II OSK 2441/16

II OSK 2441/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1644/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-07-28
Skarżony organ
Rada Aptekarska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 50
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1644/15 w sprawie ze skargi A.-M. sp. z o.o. z siedzibą w C. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie kandydatury na kierownika apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1644/15 w sprawie ze skargi A.-M. Sp. z o.o. w C. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie kandydatury na kierownika apteki ogólnodostępnej, 1. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], II. zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej w Warszawie na rzecz skarżącego A.-M. Sp. z o.o. w C. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Mgr farm. T. M. O. wystąpił do Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o rękojmi należytego pełnienia przez niego funkcji kierownika w aptece ogólnodostępnej o nazwie "Apteka M." mieszczącej się w B. przy ul. [...].
Okręgowa Rada Aptekarska w B. w uchwale z dnia [...] września 2014 r. nr [...] postanowiła negatywnie zaopiniować mgr. farm. T. M. O. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka M." mieszczącej się w B. przy ul. [...].
Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą z [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie wydania negatywnej opinii o osobie ubiegającej się o pełnienie funkcji kierownika apteki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] stycznia 2015 r., a także uchwała nr [...]r. Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z [...] września 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa i podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z preambułą uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej, została ona wydana na podstawie art. 217 k.p.a., art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w związku z art. 99 ust. 4a prawa farmaceutycznego. Zdaniem Sądu I instancji, cytowane podstawy prawne nie upoważniają organów samorządu aptekarskiego do dokonywania swobodnych ocen w zakresie przestrzegania przepisów prawa i standardów etycznych odnoszących się do zakazu reklamy aptek jako kryteriów rozstrzygania o tym, czy osoba kandydująca na stanowisko kierownika apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. Art. 217 i 218 k.p.a. regulują bardzo szczególną postać postępowania – wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z powołanymi przepisami, jeżeli organ administracji publicznej działa na wniosek osoby ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny, to organ ten obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające określone fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W związku z brzmieniem art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zakres postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest bardzo szeroki pod względem podmiotowym, ponieważ obowiązuje ono wszystkie organy, o których mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i dostępne jest wszystkim osobom, które na podstawie przepisu prawa lub ze względu na swój interes prawny muszą uzyskać poświadczenie prawa lub faktów. Jednocześnie jednak postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma wąski przedmiotowy zakres stosowania – dotyczy wyłącznie jednej grupy zewnętrznych czynności materialno-technicznych administracji publicznej – gromadzenia danych w ewidencjach i rejestrach. Zdaniem Sądu I instancji art. 217 i 218 k.p.a. nie dają organom administracji kompetencji do nieskrępowanego prowadzenia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen zachowań osób fizycznych, w szczególności w zakresie przestrzegania przez nie prawa obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej. Sąd I instancji wskazał, że mogłoby się wydawać, że wykładnia ścisła cytowanych przepisów nie jest uzasadniona, gdyż zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Celem wyjaśnienia mogą być jednak tylko okoliczności, czy określone dane są w posiadaniu organu, bądź czy są odnotowane w rejestrze bądź ewidencji prowadzonej przez organ. Nie można na podstawie wskazanego przepisu podejmować działań w celu ustalenia, jakie dane organ uzna za uzasadniające treść zaświadczenia. Nauka prawa i orzecznictwo podkreślają, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających. W szczególności, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a więc bez badania okoliczności faktycznych powodujących wystąpienia o zaświadczenie i okoliczności po stronie wnioskodawcy uzasadniających wydanie zaświadczenia o określonej treści lub nie. Sąd I instancji wskazał, że powyższa interpretacja znajduje także uznanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazuje, że "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, LEX nr 2006634; wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). W szczególności "materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia – uzyskać [ani spowodować] de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać [ani wydać] takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13, LEX nr 1766560). Sąd I instancji wskazał, że organy samorządu aptekarskiego nie znajdują w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego podstawy do dokonywania ocen dotychczasowych zachowań kandydatów na kierowników aptek. Nie ma takiej kompetencji również w cytowanych przepisach regulujących działalność aptek oraz samorządu aptekarskiego, a więc przepisach ustawy z 6 września 2001 r. prawo farmaceutyczne i ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organ I instancji wskazał art. 29 pkt. 5 ustawy o izbach aptekarskich jako podstawę wydawania opinii w przedmiocie rozstrzygania, czy kandydat na stanowisko kierownika apteki "daje rękojmię należytego prowadzenia apteki". Zgodnie z przywołanym przepisem Okręgowa Rada Aptekarska wydaje jednak opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. Zdaniem Sądu I instancji to zupełnie inny przedmiot decydowania niż ocena kandydatów na stanowisko kierownika apteki. Przepisów kompetencyjnych organy administracji publicznej nie mogą interpretować rozszerzająco. Chociaż upoważniono okręgowe rady aptekarskie do wydawania opinii w sprawach udzielania koncesji na prowadzenie aptek, co odnosi się do właściciela apteki, to nie znaczy, że takie upoważnienie obejmuje również opiniowanie pracowników określonej apteki. Sąd I instancji wskazał, że obowiązek wąskiej – w tym wypadku ścisłej – interpretacji art. 29 pkt. 5 ustawy o izbach aptekarskich został wyraźnie potwierdzony przez sądy administracyjne.
Sąd I instancji wskazał, że kompetencji do oceniania doświadczeń zawodowych kandydatów na kierowników aptek nie można wywodzić z faktu, że lista zadań okręgowych rad aptekarskich zawarta w art. 29 pkt. 5 ustawy o izbach aptekarskich ma charakter egzemplaryczny, a nie zamknięty, gdyż przepis ten posługuje się wyrażeniem "w szczególności". W takich przypadkach dla ustalenia zakresu przedmiotowego interpretowanej normy prawnej należy posłużyć się wykładnią systemową przepisów. W rozpatrywanej sprawie, wykładnia systemowa wymaga z kolei sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku art. 99 ust. 4a prawa farmaceutycznego, który był wskazywany wielokrotnie przez organ oraz organ I instancji jako podstawa prawna merytorycznego rozstrzygnięcia co do rękojmi, jaką daje kandydatka na kierownika apteki. Art. 99 ust. 4a prawa farmaceutycznego stanowi, iż "podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki". Adresatem normy wynikającej z tego przepisu, zdaniem Sądu I instancji jest podmiot prowadzący aptekę, a nie samorząd aptekarski. To właściciel apteki, który otrzymał zezwolenie na prowadzenie apteki, ma obowiązek sprawdzania, czy farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki (art. 88 ust. 1 prawa farmaceutycznego) daje rękojmię należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków. Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 3 prawa farmaceutycznego to Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna, a nie organ samorządu aptekarskiego, sprawuje nadzór nad obrotem produktami leczniczymi w celu zabezpieczenia interesu społecznego w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się m.in. w aptekach i punktach aptecznych. Na podstawie art. 108 ust. 4 pkt 7 prawa farmaceutycznego w związku z art. 94a prawa farmaceutycznego to właśnie organy Inspekcji Farmaceutycznej właściwe są do oceny działań farmaceutów w zakresie reklamy produktów leczniczych oraz działalności aptek i punktów aptecznych. Te same organy stosują też sankcję wobec osób, które wbrew przepisom prowadzą reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności (art. 129b). Jednocześnie cytowany art. 88 ust 1 i 2 prawa farmaceutycznego wąsko określa warunki powołania farmaceuty na stanowisko kierownika apteki. Są to warunki formalne: dotyczą kwalifikacji zawodowych i stażu pracy w zawodzie farmaceuty. Inne kryteria kwalifikujące kandydata nie znajdują podstawy prawnej i jako takie nie mogą być stosowane w procesie rekrutacji farmaceutów na powyższe stanowisko. Analogiczny wniosek co do rodzajów kryteriów powoływania kierownika apteki wynika z przywołanego w skardze stanowiska Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki, podjętego na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2006 r. Stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej wskazuje w art. VI przesłanki negatywne, które mogą świadczyć o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wśród nich nie można wszakże znaleźć wskazówki, że mniej lub bardziej niejasny udział w tolerowaniu w aptekach kart płatniczych, programów lojalnościowych bądź ulotek może być podstawą wydania negatywnej opinii w sprawie kandydatury określonej osoby na stanowisko kierownika apteki. Nie zmienia tej konkluzji zawarte w stanowisku Naczelnej Rady Aptekarskiej wyjaśnienie, że art. VI zawiera "stwierdzenia dające pewien obraz możliwego postępowania w sprawie stwierdzania rękojmi należytego prowadzenia apteki mogą być pomocnymi sugestiami lub nawet wytycznymi, jeśli zostaną przyjęte, dla praktyki okręgowych rad aptekarskich". W opinii Sądu I instancji "sugestie lub wytyczne dla praktyki okręgowych rad aptekarskich" nie mogą stanowić kompetencji do działania wobec obywateli, jeśli nie wynikają jednoznacznie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Kryteriów oceny kandydata na stanowisko kierownika apteki nie kreuje także zastrzeżenie zawarte w art. VI stanowiska Naczelnej Rady Aptekarskiej i polegające na przytoczeniu opinii Trybunału Konstytucyjnego w sprawie innego samorządu zawodowego, a mianowicie, że wykonywanie zawodów zaufania publicznego "nie może być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych". Stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej zawiera zatem jasne i obiektywne kryteria uznawania, że określony kandydat daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, ale nie obejmuje kryteriów ocennych o charakterze etycznym. Metoda wykładni systemowej stanowi dodatkowe uzasadnienie dla twierdzenia, że adresatem normy wynikającej z art. 99 ust. 4a prawa farmaceutycznego jest "podmiot prowadzący aptekę", a nie samorząd aptekarski. Cały art. 99 prawa farmaceutycznego konsekwentnie reguluje wyłącznie stosunki (zależności) między organami państwowej inspekcji farmaceutycznej a podmiotami występującymi o zezwolenie na prowadzenie apteki lub działającymi już w tej roli:- ustęp 1 i 2 – czynią to wprost określając wzajemne uprawnienia (kompetencje), - ust. 3 – określa okoliczności, w których zezwolenia "nie wydaje się" (obligatoryjnie, a nie fakultatywnie). Sąd I instancji wskazał, że wśród tych okoliczności nie przewiduje się negatywnej opinii samorządu aptekarskiego o kandydacie na kierownika apteki - ust. 4, 4b oraz ust. 6 – dotyczą podmiotu, któremu można wydać zezwolenie. W świetle wykładni systemowej art. 99 prawa farmaceutycznego, a ściśle: tzw. wykładni systematycznej, argumentacja na rzecz przyznania samorządowi aptekarskiemu upoważnienia (kompetencji) do formułowania ocen, czy kandydat na stanowisko kierownika apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, jest bezpodstawna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z przepisów art. 17 Konstytucji RP i art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich nie można samodzielnie wyprowadzić szczegółowej kompetencji dla organów samorządu do rodzącego skutki prawne dokonywania ocen sposobu wykonywania zawodu farmaceuty, w tym w szczególności przestrzegania przezeń prawa powszechnie obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej. Niedopuszczalność kreowania kompetencji samorządu aptekarskiego jest tym bardziej oczywista, jeśli taka dorozumiana kompetencja kolidowałaby zarówno z przepisami ustaw szczegółowych, jak i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji wyrażona w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej może być przydatna w procesie stosowania prawa. Dotyczy to jednak sytuacji luk w prawie lub nie dających się rozstrzygnąć sprzeczności norm ustawowych. W rozpatrywanej sprawie ze skargi spółki A.-M., zdaniem Sądu I instancji taki stan prawny nie ma miejsca. Również tzw. prokonstytucyjna wykładnia ustawy lub wykładnia ustawy zgodnie z Konstytucją, czyli koncepcja dokonywania wykładni prawa sformułowana przez doktrynę prawa oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że po ten szczególny typ wykładni systemowej sięga się przede wszystkim, gdy interpretacja określonego przepisu lub przepisów prowadzi do równoczesnego sformułowania dwóch lub więcej nieabsurdalnych możliwych znaczeń przepisów i tylko odwołanie się do wartości i zasad Konstytucji daje podstawę do dokonania racjonalnego wyboru, które z ustalonych możliwych znaczeń można uznać za rezultat prawidłowo dokonanej wykładni prawa. Zdaniem Sądu I instancji dlatego powołanie się na ogólną zasadę określonej ustawy, a nawet na zasadę konstytucyjną nie może uzasadniać przyznania kompetencji do działania w sposób autonomiczny i nie przewidziany przez prawo, zwłaszcza do działania contra legem, czyli postępowania wbrew przepisom ustaw jasnym językowo i posiadającym niekwestionowane znaczenie w orzecznictwie i doktrynie. Przedstawione stanowisko Sądu wobec opinii organu II instancji nie prowadzi przy tym do uczynienia zadań samorządu aptekarskiego w zakresie sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu pustymi lub bezprzedmiotowymi. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego można spotkać wyroki, w których Trybunał podkreślał, ze pozbawienie samorządu zawodowego możliwości udziału w określonym procesie decyzyjnym ważnym dla danej grupy zawodowej może być uznane za "prowadzące do istotnego naruszenia uprawnień samorządu zawodowego w zakresie sprawowania nadzoru i pieczy nad zawodami zaufania publicznego z art. 17 ust. 1 Konstytucji.". Zdaniem Sądu I instancji, konstatacji tej nie należy swobodnie przenosić na inne dziedziny stosowania prawa. Została sformułowana w sprawie dotyczącej samorządu adwokackiego, który został ustawą całkowicie pozbawiony możliwości wpływania na proces naboru członków adwokatury.
Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie kwestionowano upoważnienia okręgowej rady aptekarskiej właściwej miejscowo do sprawdzania, czy osoba zamierzająca wykonywać zawód farmaceuty "wykazuje nienaganną postawę etyczną i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty" (art. 4 ust. pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich). Podobnie nie jest ograniczone sprawdzanie, czy określone działania farmaceuty stanowią złamanie przepisów o zakazie reklamy aptek, a przez to naruszenia art. 19 KEA. W przypadku powzięcia wiadomości o nagannych praktykach, organ samorządu aptekarskiego powinien wszcząć postępowanie dyscyplinarne, prowadzić je zgodnie z właściwymi regułami postępowania i skończyć jasnym rozstrzygnięciem, czy doszło naruszenia zasad etyki zawodowej aptekarzy. Gdyby organ samorządu aptekarskiego stwierdził naruszenie przepisów prawa farmaceutycznego, w szczególności art. 94a prawa farmaceutycznego zabraniającego reklamy aptek, powinien powiadomić Państwową Inspekcję Farmaceutyczną i jej pozostawić rozstrzyganie, czy doszło do naruszenia prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd I instancji wskazał, że takie postępowanie przed P. Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym toczyło się w niniejszej sprawie, jednak Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej nie podało informacji o jego wyniku. Zdaniem Sądu I instancji powoływanie się na te okoliczności nie prowadzi do przyjęcia swoistego domniemania winy kandydata na stanowisko kierownika apteki, zamiast domniemania niewinności, które ma zastosowanie w postępowaniu karnym, ale – zważywszy na nadanie tej zasadzie rangi konstytucyjnej (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP) – nie tylko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie jest zabronione, aby stwierdzane w odpowiednich postępowaniach fakty naruszenia prawa lub naruszenia zasad etyki zawodowej były następnie odnotowywane w ewidencjach lub rejestrach (np. "rejestrze naruszeń prawa i zasad etyki zawodowej"), prowadzonych przez samorząd aptekarski. Bez względu na to, jaką koncepcję ewidencji lub rejestru naruszeń prawa lub zasad etyki zawodowej przyjmą, bądź przyjęły organy samorządu aptekarskiego, dokonanie wpisu do rejestru lub ewidencji wymaga określonych czynności organu rejestrowego poprzedzonych badaniem faktów podlegających wpisowi, bądź będących podstawą wpisu. Wpis w rozważanym "rejestrze naruszeń" może być konsekwencją wydania decyzji administracyjnej, tak jak w przypadku rejestru zezwoleń na prowadzenie aptek i rejestru zezwoleń na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej (art. 83 oraz art. 107 prawa farmaceutycznego), albo może mieć charakter tzw. czynności materialno-technicznej. W obu jednak przypadkach zdaniem Sądu I instancji mamy do czynienia z czynnością o charakterze władczym jako dokonaną bezpośrednio wobec obywatela w tzw. sferze zewnętrznej administracji. To zaś nakłada na samorząd zawodowy obowiązek postępowania w uregulowany i publicznie jawny sposób. Dopiero wówczas odpowiednie dane mogłyby być przedmiotem zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie takich rzetelnych postępowań nie prowadzono, ani co do zasady, ani w sposób właściwy dla rejestrów publicznych. W aktach sprawy nie znajduje się żadna informacja, z której wynikałoby, że dane uzyskane przez Prezydium ORA w trakcie rozmowy z kandydatem na stanowisko kierownika apteki lub z innych zewnętrznych źródeł, zostały w odpowiedni sposób zarejestrowane, czyli utrwalone z właściwymi dla tej czynności skutkami. Nie może być jednak tak, że organ samorządu zawodowego formułuje swoją opinię rozstrzygającą o możliwości wykonywania określonej funkcji zawodowej na podstawie zasłyszanych informacji, w istotnej części kwestionowanych przez osobę zainteresowaną, bez poddania ich weryfikacji na podstawie jasnych i publicznie jawnych procedur. Zdaniem Sądu I instancji z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w przypadku decyzji ORA jako organu I instancji. Dlatego działania Prezydium NRA i ORA Sąd I instancji uznał za naruszające art. 88 oraz art. 99 ust. 4a prawa farmaceutycznego, a przez to za podlegające eliminacji z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelna Rada A. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
1. art. 88 ust. 1 i 2, art. 94a ust. 1 oraz art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz.U. 2008 Nr 45 poz. 271 z późn. zm.) w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013 poz. 267 z późn. zm.)
- przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie upoważniają organów samorządu aptekarskiego przy wydawaniu zaświadczeń do dokonywania ustaleń w zakresie przestrzegania przepisów prawa i standardów etycznych odnoszących się do zakazu reklamy aptek, jako kryteriów rozstrzygania o tym, czy osoba kandydująca na stanowisko kierownika apteki ogólnodostępnej daje rękojmię należytego prowadzenia apteki;
2. art. 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. 2014 poz. 1429 z późn. zm.) w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.,
- przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ramach kompetencji do sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu oraz kompetencji do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek okręgowa rada aptekarska nie ma kompetencji do wyrażanie opinii, czy dany farmaceuta kandydat na kierownika daje rękojmię należytego prowadzenia apteki;
3. art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. 2014 poz. 1429, z późn. zm.) w związku z art. 99 ust. 4a, art. 100 ust. 2 pkt 5 oraz art. 101 pkt 1 i art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz. U. 2008 Nr 45, poz. 271, z późn. zm.)
-przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach kompetencji do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek okręgowa rada aptekarska nie ma kompetencji do wyrażanie opinii, czy dany farmaceuta - kandydat na kierownika daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, a więc, że nie ma kompetencji w sprawie, która musi być rozstrzygnięta, aby ustalić, czy istnieją przesłanki do wydania lub czy nie istnieją przesłanki do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,
4. art. 218 § 2 KPA w zw. z art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawu farmaceutyczne,
-przez błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisu tego wynika zakaz odmowy wydania przez okręgowym radę aptekarską zaświadczenia urzędowo potwierdzającego fakt, że dany farmaceuta - kandydat na kierownika daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, pomimo, że fakt ten nie wynika z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wręcz przeciwnie organ posiada informacje, które fakt ten podważają;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania;
2. art. 152 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez Organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. przez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Granice rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym rozszerzają, wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Jedną z wyliczonych przesłanek nieważności postępowania sądowoadministarcyjnego, według art. 183 § 2 pkt 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest przesłanka niedopuszczalności postępowania. Dopuszczalność postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane przesłankami przedmiotowoymi i przesłankami podmiotowymi. Dla sprawy znaczenie ma spełnienie przesłanki podmiotowej. Droga postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalna tylko, gdy skargę wnosi podmiot mający legitymację do zaskarżenia działania lub bezczynności, przewlekłości organu będącego przedmiotem zaskarżenia. Według art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnymi". Tak zakreślony krąg legitymacji do wniesienia skargi rozszerzają przepisy ustaw materialnoprawnych, ale wynikać to musi expressis verbis z takiej regulacji. Według bowiem art. 50 § 2 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Wyznaczone granice podmiotowe dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego powodują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skragę A.-M. Sp. z o.o. w C. na uchwałę Naczelnej Rady A. obowiązany był ustalić legitymację do wniesienia skargi.
Uchwała Rady Aptekarskiej w B. została wydana na wniosek T. M. O. Zażalenie, a następnie skargę do sądu administracyjnego wniosła A.-M. Sp. z o.o. w C. Przyznanie przez Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej legitymacji A.-M. Sp. z o.o. w C. legitymacji do wniesienia zażalenia i rozpoznanie tego zażalenia nie wiązało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Pominięcie ustalenia legitymacji do wniesienia skargi stanowi naruszenie przepisów prowadzących do nieważności postępowania. W sprawie Sąd nie dokonał ustaleń w tym przedmiocie, a stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.