II OSK 2440/22

II OSK 2440/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 44/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-07-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 3 i § 2, art. 149 § 1a,art. 154 § 7, art. 182 § 2,  art. 183 § 1 i 2, art. 184, art.  204 pkt 2, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12, art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 64, art. 104 § 1 i 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 44/22 w sprawie ze skargi M.V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz M.V. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 lipca 2022 r., III SAB/Gl 44/22, w wyniku rozpoznania skargi M.V. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I.), zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (pkt II.), przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt III.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV.).
Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., jak również w zw. z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 566), § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658), § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 697), § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792), § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 878), § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 964), § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1066), § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356), § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758), § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 209), § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2132), § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2132), § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 447), § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512), § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861), które to ograniczenia zostały zniesione dopiero z dniem 28 lutego 2022 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 473), a także w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), dalej: u.c., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wprowadzonymi w związku z nim ograniczeniami, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, a organ podejmował wszelkie niezbędne czynności oraz nie opóźniał ich podejmowania;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, mając na uwadze obiektywne okoliczności, tj. ograniczenia w funkcjonowaniu urzędu;
3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania;
4) art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł bez faktycznych podstaw do jej przyznania, jak również pomimo braku należytego uzasadnienia wniosku strony w tym zakresie, a także pomimo, że nie mamy do czynienia ze szczególnymi okolicznościami sprawy, czyli rażącym charakterem zwłoki, czy też obawą, że bez przyznania tej kwoty sprawa nadal nie zostanie załatwiona;
II. przepisu prawa materialnego - art. 15z1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), dalej: ustawa COVID-19, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy ocenie bezczynności faktu, że skarżący przebywał na terytorium Polski legalnie oraz mógł legalnie wykonywać pracę.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Nieuzasadniony charakter mają te zarzuty skargi kasacyjnej, które skarżący organ łączy z przyjęciem przez Sąd I instancji błędnej oceny dotyczącej zaistnienia w kontrolowanej sprawie stanu przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Śląskiego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taki kształt regulacji kodeksowej normującej sposób rozpatrzenia podania określonego podmiotu sprawia, że następstwem prawnym wniesienia podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w formie wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Z treści art. 64 k.p.a. wynika równocześnie możność a zarazem powinność zaniechania zachowania się przez organ we wskazany wyżej sposób. Organ, do którego wpłynęło podanie, pozostawić bowiem może podanie również bez rozpoznania. Nastąpi to w sytuacji, gdy nie wskazano w nim adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 k.p.a.), albo jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, a wezwanie wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie okazało się nieskuteczne, albowiem nie doprowadziło ono do usunięcie tychże braków (art. 64 § 2 k.p.a.). W przepisach k.p.a. brak jest regulacji prawnej określającej, w jakim terminie organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia braku wniesionego przez nią podania. Nie oznacza to jednak, że organ ma pełną swobodę w zakresie terminu wystosowania do wnioskodawcy wezwania do usunięcia takich braków, albowiem działanie cechujące się nieuzasadnioną zwłoką, uchybiając art. 12 § 1 k.p.a., kreuje po stronie wnioskodawcy prawo do wniesienia ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłość organu z uwagi na to, że wskazane opóźnienie niewątpliwie ma wpływ na to, iż postępowanie, którego wszczęcia zażądał wnioskodawca, będzie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jeśli zatem zostanie złożony wniosek obarczony określonymi brakami niepozwalającym go merytorycznie rozpatrzeć, organ powinien niezwłocznie wezwać wnioskodawcę do usunięcia tychże braków i podjęcie tego działania przez organ oraz termin, w którym to nastąpiło, stanowić powinny w postępowaniu sądowym kryterium oceny dopuszczenia się przez organ przewlekłości w załatwianej sprawie administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że obok wymiaru materialnoprawnego odwołującego się do zaniechania konkretyzacji przez organ normy administracyjnego prawa materialnego pojęcie bezczynności ma także wymiar proceduralny. Odnosić go należy do proceduralnych aspektów skorzystania przez organ z kompetencji do wydania decyzji, ale również do proceduralnych aspektów podjęcia czynności procesowych, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, takich jak m.in. uzupełnienie braków podania wszczynającego postępowanie.
W kontrolowanej sprawie charakter niesporny miała okoliczności, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 27 lipca 2021 r. (k. 1 akt adm.), jednakże wezwanie do uzupełnienia jego braków formalnych Wojewoda Śląski skierował do skarżącego dopiero 14 grudnia 2021 r. (k. 11 akt adm.). Była to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pierwsza czynność urzędowa podjęta w sprawie w celu jej załatwienia. Wpływ na nią niewątpliwie miało złożone 10 grudnia 2021 r. (data zarejestrowania w organie) ponaglenie. Jeśli organ dopuszcza się zwłoki w dokonaniu czynności wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, co miało miejsce w tej sprawie, nie może twierdzić, że termin załatwienia sprawy nie rozpoczął biegu, wyłączając w konsekwencji odpowiedzialność organu za zwłokę, jaka wystąpiła. Niepodjęcie prostych czynności po wpłynięciu podania w sposób bezpośredni rzutuje na ocenę, że postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.
Akcentowanie w skardze kasacyjnej ograniczeń w wykonywaniu zadań przez urzędy administracji publicznej, z czym łączy się twierdzenie, że czas trwania postępowania powinien być uważany za usprawiedliwiony obowiązującym stanem epidemii nie mogą stanowić skutecznej podstawy do podważenia oceny prawnej sformułowanej w zaskarżonym wyroku. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej mają charakter obowiązujący i Wojewoda Śląski jako organ administracji publicznej pozostawał nimi związany. Wniosek został złożony przez skarżącego po upływie kilkunastu miesięcy od ogłoszenia stanu epidemii, przy czym niesporny charakter powinno mieć to, że w analizowanym okresie podejmowane były już od dłuższego czasu czynności organizacyjne mające umożliwić prawidłowe i nieprzerwane funkcjonowanie wszystkich organów administracji publicznej, co nie pozwala odstąpić od sankcjonowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzonej bierności organu w zakresie doprowadzenia, by złożony przez cudzoziemca wniosek jako nieobarczony brakami formalnymi mógł podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu (por. wyrok NSA z 24 października 2022 r., II OSK 6/22). Zasadnicze wątpliwości musi wzbudzać odwoływanie się przez organ w skardze kasacyjnej do faktu, że Śląski Urząd Wojewódzki pozostawał zamknięty od 14 marca 2020 r. do 5 maja 2020 r., co miało spowodować znaczące zakłócenie w funkcjonowaniu organu, w tym między innymi miało skutkować anulowaniem terminów uzupełnienia braków formalnych wniosków wyznaczonych w tym czasie, jeżeli uwzględnić, że pomiędzy wskazanym okresem a terminem wystąpienia przez cudzoziemca z żądaniem wydania zezwolenia pobytowego minęło ponad 14 miesięcy.
Argumentu, by oprzeć się na odmiennym wniosku, nie dostarcza dyspozycja powołanego w skardze kasacyjnej art. 15z1 ustawy COVID-19. Regulacja sprawiająca, że pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca uważa się za legalny od dnia następującego po ostatnim dniu legalnego pobytu wynikającego z posiadanej wizy, czy też innego dokumentu pobytowego do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii pozostaje bez związku z ciążącym na organie właściwym rzeczowo do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymogiem prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny i niedopuszczenia w nim do znacznej zwłoki.
Okoliczność, że Sąd I instancji zdecydował się określić konsekwencje stwierdzonej przewlekłości Wojewody Śląskiego w sposób, którego nie podziela organ, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia rozstrzygnięcia przyznającego skarżącemu sumę pieniężną zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnienia wymaga, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania w kontrolowanej sprawie prawa materialnego, w tym przypadku - art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym kontekście należy przypomnieć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja Naczelnego Sądu Administracyjnego w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, nie budzącego wątpliwości, przekroczenia granic tego uznania (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 407/22). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8-9) Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił powody, które decydowały o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej i względach, które nakazywały określić ją w wysokości 1000 zł. Podważenie wniosków, którymi w tym zakresie zdecydował się kierować Sąd, wymagało objęcia skargą kasacyjną przepisu stanowiącego podstawę prawną orzeczenia sumy pieniężnej przez Sąd (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarżący organ odstąpił od wskazania powyższego przepisu jako naruszonego w kontrolowanej sprawie, toteż zgłoszone w uzasadnieniu wyroku zastrzeżenia wskazujące, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyznał cudzoziemcowi sumę pieniężną, albowiem uwarunkowania sprawy wyłączały "możliwość przyznania jakiejkolwiek rekompensaty", pozbawione są procesowej doniosłości. Podkreślenie, że w rozpoznawanej sprawie nie uzasadnia sumy pieniężnej brak wystąpienia rażącego naruszenia prawa abstrahuje od faktu, że Sąd I instancji stwierdzonej przewlekłości postępowania nadał kwalifikację przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I. wyroku), a skarga kasacyjnie tejże oceny prawnej nie zakwestionowała z uwagi na odstąpienie od postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.
Objęty zarzutem art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Maksymalna kwota sumy, jaką Sąd I instancji mógł przyznać w świetle treści obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r. (M. P. z 2022 r. poz. 266), wynosiła 24723,95 zł. Nie budzi wątpliwości, że przyznana skarżącemu zaskarżonym wyrokiem suma pieniężna mieści się w granicach kształtowanych regulacją art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., stąd Sąd I instancji wskazanemu przepisowi w oczywisty sposób nie mógł uchybić.
Kierując się powyższymi względami prowadzącymi do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.