w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz warunek zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Jak wskazał organ działka nr [...] znajduje się w obszarze kompleksu leśnego, w otoczeniu terenów leśnych. Wprawdzie na działce znajduje się budynek, który inwestor zamierza rozbudować, a na sąsiedniej działce istnieje zabudowa mieszkaniowa, to jednak działka zachowała klasyfikację gruntów leśnych, a wiodącą funkcją obszaru pozostaje gospodarka leśna i funkcje przyrodniczo-ekologiczne ekosystemów leśnych.
W odwołaniu od tej decyzji K. W. podniosła, iż teren, w części którego znajduje się planowana inwestycja, nigdy nie był terenem leśnym, a realizacja zamierzenia nie zmieni przeznaczenia i sposobu użytkowania tego terenu. Ponadto w pasie terenu, na którym znajduje się działka istnieją inne pojedyncze zabudowania o różnym charakterze użytkowania, m. in. działka sąsiednia nr [...] z zabudową wielokondygnacyjną (dom mieszkalny i restauracja).
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a zawarte w odwołaniu twierdzenia nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy jest dokonanie uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy została uzgodniona z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Z jego uzasadnienia wynika natomiast, iż zmiana przeznaczenia użytkowania gruntu na cele inne niż rolnicze i leśne wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Brak takiej zgody było przyczyną uznania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, że w sprawie brak możliwości prawnych dopuszczających do realizacji wnioskowanej inwestycji.
W ocenie Kolegium przedmiotowe uzgodnienie ma wiążący charakter dla postępowania głównego i dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego, wiąże organ uzgadniający.
Nadto organ II instancji argumentował, że jeżeli zmianie ulegnie klasyfikacja działki, ulegnie także zmiana stanu faktycznego sprawy i zaistnieje możliwość ponownego wystąpienia o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, K. W. zarzuciła organom błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza pominięcie faktu, na który wielokrotnie zwracała uwagę, iż na działce stoi dom, jest gaz ziemny, prąd i woda ze studni głębinowej oraz działka jest w całości ogrodzona, czego nie uwzględniły organy. Do skargi strona dołączyła kserokopię podania skierowanego do Starosty Lubelskiego o zmianę klasyfikacji gruntu, działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W dniu 7 września 2010 r. skarżąca złożyła do akt sprawy wypis z rejestru gruntów wskazujący, iż działka o numerze [...], w części o powierzchni 0,20 ha stanowi las (Ls II), zaś w pozostałej części grunty orne (R IIIb).
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 247/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.") uwzględnił skargę K. W. i usunął z obrotu prawnego wydane dotychczas decyzje organów obu instancji oraz na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1321/05 stwierdził, że nie można pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to w szczególności podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co zresztą niejednokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2009 r., I OSK 1110/08 oraz wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, opubl. w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39, z dnia 10 października 2007 r., II OSK 2002/06, z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 121/07 oraz powołany wyżej wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, niepubl.).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, który to przepis stanowi mianowicie, że wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
W piśmie z dnia 6 września 2010 r., które wpłynęło do Sądu I instancji w dniu 7 września 2010 r. skarżąca wskazała, że będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] położona w Tereszynie, gm. Konopnica jest działką składającą się zarówno z gruntów leśnych, jak i rolnych, nie stanowi natomiast w całości lasu, jak wynikałoby to z wypisu z rejestru gruntów będącego podstawą ustaleń dokonanych przez organy administracji. Na dowód skarżąca dołączyła wypis z rejestru gruntów z dnia 6 lipca 2010 r., z którego wynika, że działka nr [...] o pow. 0,3700 ha obejmuje dwa rodzaje użytków gruntowych: las, oznaczony symbolem LsII oraz grunty orne oznaczone symbolem RIII. W poprzednim wypisie z rejestru gruntów z dnia 7 marca 2008 r., znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego cała działka nr [...] o pow. 0,3700 ha zakwalifikowana była jako las, oznaczony symbolem LsII.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie znane jednak organowi w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., akcentując przy tym, że okoliczności faktyczne należy uznać za nieznane w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również wtedy, gdy mimo sygnalizowania o nich przez stronę, nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym. Nowe okoliczności lub nowe dowody muszą być jednak podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji. Nie jest przy tym istotne, czy nastąpiło to w wyniku zaniedbań tego organu, czy z innych powodów.
Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji za podstawę przyjęły dane wynikające z wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 marca 2008 r., stwierdzającego że działka nr [...] stanowi w całości grunt leśny. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, od decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca podnosiła wprawdzie, że działka nr [...] nigdy nie stanowiła w całości lasu, nie przedstawiła jednak wówczas żadnego dokumentu, w szczególności aktualnego wypisu z rejestru gruntów, stwierdzającego inny stan faktyczny niż przyjęty przez organy. Wypis z rejestru gruntów, stwierdzający że działka nr [...] stanowi częściowo grunt orny, a częściowo las uzyskała dopiero w lipcu 2010 r. Ujawnienie tej nowej okoliczności stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Skład orzekający Sądu I instancji powołując się w następnej kolejności na brzmienie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślił, że dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależniona jest między innymi od stwierdzenia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz ustalenia, iż objęty wnioskiem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sprawie niniejszej było ustalenie, że działka skarżącej stanowi w całości las, podlegający szczególnej ochronie na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Ujawnienie nowej okoliczności, a więc faktu, że działka nr [...] stanowi częściowo grunt orny nakazuje dokonanie ponownej oceny wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, iż zmiany do ewidencji gruntów i budynków zostały wprowadzone dopiero po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji. Ewidencja gruntów i budynków powinna odzwierciedlać stan faktyczny na gruncie, w szczególności faktyczny sposób użytkowania i zagospodarowania gruntu. Zmiany tego stanu powinny być przez właściwe organy uwzględniane. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) nakładają na organy właściwe w sprawach geodezji i kartografii, w szczególności na organy zobowiązane do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, obowiązek aktualizacji danych zawartych w rejestrach (por. art. 2 pkt 8 powołanej ustawy i § 44 pkt 2 rozporządzenia). Procedura wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków służyć ma zapewnieniu stałej aktualności danych zawartych w ewidencji.
W konkluzji Sąd I instancji podniósł, że przedstawienie przez skarżącą nowego wypisu z rejestru gruntów, odzwierciedlającego rzeczywisty stan faktyczny na gruncie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd ponownie podkreślił, iż przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa, w znaczeniu przyjętym w art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" p.p.s.a., rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn wyżej określonych uzasadnia uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Organ pierwszej instancji zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie na nowo, z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy, wynikającego z przedstawionego przez skarżącą wypisu z rejestru gruntów. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, dokonywanie w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy dotyczy tylko decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy dla określonej zmiany sposobu zagospodarowania terenu.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2010 r. i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uznanie, że Kolegium oraz organ I instancji naruszyły ten przepis prawa procesowego przez jego błędną wykładnię, w sytuacji gdy takiego naruszenia nie było;
2. "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez jego wadliwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy".
Zdaniem autora skargi kasacyjnej ani Kolegium, ani organ pierwszej instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.). W szczególności chybiony jest zarzut Sądu, iż został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż przepis ten w niniejszej sprawie nie miał w ogóle zastosowania. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wznawia się postępowanie na tej podstawie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki:
Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy, są nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.
Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji.
Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję.
Wskazane przez Sąd I instancji, ujawnienie na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia 6 lipca 2010 r., że dz. nr [...] obejmuje grunty w klasie LsII - 0,2000 ha oraz w klasie RIII - 0,1700 ha, nie stanowi "nowych okoliczności" w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. W ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] objęto postępowaniem wyjaśniającym twierdzenia odwołującej się K. W., że od kwietnia 1974 r. jest fizyczną i prawną właścicielką gruntów ornych (działka nr [...]) w miejscowości Tereszyn. Teren, w części którego znajduje się planowana inwestycja nigdy nie był terenem leśnym, równolegle na sąsiedniej działce nr [...] znajdują się stare drzewa owocowe, co tylko potwierdza nieleśny jej charakter. Przez okres 35 lat faktycznego użytkowania, staraniem odwołującej od strony drogi krajowej nr 19 powstała naturalna strefa ochronna w postaci drzew i krzewów. Realizacja planowanej inwestycji zdaniem strony postępowania nie zmieni przeznaczenia i sposobu użytkowania tego terenu.
W dniu 5 lutego 2010 r. wnioskodawczyni do akt sprawy dołączyła podanie adresowane do Starostwa Powiatowego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2010 r. w sprawie dokonania zmian klasyfikacyjnych gruntu na działce nr [...], położonej w miejscowości Tereszyn i stwierdzenie stanu faktycznego, zgodnego z posiadanymi przez stronę dokumentami.
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy materiałów dowodowych, w tym z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzonej zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), Kolegium ustaliło, że wskazana pod realizację inwestycji dz. [...] o pow. 0,37 ha, położona w miejscowości Tereszyn, znajduje się w kompleksie leśnym, który przecina droga krajowa nr 19. Przedmiotowa działka znajduje się we wschodniej enklawie leśnej tj. w mniejszej części tego kompleksu. Fakt ten potwierdził znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w Lublinie - działka nr ewid. [...] ma klasyfikację gruntu leśnego, w II klasie bonitacyjnej (K-2). Taka sama leśna klasyfikacja działki znajduje się na mapie w skali 1:1000, wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublinie (załącznik nr 1 i nr 3 do decyzji). Powyższe dokumenty wydane zostały z datą 7 marca 2008 i zostały sprawdzone pod względem merytorycznym przez uprawnioną osobę (imienna pieczęć) w dacie 12 maja 2009 r.
Zaskarżona, odmowna, decyzja organu I instancji, uzgodniona została wydanym z upoważnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...], które doręczone zostało stronie odwołującej się. Z treści uzasadnienia tegoż postanowienia wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność dz. nr [...] przeznaczona była pod użytkowanie leśne. Zmiana przeznaczenia na użytkowanie inne niż rolnicze i leśne zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Brak w/w zgody jest przyczyną, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów i Państwowych w Lublinie, jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów leśnych nie znalazł możliwości prawnych do dopuszczenia do realizacji wnioskowanej przez K. W. inwestycji.
Kasator, powołując się na brzmienie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2021 ze zm.) oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy, zatwierdzenie nowej klasyfikacji gruntów w obrębie ewidencyjnym Tereszyn, jednostka ewidencyjna Konopnica, w części dotyczącej działki nr [...], dokonane zostało w dniu 17 czerwca 2010r. na wniosek K. W., a więc po wydaniu kwestionowanej decyzji Kolegium.
Podstawę orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może stanowić jedynie dowód w postaci wypisu z rejestru ewidencji gruntów. Dlatego też podniesione przez K. W. w postępowaniu dowodowym przed organem odwoławczym okoliczności faktyczne nie miały żadnego znaczenia prawnego a wobec tego nie mogły wywrzeć wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z informacją uzyskaną od Starosty Lubelskiego w piśmie z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], zmiana klasyfikacji gruntów działki nr [...], położonej w miejscowości Tereszyn gm. Konopnica dokonana została w ewidencji gruntów i budynków gminy Konopnica dnia 5 lipca 2010 r. Zmiana klasyfikacji w/w działki została naniesiona w ewidencji gruntów i budynków gm. Konopnica na podstawie decyzji Starosty Lubelskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (prawomocnej dnia 21 lipca 2010 r.) i operatu [...] z przeprowadzenia aktualizacji klasyfikacji, wykonanego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych.
Zarówno organ I instancji jak i Kolegium orzekały uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy w dacie orzekania i nie istniała wówczas żadna z przesłanek zawartych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Odwołując się wreszcie do dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kasator podniósł, że teren wskazany pod realizację inwestycji, w stanie faktyczno-prawnym istniejącym w dacie orzekania, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na grunty nieleśne. Wydanie pozytywnej decyzji ustalającej wnioskowane warunki zabudowy byłoby niezgodne z przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. nr 45, poz. 435 ze zm.) i ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.).
Podsumowując, autor kasacji uznał, że wskazane przez Sąd I instancji przesłanki nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji zarówno pierwszej jaki drugiej instancji, ponieważ brak jest podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie, istnieją podstawy do wszczęcia, na wniosek strony, postępowania w nowej sprawie o ustalenie warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. wniosła o jej oddalenie w całości. Strona podkreśliła, że działania Wójta Gminy Konopnica spowodowały wieloetapowość rozpatrywania sprawy, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie i Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie ([...] - sygn. akt II SA/Lu 148/10, [...] - sygn. akt II SA/Lu 247/10). Strona podkreśliła, że wielokrotnie przedstawiała posiadane dokumenty, między innymi wypis z księgi wieczystej, z której to bez żadnych wątpliwości wynika, że jest to grunt orny. Dokument ten nie został jednak uwzględniony przez organ orzekający, podobnie jak przedłożona kopia pisma złożonego w Starostwie Powiatowym w Lublinie o zmianę klasyfikacji gruntu na działce nr [...]. Według strony, powoływanie się przez autora kasacji, że zaskarżona odmowna decyzja organu I instancji uzgodniona została, wydanym z upoważnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], dowodzi braku znajomości całości sprawy, bowiem z treści posiadanego przez nią postanowienia [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] wynika, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy braku podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu (art. 183 p.p.s.a.), nie stwierdził naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Przystępując do analizy i szczegółowego odniesienia się do wskazanych podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności badaniu poddano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mają wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie i jego ocenę.
Podkreślić należy, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, sąd jest zobowiązany uchylić zaskarżony do niego akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, wynikającą z art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Przy czym naruszenie prawa, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co zostało podkreślone przez Sąd pierwszej instancji, a znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy nie tylko sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym, przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide: wyrok 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39 oraz wyroki NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, LEX nr 317405 i z dnia 12 marca 2008 r., II OSK 121/07, cbois.nsa.gov.pl).
Przyjąć też należy, iż samo ujawnienie nowych okoliczności faktycznych stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania. W toku ponownie prowadzonego postępowania, nie w trybie nadzwyczajnym, lecz wobec uchylenia decyzji, w zwykłym trybie, organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.) obowiązany będzie ustalić, prowadząc postępowanie wyjaśniające, czy ta nowa okoliczność istniała w dniu wydania decyzji oraz czy była znana organowi (por. stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2002 r., III RN 75/01, OSNP 2002/17/401). Z akt sprawy niniejszej wynika, że nowe fakty zostały ujawnione dowodem, który powstał po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, co nie oznacza i nie stoi na przeszkodzie ustaleniu, iż okoliczności faktyczne wynikające z tego dowodu istniały w dniu wydania decyzji. Wynika to zresztą z załączonych do akt dokumentów, m.in. z decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 17 czerwca 2010 r., potwierdzającego istniejącą wcześniej niezgodność między danymi zawartymi w ewidencji gruntów, a stanem faktycznym na gruncie.
Istotnie, na co zwraca uwagę skarga kasacyjna, sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu sprawowana jest przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji, jednak zaistnienie okoliczności wyczerpujących dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. spowodowało, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł oddalić skargi wobec stwierdzenia obligatoryjnej podstawy do uchylenia decyzji zawartej w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Prawidłowo więc rozstrzygnął przyjmując, iż pomimo braku uchybień w toku postępowania administracyjnego, ujawnione zostały przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowe dowody wskazujące na nowe okoliczności faktyczne, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Trafnie też Sąd ocenił, iż fakty na które powołała się strona, składając już po wydaniu decyzji ostatecznej, dowód w postaci wypisu z rejestru gruntów z dnia 6 lipca 2010 r., wskazujący iż teren objęty planowaną inwestycją zawiera inną klasyfikację gruntów, niż przyjęta przez organy na podstawie wypisu z 7 marca 2008 r., mają wpływ na przyjęte ustalenia i powodują konieczność ponowienia tych ustaleń z uwzględnieniem nowych okoliczności oraz dokonanie na nowo oceny ustalonego stanu faktycznego.
Ujawnione nowe okoliczności dotyczą istotnych elementów przedmiotu sprawy, mogących mieć znaczenie prawne, w szczególności, przy badaniu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc w konsekwencji wpływ na zasadniczą treść decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85 przyjął, iż przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (ONSA 1985/1/35). Ten wpływ Sąd Wojewódzki wykazał w motywach zaskarżonego wyroku, wskazując na powiązanie nowo ujawnionych okoliczności faktycznych z materią prawa, która ma zastosowanie w tej sprawie oraz zawarł wskazania dla organu, co do dalszego postępowania.
Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia prawa materialnego, który Kasator upatruje w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. w naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji nie był oparty na wskazanej przez autora kasacji podstawie. Sąd nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a, jak też nie opierał swojego rozstrzygnięcia na unormowaniu wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5, a więc nie mógł naruszyć tych regulacji. Kasator nie wskazuje też, aby naruszenie przytoczonych przepisów przez Sąd Wojewódzki polegało na ich niezastosowaniu w sytuacji gdy zachodziły do tego podstawy. Zarzut wadliwie zastosowanego przepisu prawa materialnego powinien polegać na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie, wobec ujawnienia nowej okoliczności, stan faktyczny będzie na nowo ustalany i niezasadna byłaby kontrola subsumcji zakwestionowanego stanu faktycznego do zastosowanego przepisu prawa materialnego.
Wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i oddalenie skargi pozostaje w sprzeczności ze wskazaną jej podstawą, naruszenia przepisów postępowania. Jego uwzględnienie musiałoby prowadzić do ustalenia, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie narusza prawo materialne, bo tylko wówczas Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygając zgodnie z art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.