II OSK 2441/22

II OSK 2441/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
IV SA/Po 352/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-08-03
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S.1 sp. z o.o. z siedzibą w B., S.2 spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K., S.3 spółka jawna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 352/22 w sprawie ze skarg S.1 sp. z o.o. z siedzibą w B., S.2 spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K., S.3 spółka jawna z siedzibą w K., na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lotniska w B. I. oddala skargi kasacyjne; II. zasądza od S.1 sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Gminy P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zasądza od S.2 spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. na rzecz Gminy P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; IV. zasądza od S.3 spółka jawna z siedzibą w K. na rzecz Gminy P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 352/22, oddalił skargę S.1 sp. z o.o. z siedzibą w B., S.2 S.K.A. z siedzibą w K., S.3 sp. j. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] 2022 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lotniska w B.
Wyrok ten został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez wszystkie wymienione wyżej strony. W pierwszej kolejności skargę kasacyjną wniosła S.1 sp. z o.o. z siedzibą w B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. skargę kasacyjną oparto na podstawach:
1. zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), tj.:
a. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") – tak będących w związku, jak i każdego z osobna – przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym nieuwzględnienie, przy orzekaniu, okoliczności pominięcia przez organ, w procedurze uchwalania zaskarżonego planu i przyjęcia zapisów § 4, § 5, § 13 ust. 1, § 15 oraz § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Gminy P., istniejącego stanu zagospodarowania terenu, tj. pominiecie faktu wykorzystywania części lotniska (obecnego terenu oznaczonego symbolem KL) na działalność usługową skarżącej w zakresie prowadzenia toru szkoleniowego, niezbędnego (ustawowo) dla funkcjonowania spółki skarżącej i pozostałych spółek z Grupy [...], albowiem Sąd I instancji w sposób ogólnikowy odniósł się (str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) wyłącznie do zapisów Studium z 2011 r., jak i wydanych dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy.
b. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym uchwalenie m.p.z.p. (ze szczególnym uwzględnieniem zapisów z § 4, § 5, § 13 ust. 1, § 15 oraz § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały w sprawie m.p.z.p.) w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. z 2011 r., tj. jednostronne i arbitralne pominięcie zapisów Studium odnoszących się do faktycznego sposobu wykorzystywania terenów objętych zaskarżoną uchwałą, a związanym z działalnością prowadzoną przez skarżącą i pozostałe spółki z Grupy [...], tj. pozalotniczą działalnością usługową (szkoleniową) prowadzoną przez właścicieli nieruchomości.
c. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") – przy czym tak każdego z ww. przepisów z osobna, jak i będących w związku:
– przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym ustalanie przez Sąd I instancji (wobec przyjętych w § 4, § 5, § 13 ust. 1, § 15 oraz § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały w sprawie m.p.z.p. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenie oznaczonym symbolem KL oraz terenie oznaczonym symbolem U), że organ nie przekroczył (nadużył) granic władztwa planistycznego, w sytuacji kiedy to przyjęcie zaskarżonej uchwały doprowadziło do "wywłaszczenia planistycznego" skarżącej, która winna, na skutek uchwały wykonywać na swojej nieruchomości, tj. nieruchomości stanowiącej własność jej i pozostałych spółek z Grupy [...], de facto wyłącznie funkcje publiczne, pomimo tego że możliwe było do pogodzenia interesu skarżącej i interesu ogółu,
– przez ich błędną wykładnię i ustalenie przez Sąd I instancji, że przeznaczenie nieruchomości, objętych m.p.z.p. w granicach obszaru KL (§ 16 uchwały) w całości wyłącznie na działalność lotniczą z jednoczesnym zakazem prowadzenia innego rodzaju działalności usługowej czy też szkoleniowej, która jest obecnie prowadzona na tym terenie, i której prowadzenie warunkowało zgodę właścicieli nieruchomości na wykorzystywanie ich nieruchomości na działalność lotniczą, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego i jest zgodne z zasadą proporcjonalności,
– przez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że tak znaczne ograniczenie, w granicach obszaru U (§ 17 uchwały) przeznaczenia nieruchomości, zajętych obecnie przez ośrodek doskonalenia techniki jazdy przez wprowadzenie zakazu lokalizacji nowej zabudowy usługowej, obiektów i urządzeń związanych z torem doskonalenia techniki jazdy, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego i jest zgodne z zasadą proporcjonalności,
– i wreszcie przez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że ograniczenia prawa własności i interesu prawnego skarżącej przez przeznaczenie, w § 16 uchwały, terenu oznaczonego KL wyłącznie jako terenu przeznaczonego pod działalność celu publicznego, tj. działalność lotniczą, nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w sytuacji, gdy wprowadzone zaskarżonym planem ograniczenia są nadmierne w stosunku do chronionej wartości, a nadto nie doszło do rzetelnego wyważenia interesu prawnego (prywatnego) skarżącej i spółek z Grupy [...] z interesem ogółu (publicznym).
d. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. – przy czym tak każdego z ww. przepisów z osobna, jak i będących w związku – przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym pominięcie przy ocenie prawidłowości procedury planistycznej okoliczności sporządzenia rażąco nierzetelnej analizy skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p., czy też wręcz brak takiej analizy, co mogło mieć decydujący wpływ na podjęcie przed Radę Miejską Gminy P. zaskarżonej uchwały (w zakresie zapisów w § 4, § 5, § 13 ust. 1, § 15 oraz § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały) i ją w sposób bezsprzeczny dyskwalifikuje, albowiem prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego, gdyż Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę nie mając należytej i pełnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia przedmiotowego planu, ale też w takich warunkach nie mogła prawidłowo wyważyć interesu publicznego oraz prywatnego.
e. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1420 ze zm., dalej: "p.g.g.") – przy czym tak każdego z ww. przepisów z osobna, jak i będących w związku – przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym określenia, w zaskarżonej uchwale, w § 10, wniosku P. S.A., że teren objęty m.p.z.p. leży na obszarze koncesji nr [...] dnia 9 lutego 2017 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż w rejonie "M. – K." ważnej do 9 lutego 2047 r., udzielonej przez Ministra Środowiska.
f. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji, art. 17 u.p.z.p., a w szczególności art. 17 pkt 9-13 u.p.z.p., art. 8d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – przez ich błędną wykładnię i tym samym brak stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia procedury planistycznej przez:
– przeprowadzenie procedury planistycznej niezgodnie z porządkiem jej przebiegu określonym w art. 17 u.p.z.p., w szczególności arbitralne, dowolne i bezpodstawne pomijanie, jak i ponawianie poszczególnych etapów ściśle określonej ustawą procedury planistycznej,
– brak przeprowadzenia dyskusji publicznej do pierwotnej wersji projektu uchwały,
– pozorne przeprowadzania dyskusji do kolejnych wersji projektu uchwały,
– dokonywanie "autopoprawek" do projektu planu, które nie wynikały z uzgodnień czy też wnoszonych uwag,
– i wreszcie przez nieprzeprowadzenie dyskusji publicznych zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 8d ust. 1 u.p.z.p., tj. zupełne pominięcie dyskusji nad projektem wyłożonym w ramach wyłożenia, które odbyło się w kwietniu 2020 r. oraz jedynie pozorne przeprowadzenie kolejnych dyskusji.
g. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: "ustawa COVlD") w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – przez ich błędną wykładnię, a tym samym pominięcie art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID, na podstawie którego terminy określone w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ulegały zawieszeniu lub nie rozpoczynały biegu i uznanie, że nie miał on zastosowania do terminów wynikających z art. 17 u.p.z.p., a także ewentualne uznanie, że w odniesieniu do terminów, o których mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. zastosowanie miał obowiązujący od 18 kwietnia 2020 r. art. 15zzs ust. 2a i w związku z tym terminy te rozpoczynały bieg i nie ulegały zawieszeniu.
h. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nieokreślenie minimalnej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
2. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – z jednoczesnym wskazaniem odpowiedniego związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:
a. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") i art. 227 k.p.c. – przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lotniska w B. w całości oraz przez błędne oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, w tym w szczególności spełniony został zarzut naruszenia prawa materialnego, przez naruszenie:
– tj. naruszenie ww. przepisów w zw. z naruszeniem art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. (w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. skargi kasacyjnej),
– tj. naruszenie ww. przepisów w zw. z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. b skargi kasacyjnej),
– tj. naruszenie ww. przepisów w zw. z naruszeniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP (w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. c skargi kasacyjnej),
– tj. naruszenie ww. przepisów w zw. z naruszeniem art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia MI oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 140 k.c. (w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. d skargi kasacyjnej),
– tj. naruszenie ww. przepisów w zw. z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 p.g.g. (w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. e skargi kasacyjnej),
– tj. naruszenie ww. przepisów w zw. z naruszeniem: art. 17 u.p.z.p., a w szczególności art. 17 pkt 9-13 u.p.z.p., art. 8d ust. 1 u.p.z.p. (w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. f skargi kasacyjnej),
– tj. naruszenie ww. przepisów w zw. z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. (w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. h skargi kasacyjnej)
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
b. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. – przy czym naruszenie każdego z ww. przepisów z osobna, jak i w związku – przez ich niewłaściwe zastosowanie i błąd w ustaleniach faktycznych, i tym samym błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że:
– zaskarżony m.p.z.p. uwzględnia dotychczasowy sposób korzystania z terenów objętych m.p.z.p. (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. a i b),
– organ dokonał wyważenia interesu prywatnego i publicznego, w sytuacji kiedy podczas podejmowania zaskarżonej uchwały radni nie dysponowali rzetelną wiedzą o działalności istniejącej, jak i rzeczywiście planowanej przez właścicieli nieruchomości, jak i o skutkach finansowych przyjęcia m.p.z.p. (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. c, d),
– organ w sposób prawidłowy dochował przebiegu procedury planistycznej nad zaskarżonym m.p.z.p. (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. e, f, g i h),
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
c. Zarzut naruszenia art. 227 k.p.c. oraz 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. – przez ich niezastosowanie i brak wszechstronnego rozważenia przez Sąd I instancji całości materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie:
– rzeczywistego celu podjęcia przez organ prac nad m.p.z.p. (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. c),
– braku istnienia rzeczywistego interesu publicznego, a tym samym nieproporcjonalne ograniczenie interesu prywatnego skarżącej (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. c),
– brak rozważania pozorności prognozy finansowej w aktach planistycznych w powiązaniu do skali ograniczenia prawa własności (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt. I d),
– brak wszechstronnego rozważania aktualnego, jak i planowanego przez skarżącą sposobu zagospodarowania terenu objętego m.p.z.p. (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. a i b),
– brak uwzględnienia uwag P. S.A. w procesie planistycznym (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. e),
– brak wszechstronnego rozważania przebiegu i uchybień przez Organ w procedurze planistycznej (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt. I 1. d do h),
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
d. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. – przy czym każdego z przepisów z osobna, jak i będących w związku – przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak całościowego rozważania materiału sprawy, jak i dokonanie dowolnej, arbitralnej jego oceny, tj. przez:
– brak wszechstronnej, swobodnej i szczegółowej analizy procedury planistycznej i złożonych w jej toku dokumentów (zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego z pkt I 1. d do h),
– brak wszechstronnej i swobodnej oceny materiału dowodowego związanego z działalnością aktualną i planowaną przez skarżącą, jak i dotyczącego aktualnego sposobu korzystania i zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną uchwałą (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt I 1. a do c),
przy tym, w szczególności wobec braku związania przez Sąd I instancji zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną skargi skarżącej,
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
e. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. – przy czym każdego z ww. przepisów z osobna, jak i będących w związku – przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, tak przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów, jak i w szczególności w zakresie motywów, jakimi się kierował Sąd I instancji uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ze szczególnym uwzględnieniem nie przedstawienia motywów oddalenia skargi z uwagi na brak nadużycia przez organ władztwa planistycznego i zasada proporcjonalności (zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt I 1. a do d).
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie w całości nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lotniska w B., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jednocześnie zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych za obie instancje.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, załączonych do skargi (całkowicie pominiętych przez Sad I instancji) w postaci:
1. odpisy ksiąg wieczystych o numerach [...], [...], [...] – na okoliczność prawa własności skarżącej oraz pozostałych spółek z Grupy [...];
2. zaświadczenia skarżącej oraz S. sp. z o.o. sp. j. o wpisie do rejestru OSDTJ – na okoliczność działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą;
3. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 17 stycznia 2020 r., RPP.6730.230.2018.JD;
4. Raport oddziaływania na środowisko – sporządzony do sprawy ROŚ.6220.25.2019.MW prowadzonej przed Burmistrzem Miasta i Gminy P.;
5. postanowienie RDOŚ w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., znak WOO-I.4221.219.2020.PM.il;
6. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 29 lipca 2021 r., ROŚ.6220.25.2019.MW;
7. pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 23 sierpnia 2021 r.;
8. obwieszczenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z 30 marca 2020 r.;
9. korespondencja mailowa z Urzędem Gminy P. z 10-14 kwietnia 2020 r.;
10. komunikat Burmistrza Miasta i Gminy P. z 14 kwietnia 2020 r.;
11. komunikat Burmistrza Miasta i Gminy P. z 23 kwietnia 2020 r.;
12. pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z 8 maja 2020 r.;
13. uwagi do projektu m.p.z.p. z 3 maja 2020 r. spółki S. sp. z o.o. sp. k.,
14. uwagi do projektu m.p.z.p. z 4 maja 2020 r. spółek z Grupy [...];
15. uzupełnienie uwag do m.p.z.p. z 6 maja 2020 r.;
16. uwagi do projektu m.p.z.p. z 5 października 2020 r. spółek z Grupy [...];
17. uwagi do projektu m.p.z.p. z 6 października 2020 r. spółki S. sp. z o.o. sp. k.;
18. uwagi do projektu m.p.z.p. z 26 stycznia 2021 r. spółki S. sp. z o.o. sp. k.;
19. uwagi do projektu m.p.z.p. z 27 stycznia 2021 r. spółki S.2 S.K.A. oraz S.3 sp. j.;
20. list otwarty skarżącej do mieszkańców gminy z 22 czerwca 2020 r.;
21. obwieszczenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z 11 stycznia 2022 r., ROŚ.6220.25.2019.MW;
22. pismo do członków Rady Miejskiej z 21 lutego 2022 r.;
23. pismo do Burmistrza z 22 lutego 2022 r.;
24. instrukcja operacyjna Lotniska [...] wraz z załącznikiem nr 10;
25. zgoda zarządzającego lotniskiem z 2 marca 2020 r.;
26. transkrypcja spotkania Burmistrza z mieszkańcami sołectwa B.;
27. kopia pisma z 12 marca 2021 r. – "korekta" uwag przygotowana po spotkaniu z Burmistrzem, które odbyło się 18 lutego 2021 r.;
28. kopia pisma z 16 marca 2021 r. skierowanego do Burmistrza po spotkaniu, które odbyło się 18 lutego 2021 r.;
29. kopia pisma z 10 czerwca 2021 r.;
30. kopia pisma z 16 września 2021 r.;
31. obwieszczenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z 10 marca 2022 r., ROŚiR.6220.25.2019.MW;
32. pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z 6 kwietnia 2022 r. przedstawiające stanowisko organu dotyczące przebiegu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej;
33. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z 6 kwietnia 2022 r. w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ROŚiR.6220.25.2019.MW;
34. uchwała Rady Miejskiej Gminy P. w [...] 2019 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium z 2011 r.;
35. pismo Komisariatu Policji w P. z 5 maja 2022 r., L.dz. KP.062.3.2022.KMŚ;
- przy czym dowody z dokumentów ww. – na okoliczność planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia, które polegać ma na rozbudowie ośrodka doskonalenia techniki jazdy, nie zaś na budowie toru wyścigowego, jak i na okoliczność braku negatywnego oddziaływania działalności skarżącej, obecnej, jak i planowanej, na nieruchomości sąsiednie i na środowisko, a zatem naruszenie zasady proporcjonalności zaskarżoną uchwałą, jak i dokonanie "wywłaszczenia planistycznego" z powołaniem się na pozorny cel publiczny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska P. wniosła o jej oddalenie w całości oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona odniosła się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej negując ich zasadność.
W drugiej kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 352/22, wniosły S.2 S.K.A. z siedzibą w K. i S.3 sp. j. z siedzibą w K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Na wstępie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy z następujących dokumentów:
1. decyzji nr 41/2021 Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 28 grudnia 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – syg. akt RIiPP.6733.27.2021.JD, ostatecznej z dniem 10 lutego 2022 r.;
2. decyzji nr 86/22 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 maja 2022 r., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – sygn. akt IR-V.7840.35.2022.6
- na fakt błędnej oceny legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji w związku z wykazanymi w niniejszej skardze zarzutami zawartymi w pkt I.1. oraz II.2. a i b niniejszej skargi kasacyjnej.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia MI w zw. z art 1 ust 2 pkt 7, art. 6 ust 1 i 2,36 u.p.z.p., art 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art 140 k.c. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przy procedowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów procedury planistycznej przez sporządzenie i uwzględnienie przy uchwaleniu planu – rażąco wadliwej prognozy skutków finansowych, której braki i wady wpłynęły na proces podjęcia przed organ zaskarżonej uchwały, co wpływa na istotność naruszeń trybu uchwalenia planu, w stopniu uzasadniającym jego nieważność, w szczególności zaś braki i wady obejmujące:
a. sporządzenie prognozy przez osobę nieposiadającą wymaganych kwalifikacji,
b. brak w ogóle podpisu pod dokumentem obejmującym prognozę skutków finansowych, co czyni weryfikację walorów tego dokumentu niemożliwą,
c. nieuwzględnienie w ramach skutków finansowych planu – kosztów i szkód związanych ze wskazanym w skardze do WSA postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia "rozbudowy toru doskonalenia techniki jazdy" – (str. 23 skargi do WSA), wskazanym w nin. skardze i skardze do WSA dotychczasowym sposobem wykorzystania nieruchomości objętych planem oraz i w szczególności kosztami finansowymi niemożliwości realizacji przez skarżącą S.3 sp. j. inwestycji "Budowy hangaru do przechowywania samolotów i szybowców", na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w kształcie i parametrach określonych tą ostatnią decyzją;
2. art. 17 u.p.z.p. a w szczególności art 17 pkt 9-13 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przy procedowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury planistycznej, przez prowadzenie jej niezgodnie z porządkiem ustalonym w art. 17 u.p.z.p., w szczególności przez: podejmowanie czynności dowolnych, nieposiadających podstawy prawnej, pomijanie i ponawianie poszczególnych etapów procedury planistycznej w przypadkach nieprzewidzianych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nieprzeprowadzenie dyskusji publicznej co do pierwszej wersji projektu uchwały oraz pozorne przeprowadzenie dyskusji co do kolejnych wersji projektu; wprowadzanie "autopoprawek" do projektu planu niewynikających z dokonanych uzgodnień oraz wniesionych uwag; co wpływa na istotność naruszeń trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały i ją w sposób bezsprzeczny dyskwalifikuje;
3. art. 8d ust 1 oraz art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przy procedowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia tych przepisów przez nieprzeprowadzenie dyskusji publicznych oraz nieprzeprowadzenie dyskusji publicznych zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 8d ust. 1 u.p.z.p., tj. zupełne pominięcie dyskusji nad projektem w ramach wyłożenia które odbyło się w kwietniu 2020 r. oraz jedynie pozorne przeprowadzenie dyskusji nad kolejnymi wersjami projektu;
4. art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przy procedowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia tych przepisów przez pominięcie przez organ art. 15zzs tej ustawy, na podstawie którego terminy określone w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ulegały zawieszeniu lub nie rozpoczynały biegu i uznanie, że przepis ten nie miał zastosowania do terminów wynikających z art. 17 u.p.z.p., a także ewentualne uznanie przez Burmistrza Miasta i Gminy P., że w odniesieniu do terminów, o których mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. zastosowanie miał obowiązujący od 18 kwietnia 2020 r., art. 15zzs ust. 2a i w związku z tym terminy te rozpoczynały bieg i nie ulegały zawieszeniu;
5. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przy procedowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do przedwczesnego przyjęcia uchwały, wyprzedzającego uchwalenie zmiany obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Gminy P. nr [...] z dnia [...] 2011 r. (dalej: "Studium z 2011 r."), w sytuacji w której uchwała została podjęta w trakcie trwania procedury zmierzającej do uchwalenia zmiany Studium z 2011 r.;
6. art 9 ust 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że:
a. przy podejmowaniu uchwały nie doszło do niezgodnego z postanowieniami Studium z 2011 r. określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych (§ 13 ust. 1 lit. d uchwały),
b. przy procedowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do uchwalenia m.p.z.p. w sprzeczności ze Studium z 2011 r. przez jednostronne i arbitralne pominięcie zapisów Studium odnoszących się do faktycznego sposobu wykorzystywania terenów objętych zaskarżoną uchwałą, a związanym z działalnością prowadzoną na terenach stanowiących własność skarżących (w szczególności mając na uwadze § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały);
7. art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 21 i art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej uchwale niedoszło do naruszenia wskazanych przepisów w zakresie rażącego, nieuzasadnionego i niewspółmiernego naruszenia przez organ prawa własności skarżących, a także ograniczenia prawa do zagospodarowania i dysponowania stanowiącymi ich własność nieruchomościami poprzez zaliczenie tych nieruchomości do terenów oznaczonych symbolem KL i takie ukształtowanie postanowień dotyczących tego terenu, które w rażący sposób ogranicza możliwość zabudowy, rezerwując te tereny na działalność lotniskową oraz objęcie ich innymi ustaleniami wynikającymi z ogólnych przepisów uchwały, np. dotyczących ograniczeń w możliwości organizacji imprez masowych czy dopuszczalnej wysokości zabudowy;
8. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej uchwale nie doszło do naruszenia tych przepisów przez przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego i jego nadużycie oraz przez nieuwzględnianie w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego skarżących, a także niedokonanie faktycznego wyważania interesu właścicieli nieruchomości, w tym skarżących oraz interesu publicznego – w szczególności przez:
a. preferowanie interesu publicznego ponad interes właścicieli nieruchomości (nie doszło do rzetelnego wyważenia interesu prawnego (prywatnego) skarżących i spółki S.1 sp. z o.o. z interesem ogółu (publicznym)),
b. kierowanie się w toku procedury planistycznej bliżej nieokreślonymi, niejasnymi motywami oraz okolicznościami, np. w związku z ograniczeniem terenu objętego ustaleniami uchwały,
c. kierowanie się w toku procedury planistycznej głównie zamiarem udaremnienia skarżącym oraz S.1 sp. z o. o. i S.3. sp. j. ich planów inwestycyjnych, których obraz był dodatkowo kształtowany w oparciu o nieprawdziwe informacje dotyczące rzekomego zamiaru budowy toru wyścigowego oraz prowadzenia działalności szkodliwej dla środowiska i uciążliwej dla społeczności lokalnej,
d. kierowanie się w toku procedury planistycznej, podczas kształtowania treści uchwały, innymi motywami i przesłankami niż te, o których mowa w art. 1 ust. 2, art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.,
e. przekroczenie i nadużycie (wobec przyjętych w § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały w sprawie m.p.z.p. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenie oznaczonym symbolem KL oraz terenie oznaczonym symbolem U), granic władztwa planistycznego, albowiem przyjęcie zaskarżonej uchwały doprowadziło do "wywłaszczenia planistycznego" skarżących, która winna, na skutek uchwały, wykonywać na swojej nieruchomości, tj. nieruchomości stanowiącej ich własność, de facto funkcje publiczne,
f. polegające na przeznaczeniu nieruchomości, objętych m.p.z.p. w granicach obszaru KL (§ 16 uchwały) w całości wyłącznie na działalność lotniczą z jednoczesnym zakazem prowadzenia innego rodzaju działalności usługowej czy też szkoleniowej, która jest obecnie prowadzona na tym terenie, i której prowadzenie warunkowało zgodę właścicieli nieruchomości na wykorzystywanie ich nieruchomości na działalność lotniczą,
g. polegające na znacznym ograniczeniu, w granicach obszaru U (§ 17 uchwały) przeznaczenia nieruchomości, zajętych przez ośrodek doskonalenia techniki jazdy przez wprowadzenie zakazu lokalizacji nowej zabudowy usługowej, obiektów i urządzeń związanych z torem doskonalenia techniki jazdy,
h. pominięcie przez Sąd faktu, że ograniczenia prawa własności i interesu prawnego skarżących przez przeznaczenie, w § 16 uchwały, terenu oznaczonego KL wyłącznie jako terenu przeznaczonego pod działalność celu publicznego, tj. działalność lotniczą, nastąpiło bez poszanowania zasady proporcjonalności, bowiem wprowadzone zaskarżonym planem ograniczenia są nadmierne w stosunku do chronionej wartości;
9. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie jest naruszeniem tego przepisu nieokreślenie w zaskarżonej uchwale – minimalnej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;
10. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 6 w zw. z § 142 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "ZTP") przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej uchwale nie doszło do naruszenia tych przepisów w zakresie posługiwania się nieprecyzyjnymi i niedookreślonymi zwrotami, podczas gdy określenie np. minimalnej liczby miejsc do parkowania powinno być wyznaczone przez wskazanie jasnych kryteriów ich obliczania (§ 13 ust. 1 lit. e uchwały);
11. art. 68 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 69 ust. 2, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1970 z późn. zm.; dalej: "pr. lotn.") przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej uchwale nie doszło do naruszenia tych przepisów w zakresie uzależnienia możliwości organizacji imprez masowych pod warunkiem czasowego wyłączenia lotniska B. z użytkowania (§ 15 uchwały);
12. art. 2 i art 7 Konstytucji RP oraz art 15 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej uchwale nie doszło do naruszenia tych przepisów w zakresie sformułowania postanowień zawierających postanowienia zobowiązujące lub nakazujące uzyskiwanie określonych pozwoleń lub zezwoleń, podczas gdy obowiązek uzyskiwania określonych decyzji, przesłanki ich uzyskiwania, a także kompetencje organów właściwych do wydawania określonych zezwoleń lub pozwoleń wynikać mogą jedynie z ustaw;
13. art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w procedurze uchwalania zaskarżonego planu nie doszło do ich naruszenia przez przyjęcie zapisów § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Gminy P. w kontekście istniejącego stanu zagospodarowania terenu, tj. pominiecie faktu wykorzystywania części lotniska (obecnego terenu oznaczonego symbolem KL) na działalność usługową prowadzoną na terenach stanowiących własność m.in. skarżących w zakresie prowadzenia toru szkoleniowego, niezbędnego (ustawowo) dla funkcjonowania spółek skarżących;
14. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 7 ust. 1 p.g.g. przez błędną wykładnią, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej uchwale nie doszło do pominięcia obligatoryjnych elementów wniosku P. Spółka Akcyjna, dotyczących wskazania, że teren objęty m.p.z.p. leży na obszarze koncesji nr [...] dnia 9 lutego 2017 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż w rejonie "M. – K." ważnej do 9 lutego 2047 r., udzielonej przez Ministra Środowiska,
15. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej uchwale niedoszło do wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości wobec wskazanych istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnych naruszeń trybu jego sporządzania.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 147 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędne niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo zachodzących ku temu podstaw wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wynikających z naruszenia przez organ przepisów w zakresie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania, obejmujących:
a. art. 17 u.p.z.p., a w szczególności art. 17 pkt 9-13 u.p.z.p.;
b. art. 8d ust. 1 oraz art 17 pkt 9 u.p.z.p.;
c. art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID;
d. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;
e. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;
f. art 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, u.p.z.p. oraz art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 21 i art. 64 Konstytucji RP;
g. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP;
h. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.;
i. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 6 w zw. z § 142 ZTP;
j. art. 68 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 69 ust. 2, art. 81 ust. 1 pr.lotn.;
k. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.;
l. art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 1 i art. 32 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p.;
m. art 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 7 ust. 1 p.g.g.;
które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi do WSA;
2. art 133 § 1 w zw. art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 3 § 1 p.p.s.a. w związku:
a. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. w zw. z art 36 ust 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i w efekcie w związku z niezwiązaniem sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, niestwierdzenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku istotnych naruszeń procedury planistycznej, w związku z faktem sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwały przez osobę nie spełniającą wymaganych kwalifikacji w tym zakresie, co samo w sobie przesądza o istotnej wadliwości procedury planistycznej;
b. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia MI w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, 36 u.p.z.p., art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 140 k.c. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i w efekcie w związku z niezwiązaniem sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – niestwierdzenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uchybień polegających na:
– naruszeniu przepisów procedury planistycznej przez sporządzenie i uwzględnienie przy procedowaniu uchwalenia m.p.z.p., rażąco wadliwej analizy skutków finansowych, której braki, polegające na nieuwzględnieniu w ramach skutków finansowych planu – kosztów i szkód związanych ze wskazanym w skardze do WSA postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia "rozbudowy toru doskonalenia techniki jazdy ..." – (str. 23 skargi do WSA), wskazanym w nin. skardze i skardze do WSA dotychczasowym sposobem wykorzystania nieruchomości objętych planem oraz i w szczególności kosztami finansowymi niemożliwości realizacji przez skarżącą S.3 sp. j. inwestycji "Budowy hangaru do przechowywania samolotów i szybowców", na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w kształcie i parametrach określonych tą ostatnią decyzją – wpłynęły na proces podjęcia przed organ zaskarżonej uchwały, co wpływa na istotność naruszeń trybu jej sporządzenia i ją w sposób bezsprzeczny dyskwalifikuje
- brak podpisu treści ww. prognozy, będącej jej brakiem formalnym mającym istotny wpływ na procedurę planistyczną i uchwalenie planu;
c. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 7 ust. 1 p.g.g. przez ich niezastosowanie i w efekcie w związku z niezwiązaniem sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną niestwierdzenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uchybień formalnych cechujących zaskrzoną uchwałę wobec braku określenia w zaskarżonej uchwale wniosku P. Spółka Akcyjna, że teren objęty m.p.z.p. leży na obszarze koncesji nr [...] dnia 9 lutego 2017 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż w rejonie "M. – K." ważnej do 9 lutego 2047 r., udzielonej przez Ministra Środowiska;
- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi do WSA;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne, niejasne i nieprecyzyjne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, m.in. w zakresie wszelkich zarzutów podniesionych w skardze do WSA w Poznaniu w szczególności w zakresie zarzutów nr 7 oraz 8, nieodniesienie się wprost do zarzutu nr 10 ww. skargi oraz przez brak dogłębnego wyjaśnienia motywów, jakimi się kierował Sąd I instancji uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi do WSA;
4. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. z uwzględnieniem 133 § 1 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia przedstawionego przez skarżących materiału dowodowego w kontekście przedstawionych zarzutów i stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez:
a. pominięcie rzeczywistego celu podjęcia prac nad m.p.z.p.,
b. braku istnienia rzeczywistego interesu publicznego, a tym samym nieproporcjonalne ograniczenie interesu prywatnego skarżących,
c. brak rozważania pozorności prognozy finansowej w aktach planistycznych w powiązaniu do skali ograniczenia prawa własności,
d. brak uwzględnienia uwag P. S.A.,
które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi do WSA;
5. art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na wskazane w skardze uchybienia oraz inne uchybienia skutkujące nieważnością zaskarżanej uchwały, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi do WSA.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o:
1. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 352/22 w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., ewentualnie, uchylenie na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 352/22 w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji;
2. zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie 205 § 3 p.p.s.a.;
3. zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie 205 § 3 p.p.s.a.;
4. przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. na okoliczności wskazane w treści skargi, a w szczególności załączonych do skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu przez skarżących, a które to zdają się być całkowicie pominięte przez Sąd I instancji, tj.:
a. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z 6 kwietnia 2022 r. w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej;
b. pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z 6 kwietnia 2022 r. przedstawiające stanowisko organu dotyczące przebiegu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej;
c. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z 6 kwietnia 2022 r. w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy;
d. Instrukcja operacyjna Lotniska [...] wraz z załącznikiem nr 10;
e. Zgoda na korzystanie z lotniska z 2 marca 2020 r.;
f. uchwała Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium z 2011 r.;
g. obwieszczenie Burmistrza Miasta i Gminy P. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium z 2011 r.;
h. kopia uwag z 4 maja 2020 r. wraz z uzupełnieniem;
i. kopia uwag z 5 października 2020 r.;
j. kopia uwag z 27 stycznia 2021 r.;
k. kopia pisma z 12 marca 2021 r. – "korekta" uwag przygotowana po spotkaniu z Burmistrzem, które odbyło się 18 lutego 2021 r.;
l. kopia pisma z 16 marca 2021 r. skierowanego do Burmistrza po spotkaniu, które odbyło się 18 luty 2021 r.;
m. kopia pisma z 10 czerwca 2021 r.;
n. kopia pisma z 16 września 2021 r.;
o. kopia uwag wniesionych przez spółkę S. sp. z o. o. sp. k. z dnia 26 stycznia 2021 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska P. wniosła o jej oddalenie w całości oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych oraz o oddalenie zgłoszonych w skardze kasacyjnej wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, a to decyzji nr 41/2021 Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 28 grudnia 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – sygn. RliPP.6733.27.202l.JD, ostatecznej z dniem 10 lutego 2022 r. oraz decyzji nr 86/22 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – sygn. akt IR-V.7840.35.2022.6 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – sygn. RIiPP.6733.27.2021 JD, ostatecznej z dniem 10 lutego 2022 r. – jako niedopuszczalnych, a nadto zmierzających wyłącznie do przedłużenia niniejszego postępowania przed NSA oraz do poczynienia ustaleń niemających żadnego znaczenia dla istoty sprawy.
W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Pismem z 1 stycznia 2024 r. S.1 sp. z o.o. wniosła o uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując brak działania, w toku procedury planistycznej zaskarżonego aktu prawa miejscowego, komisji, której zasięgnięcie opinii jest obligatoryjne (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.) oraz o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów na wyżej wskazaną okoliczność.
Pismem z 5 stycznia 2024 r. S.2 S.K.A. oraz S.3 sp. j. wniosły o uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując na zaniechanie spełnienia wymogu procedury sporządzania planu miejscowego, jakim jest uzyskanie opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej oraz twierdząc, że komisja ta nie funkcjonowała w czasie procedowania zaskarżonego planu miejscowego. Równocześnie skarżące kasacyjnie wniosły o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów załączonych do powyższego pisma na okoliczność upływu kadencji komisji z dniem 31 grudnia 2018 r., a także na okoliczność braku publicznie dostępnych informacji o kadencji komisji.
Pismem z 12 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu uzupełnił odpowiedzi na skargi kasacyjne, odnosząc się szczegółowo do podniesionych w nich zarzutów i podtrzymując wnioski o oddalenie skarg kasacyjnych w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargi kasacyjne opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez strony skarżące, organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i podlegają oddaleniu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do pism skarżących z 1 stycznia 2024 r. oraz z 5 stycznia 2024 r., należało przyjąć, że z zawartej w nich treści wynika, iż przedstawione uzupełnienia uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej w rzeczywistości stanowią uzupełnienie podstaw kasacyjnych. W żadnej bowiem ze skarg kasacyjnych nie został przywołany art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwsze u.p.z.p., jako przepis, którego naruszenie miało miejsce w toku procedury planistycznej. Nie kwestionowano też dopełnienia wymogu wystąpienia o opinię komisji urbanistyczno-architektonicznej. To zaś, że skarżące kasacyjnie podnosiły zarzuty naruszenia art. 17 u.p.z.p., dodając że naruszenie to odnosi się "w szczególności" do wskazanych w skargach punktów, nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za przyjęciem, że pisma z 1 stycznia 2024 r. oraz z 5 stycznia 2024 r. zawierają nowe uzasadnienie przywołanych uprzednio podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego (dokładnego) określenia tych podstaw. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu. Jeśli zaś przepis ten posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (por. m.in. wyroki NSA z: 19.12.2014 r., II OSK 1331/13, LEX nr 1772350; 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106 oraz z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730).
Oba uzupełnienia skarg kasacyjnych, z których (jak wyżej wskazano) wynika, że odnoszą się do podstaw kasacyjnych, a nie jedynie do samych ich uzasadnień, nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na upływ terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a.
W tym stanie wnioski o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów na okoliczności, będące przedmiotem powyższych uzupełnień, nie znajdują uzasadnienia.
Rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, koncentrują się w swej istocie wokół kilku zasadniczych kwestii i w taki też problemowy sposób zostały poddane ocenie:
1. Zarzuty dotyczące nieuwzględnienia ustaleń Studium oraz naruszenia prawa własności w wyniku nadużycia władztwa planistycznego gminy.
Podstawowe i najdalej idące zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą przepisów określających relację zachodzącą pomiędzy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i ustaleniami planu miejscowego, o których mowa w: art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ("Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych."); art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. ("Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.") oraz w art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p. ("Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium"), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.
W świetle wskazanych przepisów należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium. Po pierwsze, ustalenia Planu należy odnosić do ustaleń Studium obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. To, że w tym czasie były prowadzone prace nad nowelizacją dotychczasowego, czy też nad projektem nowego Studium nie ma prawnego znaczenia na relacje treściowe zachodzące pomiędzy treścią Studium obowiązującą w dniu uchwalenia Planu i ustaleniami tegoż aktu.
Po drugie, z art. 35 u.p.z.p. wynika, że jeżeli w planie miejscowym nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób (por. m.in. wyrok NSA z 28.10.2015 r., II OSK 451/14, LEX nr 2108528 oraz wyrok NSA z 23.05.2023 r., II OSK 480/22, LEX nr 3591833). W § 14 zaskarżonej uchwały wskazano wprost, że Plan nie wprowadza szczególnych tymczasowych rozwiązań. Nadto, zgodnie z § 17 pkt 1 zaskarżonej uchwały: "Dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy usługowej, obiektów i urządzeń związanych z torem doskonalenia technik jazdy samochodem z możliwością ich przebudowy, rozbudowy, nadbudowy przy zastosowaniu parametrów określonych w niniejszym paragrafie".
Mając powyższe na względzie nie sposób zgodzić się twierdzeniem, że zaskarżona uchwała, ograniczając właściciela w zakresie swobody korzystania z nieruchomości (co jest immanentną cechą ustaleń planu miejscowego), równocześnie wykracza poza granice władztwa planistycznego gminy, naruszając istotę prawa własności, a tym samym godzi w konstytucyjne gwarancje wynikające z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3, czy też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Po trzecie, niezasadne jest również upatrywanie sprzeczności w ustaleniach Planu wobec ustaleń Studium w kwestii liczby miejsc postojowych na terenach lokalizacji obiektów handlowych. Skoro bowiem w Studium przewiduje się 4 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni sprzedaży, zaś w planie co najmniej 4 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej obiektów handlowych, to biorąc pod uwagę, że powierzchnia sprzedaży nie może być większa od powierzchni użytkowej budynku usługowego, należy przyjąć że ustalenia planu nie naruszają wymogów wynikających z ustaleń Studium.
2. Zarzuty dotyczące naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji poddał weryfikacji tryb sporządzenia i uchwalenia Planu, nie dopatrując się w nim naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (s. 7-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, dokonywane zmiany w projekcie, określane mianem "autopoprawek", były konsekwencją kolejnych uwag Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego współdziałającego z organem planistycznym na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie u.p.z.p., co znajduje potwierdzenie w pismach zgormadzonych w aktach sprawy. Natomiast odwołanie planowanej na 14 kwietnia 2020 r. dyskusji publicznej i przeniesienie jej na 21 września 2021 r. było usprawiedliwione brakiem technicznych warunków do jej przeprowadzenia w pierwszym okresie stanu epidemii. Niezasadny jest zatem zarzut pominięcia tego etapu procedury planistycznej.
Dokumentacja planistyczna znajdująca się w aktach sprawy potwierdza też wywiązanie się organu planistycznego z obowiązku rozpatrzenia wniesionych uwag do projektu Planu.
Odnosząc się do naruszenia przepisów ustawy COVID należy podnieść, że Sąd oceniając przebieg procedury planistycznej pod kątem przepisów tej ustawy błędnie uznał tę procedurę za postępowanie administracyjne odwołując się do art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID, podczas gdy jest to postępowanie prawotwórcze, w wyniku którego dochodzi do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Stąd też w niniejszej sprawie postępowanie to należało zaliczyć do innych postępowań prowadzonych na podstawie ustaw w rozumieniu art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy COVID. Powyższe niedopatrzenie nie miało jednak wpływu na ocenę trafności zaskarżonego wyroku. Natomiast kwestia wstrzymania lub zawieszenia biegu terminów określonych w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy COVID, nie miała wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że czynności wskazane w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. zostały ponowione w sierpniu i wrześniu 2020 r.
3. Zarzuty odnoszące się do prognozy skutków finansowych uchwalenia planu (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.).
Również zarzuty dotyczące sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu okazały się nieskuteczne. Sąd I instancji trafnie przyjął, że wskazane przez skarżące spółki niedostatki, jakimi cechuje się powyższa prognoza, nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, aprobowaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie, prognoza skutków finansowych nie ma charakteru wiążącego, normatywnego, lecz pełni wyłącznie funkcję analizy ekonomicznej. Nie jest ona też załącznikiem do planu, ale jedynie do jego projektu (por. m.in. wyrok NSA z 23.01.2013 r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625). Poza tym brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że sąd administracyjny, rozpoznający skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego, jest uprawniony do kontroli trafności prognozy skutków finansowych uchwalenia tegoż planu miejscowego (zob. wyrok NSA z 15.04.2015 r., II OSK 2164/13, LEX nr 1775550).
Wypada również wyjaśnić, że organ nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do ewentualnego wykupu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie (por. wyrok NSA z 29.10.2020 r., II OSK 1593/18, LEX nr 3116833).
4. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 ust. 1 p.g.g.
Za niezasadnie należało też uznać zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym: "Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach." Jak bowiem wynika z brzmienia tego przepisu, dyspozycja w nim zawarta, nie jest kierowana do organu planistycznego, zatem organ ten, przede wszystkim z tego właśnie względu nie mógł dopuścić się naruszenia zawartej tam normy.
Niezależnie od powyższego, należy przypomnieć, że skuteczność zarzutu w postępowaniu ze skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zależy od związku naruszenia prawa z interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącego, co w tym przypadku nie zostało wykazane.
5. Zarzuty dotyczące ustaleń liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.
Skarżące kasacyjnie podnoszą, że w zaskarżonej uchwale brakuje określenia liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, ponieważ w ustaleniach § 13 dotyczących minimalnej liczby miejsc do parkowania w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na wymienione tam cele organ planistyczny przyjął: "nakaz wyznaczenia odpowiedniej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zgodnie z przepisami odrębnymi" (§ 13 pkt 1 lit. e zaskarżonej uchwały).
Sąd I instancji, dokonując oceny przyjętego w planie rozwiązania, słusznie zwrócił uwagę na rozbieżność orzecznictwa w odniesieniu do interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., według którego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W okolicznościach, w których powstają wątpliwości co do jednoznacznego rozumienia normy określającej zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie sposób uznać, że rozwiązanie przyjęte w § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie tychże zasad.
6. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 68 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 69 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 pr.lotn.
Zgodnie z art. 68 ust. 2 pkt 1 i 2 pr.lotn.: "Zarządzający lotniskiem obowiązany jest w szczególności: 1) wykorzystywać lotnisko zgodnie z jego przeznaczeniem; 2) prowadzić eksploatację lotniska w sposób zapewniający bezpieczeństwo lotów oraz sprawność obsługi użytkowników lotniska." Z kolei w myśl art. 69 ust 2 pr.lotn.: "Zarządzający lotniskiem może zezwolić tylko na taką eksploatację lotniska lub jego części dla celów nielotniczych, która nie narusza przepisów bezpieczeństwa ruchu lotniczego i nie ogranicza jego możliwości eksploatacyjnych określonych w instrukcji operacyjnej." Natomiast według art. 81 ust. 1 pr.lotn.: "Przebywanie w części lotniczej lotniska, a także na innym terenie wydzielonym i odpowiednio oznakowanym, a w szczególności ruch kołowy i pieszy oraz korzystanie z urządzeń lotniska, jest dozwolone tylko za zezwoleniem zarządzającego lotniskiem."
Zdaniem skarżących cytowane powyżej przepisy zostały naruszone ustaleniami planu przyjętymi w § 15 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "W zakresie granic terenów służących organizacji imprez masowych dopuszcza się organizację imprez masowych w zakresie lotnictwa, wystawiennictwa i kultury, zgodnie z przepisami odrębnymi w granicach oznaczonych na rysunku planu, z uwzględnieniem konieczności czasowego wyłączenia lotniska B. z użytkowania."
Z przywołanych regulacji ustawowych i ustaleń planistycznych nie wynika by kompetencje zarządzającego lotniskiem zostały uszczuplone bądź poszerzone. Ponadto, tak jak wskazano w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 ust. 1 p.g.g., do uwzględnienia skargi na plan miejscowy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może dojść w przypadku, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego pozostaje w związku z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, co niniejszej sprawie nie zostało wykazane.
7. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art 15 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
W ocenie skarżących kasacyjnie wymienione przepisy zostały naruszone ustaleniami § 8 pkt 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały, według których: "W zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej ustala się: 1) w zakresie ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego: a) archeologiczną strefę ochrony konserwatorskiej oznaczoną na rysunku planu, obejmującą stanowiska archeologiczne ujęte w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...], [...], [...], [...], [...], będące terenowymi pozostałościami pradziejowego i historycznego osadnictwa, b) dla ochrony stanowisk archeologicznych w granicach archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej: – nakaz prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, – nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych przed wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę"
Odnosząc się do tej kwestii, Sąd I instancji zasadnie odwołał się do przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.). Trzeba bowiem zaznaczyć, że zgodnie z art. 7 pkt 4 tej ustawy, ustalenia planu miejscowego są jedną z form ochrony zabytków. Poza tym § 8 pkt 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały, nie stanowi kompetencji do wydawania decyzji przez organy ochrony zabytków, bo te są określane przepisami rangi ustawowej, zaś ustalenia planu wskazują na okoliczności, w których z uwagi na objęcie ochroną konserwatorską wymienionych tam terenów decyzje takie winny być podejmowane.
8. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W znacznym stopniu zostały one merytorycznie powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, które jak wcześniej wskazano, nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze wypada jednak dodatkowo odnieść się do tych z zarzutów, które dotyczą naruszenia wymienionych niżej przepisów postępowania:
Po pierwsze, do zarzucanego przez skarżące kasacyjnie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi w sytuacji, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.03.2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).
Po drugie, skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżące kasacyjnie nie wykazały, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.
Po trzecie, nie można było też uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. W tym względzie orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite stanowisko, z którego wynika, że zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony, gdy Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Jeżeli zaś Sąd nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Ponadto, należy zważyć, że przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Oznacza to, że odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Jeśli więc Sąd I instancji nie przeprowadził dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 16.01.2018 r., I OSK 1568/17, LEX nr 2464417; zob. także wyroki NSA z: 26.04.2017 r., I OSK 2671/16, LEX nr 2296371 oraz 19.05.2017 r., I OSK 2689/16, LEX nr 2364849).
Po czwarte, również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Przepis ten stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika zaś, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wypada przy tym zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni.
Po piąte, z dotychczas wskazanych przyczyn nie można było też uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Oba te przepisy nie mają charakteru samoistnego i należą do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że nieskuteczność poprzednio poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutów naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a.
Niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska wobec zarzutów podnoszonych w obu skargach kasacyjnych, wypada przywołać pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2013 r. (III CSK 311/13, OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83), z którego wynika, że: "sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron (w niniejszej sprawie objętość skarg kasacyjnych wyniosła odpowiednio 67 i 70 stron – przyp. NSA), powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność."
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów uzupełniających, podzielając wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą (zwłaszcza podczas procedowania kasacyjnego), a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388). Celem zaś postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.