II OSK 2438/24

II OSK 2438/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gl 109/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 109/24 w sprawie ze skargi P. S. i K. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 grudnia 2023 r., nr IFXIV.7840.5.19.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. S. i K. S. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 109/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi P.S. i K.S., uchylił decyzję Wojewody Śląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 7 grudnia 2023 r., nr IFXIV.7840.5.19.2020, poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnogórskiego (zwanego dalej także "Starostą") z dnia 26 maja 2020 r., nr 834/20 oraz postanowienie "Starosty Tarnogórskiego" z dnia 3 czerwca 2020 r., znak BA-KZ.410.38.2020. Sąd zasądził zarazem od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
K.S. i P.S. wystąpili do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. [...], na działce nr [...]. Budynek ten ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków oraz objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powodowało konieczność uzgodnienia zamierzenia z właściwym organem ochrony zabytków zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."). Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2020 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia braków w dokumentacji i wyznaczył termin do 20 kwietnia 2020 r. Wnioskodawcy w piśmie z dnia 16 kwietnia 2020 r. odnieśli się do wezwania, jednak organ uznał, że nie uzupełniono braków.
Decyzją z dnia 26 maja 2020 r. Starosta, działając z powołaniem na art. 35 ust. 3 P.b., odmówił P.S. i K.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy, zarzucając między innymi błędną ocenę, że braki nie zostały uzupełnione oraz wskazali na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych K.p.a., zaniechanie przeprowadzenia podstawowych czynności dowodowych oraz pominięcie regulacji obowiązujących w okresie stanu epidemii. Zaznaczyli, że działali bez zawodowego pełnomocnika, nie zostali właściwie poinformowani o uprawnieniach procesowych, a organ nie zapewnił im możliwości pełnego udziału w postępowaniu.
W toku postępowania odwoławczego Powiatowy Konserwator Zabytków w powiecie tarnogórskim postanowieniem z dnia 3 czerwca 2020 r., znak BA-KZ.410.38.2020 odmówił uzgodnienia zamierzenia projektowanego przez P.S. i K.S., wskazując na brak uzupełnienia dokumentacji, o której przedłożenie organ konserwatorski wzywał P.S. pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r.
W zaskarżonej decyzji z dnia 7 grudnia 2023 r. Wojewoda, rozpoznając odwołanie, uchylił decyzję Starosty jako wydaną przedwcześnie, gdyż została podjęta bez wymaganego uzgodnienia konserwatorskiego. Jednocześnie jednak, opierając się na negatywnym postanowieniu organu ochrony zabytków z dnia 3 czerwca 2020 r., odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę na decyzję Wojewody wnieśli P.S. i K.S., zarzucając naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a."), naruszenie art. 138 K.p.a. oraz podtrzymując zarzuty kierowane uprzednio wobec rozstrzygnięcia Starosty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylając decyzje obu instancji oraz postanowienie "Starosty Tarnogórskiego" z dnia 3 czerwca 2020 r., znak BA-KZ.410.38.2020 podkreślił, że przyczyną odmowy wydania inwestorom pozwolenia na przebudowę było nieuzupełnienie w terminie dokumentacji projektowej. Skarżący podjęli próbę uzupełnienia wniosku o pozwolenie na przebudowę pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Organ pierwszej instancji uznał, że pismo to nie stanowi uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2020 r. Nie wyjaśnił jednak, dlaczego uznał informacje przedstawione w piśmie skarżących za niewystarczające. Sąd zaznaczył, że nie jest przez to w stanie ocenić poprawności zajętego przez organ stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wywodził dalej, że procedowanie wniosku skarżących miało miejsce w trakcie szczytu pandemii. Obowiązujące regulacje przewidywały wówczas "dość swobodne kształtowanie terminów do dokonywania określonych czynności procesowych", w tym uzupełniania dokumentacji wymaganej do uzyskania pozwolenia na budowę. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że decyzja Starosty została wydana bez uzyskania prawem wymaganego stanowiska organu właściwego do ochrony konserwatorskiej. Okoliczność ta stanowi uchybienie procesowe, będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd skonkludował, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, nie dysponując, jak sam twierdzi, wystarczającym materiałem dowodowym. Nie wyjaśnił jednak na czym braki te polegają, ograniczając się do stwierdzenia, że uzupełnienie wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę nie jest wystarczające. Jednocześnie wydał decyzję bez prawem wymaganego stanowiska innego organu, do tego stanowiska o charakterze wiążącym.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcie Wojewody budzi także wątpliwości z procesowego punktu widzenia. Sąd, przywoławszy art. 138 K.p.a., zaznaczył, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł reformatoryjnie, jednakże sentencja jego rozstrzygnięcia jest tożsama z sentencją decyzji Starosty. W istocie więc utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (co do skutku). W ocenie Sądu organ drugiej instancji powinien więc oprzeć swe rozstrzygnięcie na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazując w uzasadnieniu dlaczego, pomimo błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Sąd dalej wywodził, że Wojewoda odmówił wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, opierając się na stanowisku wyrażonym przez organ konserwatorski w postanowieniu z dnia 3 czerwca 2020 r. Jednakże to postanowienie, mające charakter merytoryczny, "nie mogło zapaść bez posiadania przez organ współdziałający wystarczającego materiału dowodowego". Sąd uznał więc, że i to postanowienie, jako będące "w granicach sprawy" powinno zostać usunięte z obrotu prawnego.
We wskazaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę oraz dołączonej do niego dokumentacji. Jeśli uzna, że złożony wniosek i dołączona do niego dokumentacja odpowiadają prawu, prześle akta sprawy organowi ochrony konserwatorskiej do uzgodnienia. Jeśli po dokonaniu analizy wniosku uzna, że nie spełnia on wymagań prawa, to zastosuje rozwiązanie przewidziane w art. 33 ust. 6 P.b., jeśli braki dotyczą innych informacji niż wskazane w art. 35 ust. 1 P.b. W przypadku stwierdzenia braku informacji, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b. organ wyznaczy stronom dodatkowy termin do uzupełnienia tych braków. Sąd wskazał, że jeśli zostaną one uzupełnione w wyznaczonym terminie, organ przekaże wymagane dokumenty organowi współdziałającemu. Gdy natomiast wniosek nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, Starosta zastosuje rozwiązanie przewidziane w art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b.
Końcowo Sąd wyjaśnił, że ma świadomość, iż w sprawie zostało już wydane postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Ma jednak świadomość, że nastąpiło to w okresie pandemii, gdy obowiązywały szczególne rozwiązania dotyczące terminów dokonywania określonych czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zarzucając naruszenie:
1. art. 39 ust. 4 P.b., w zakresie, w jakim przyjęto, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny do oceny rozstrzygnięcia podjętego przez Powiatowego Konserwatora Zabytków, jak i oceny postępowania prowadzonego przed tym organem;
2. art. 106 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim przyjęto, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może ingerować w wydane postanowienie organu uzgadniającego;
3. art. 19 w zw. z art. 6 K.p.a. w zakresie, w jakim przyjęto, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma prawo do wypowiadania się o prawidłowości zebranego materiału dowodowego przed organem konserwatorskim;
4. art. 93 ust. 1 [na skutek oczywistej omyłki wskazano "ust. 3" – odnośnie do tej kwestii patrz niżej] ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm., dalej "u.o.z.") w zakresie, w jakim pominięto, iż organem wyższego stopnia od postanowienia Powiatowego Konserwatora Zabytków jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez jego zastosowanie w wyniku nieuprawnionego przyjęcia, że Wojewoda naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy nie zaszły przesłanki do wydania decyzji utrzymującej w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), a nawet, gdyby uznać, że do naruszenia takiego ze strony organu odwoławczego doszło, ze względu na nieuzasadnione uznanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w obu przypadkach inwestorzy nie dysponowaliby pozwoleniem na budowę);
6. art. 145 § 4 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, z którego nie wynika, jakiego konkretnie naruszenia dopuścił Wojewoda prowadząc postępowanie, oraz z jakim konkretnie przepisem prawa materialnego jest niezgodne jego rozstrzygnięcie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zadecydowało o uchyleniu decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.
Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewoda wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.S. i K.S. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 2160 zł. Skarżący w obszernym wywodzie przekonywali, że Starosta nie przeprowadził w dostatecznym zakresie postępowania dowodowego, a tymczasem powinien dostrzec, że inwestorzy zadośćuczynili wezwaniu do uzupełnienia braków dokumentacji wniosku o pozwolenie na budowę. P.S. i K.S. dodali też, że wyznaczony im przez Starostę termin przypadał na okres zawieszenia terminów, co powoduje, że wyznaczenie im terminu do 20 kwietnia 2020 r. było nieskuteczne. W dalszej części pisma skarżący poparli stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Dla sprecyzowania ram sprawy wskazać należy, że Starosta Tarnogórski decyzją z dnia 26 maja 2020 r. nr 834/20, znak BA.6740.2.43.2020 po uprzednim wezwaniu z dnia 2 kwietnia 2020 r. do uzupełnienia braków wniosku w terminie do dnia 20 kwietnia 2020 r., odmówił P.S. i K.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. [...], na działce nr [...]. Budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków Gminy M. i objęty jest ochroną na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. dla obszaru [...] (uchwała Rady Miejskiej z dnia 22 lutego 2011 r., nr [...]), co uruchamiało obowiązek współdziałania z organem ochrony zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 P.b.
W odrębnym, uzgodnieniowym postępowaniu Powiatowy Konserwator Zabytków w powiecie tarnogórskim, po skierowaniu do inwestorów pisma z dnia 6 kwietnia 2020 r. z wezwaniem do przedłożenia dokumentacji (karta 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), postanowieniem z dnia 3 czerwca 2020 r., znak BA-KZ.410.38.2020 odmówił uzgodnienia zamierzenia. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Wojewoda decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r., znak IFXIV.7840.5.19.2020, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i – orzekając reformatoryjnie – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, opierając się na wspomnianym wyżej, istniejącym już w obrocie prawnym, ostatecznym postanowieniu Powiatowego Konserwatora Zabytków w powiecie tarnogórskim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. II SA/Gl 109/24, uchylił obie decyzje administracyjne, a ponadto w sentencji uchylił "postanowienie Starosty Tarnogórskiego z dnia 3 czerwca 2020 r. znak BA-KZ.410.38.2020", uznając, że postanowienie to zapadło "bez posiadania przez organ współdziałający wystarczającego materiału dowodowego" i mieści się "w granicach sprawy".
Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 93 ust. 1 u.o.z. Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej omyłkowo wskazano art. 93 ust. 3 u.o.z., ale z uzasadnienia wynika wprost, że chodzi o art. 93 ust. 1 u.o.z.; omyłkę tę należy potraktować jako oczywistą.
Art. 93 ust. 1 u.o.z. stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach prowadzonych na podstawie tej ustawy jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W świetle art. 96 ust. 2 u.o.z. wojewoda może w drodze porozumienia powierzyć prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego, natomiast zgodnie z art. 96 ust. 2a u.o.z. do prowadzenia tych spraw ustanawia się wyodrębnione stanowisko odpowiednio powiatowego konserwatora zabytków.
W realiach niniejszej sprawy postanowienie odmawiające uzgodnienia wydał Powiatowy Konserwator Zabytków w powiecie tarnogórskim działający na podstawie porozumienia zawartego z Wojewodą Śląskim dnia 3 marca 2009 r. w sprawie powierzenia Powiatowi Tarnogórskiemu prowadzenia niektórych zadań z zakresu ochrony zabytków (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2009 r. Nr 70, poz. 1593; zm.: Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2012 r. poz. 1347), podpisanego na podstawie art. 33 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 z późn. zm.) i art. 96 ust. 2 u.o.z. Można ubocznie dodać, że obecnie porozumienia tego rodzaju reguluje art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 428).
Oznacza to, że rozstrzygnięcie uzgodnieniowe Powiatowego Konserwatora Zabytków w powiecie tarnogórskim jest aktem w zakresie spraw z zakresu ochrony zabytków, wydawanym "w imieniu wojewody" (por. art. 33 przywołanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. i art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r.) i w wyodrębnionej strukturze organizacyjnej organów konserwatorskich (zob. art. 96 ust. 2a u.o.z., co odpowiada analogicznemu wyodrębnieniu na szczeblu wojewody – por. art. 89 pkt 2 in fine i art. 92 ust. 1 u.o.z.) oraz odmiennej strukturze instancyjnej wyznaczonej przez u.o.z. (zob. art. 93 ust. 1 u.o.z.). Postanowienie takie podlega kontroli instancyjnej ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Skoro z akt nie wynika, aby inwestorzy wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia 3 czerwca 2020 r., to akt ten stał się ostateczny i – z uwagi na jego charakter w sprawie o pozwolenie na budowę – wiążący dla organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie był uprawniony do usunięcia z obrotu prawnego postanowienia Powiatowego Konserwatora Zabytków w powiecie tarnogórskim. Niedopuszczalna była zarówno materialna kontrola tego postanowienia "w granicach sprawy", jak i jego formalne uchylenie dokonane przy okazji orzekania o skardze na decyzję Wojewody. Dodać należy, że w sentencji wyroku Sąd wskazał jako przedmiot uchylenia "postanowienie Starosty Tarnogórskiego", podczas gdy postanowienie wydał odrębny, funkcjonalnie wyodrębniony organ – Powiatowy Konserwator Zabytków w powiecie tarnogórskim. Powyższe stanowi naruszenie art. 93 ust. 1 u.o.z., gdyż pomija ustawowo przewidziany tok instancyjny dla rozstrzygnięć organu ochrony zabytków i wykracza poza przedmiot skargi.
Ubocznie można dodać, że wprawdzie postanowienie Powiatowego Konserwatora Zabytków w powiecie tarnogórskim wydane na podstawie art. 39 ust. 3 P.b. miało charakter negatywny z powodu nieuzupełnienia stosownej dokumentacji przez skarżących, to jednak – co trzeba podkreślić – nie chodziło w danym przypadku o to samo "dyskusyjne" nieuzupełnienie dokumentacji, która była wymagana przez Starostę w oparciu o postanowienie z dnia 2 kwietnia 2020 r., na które inwestorzy zareagowali pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Powodem negatywnego uzgodnienia konserwatorskiego było całkowite zaniechanie odpowiedzi przez skarżących na odrębne wezwanie wystosowane do inwestorów przez samego Powiatowego Konserwatora Zabytków w powiecie tarnogórskim w piśmie z dnia 6 kwietnia 2020 r. (karta 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Wreszcie wypada zaznaczyć, że w niniejszej sprawie Starosta wystąpił do Powiatowego Konserwatora Zabytków w powiecie tarnogórskim o uzgodnienie zamierzenia P.S. i K.S. na podstawie art. 39 ust. 3 P.b. w dniu 26 marca 2020 r. Negatywne postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane 3 czerwca 2020 r., co na pierwszy rzut oka mogłoby sugerować przekroczenie trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 39 ust. 4 P.b. Uwzględnić należy jednak regulacje dotyczące wstrzymania biegu terminów administracyjnych, wprowadzone ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), która dodała do tej regulacji art. 15zzs. Na jego podstawie od dnia 31 marca 2020 r. bieg terminów procesowych i sądowych, w tym terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego, uległ wstrzymaniu. Przepisy te zostały uchylone ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), która weszła w życie 23 maja 2020 r., powodując wznowienie biegu terminów od dnia 24 maja 2020 r. W rezultacie okres wstrzymania biegu terminów od 31 marca do 23 maja 2020 r. nie podlegał wliczeniu do terminu z art. 39 ust. 4 P.b., co oznacza, że postanowienie konserwatora z dnia 3 czerwca 2020 r. zostało wydane w terminie. Warto także zaznaczyć, że Powiatowy Konserwator Zabytków w powiecie tarnogórskim po przywróceniu biegu terminów administracyjnych nadal oczekiwał na odpowiedź skarżących, która ostatecznie nie wpłynęła, a skarżący nie wnieśli również zażalenia na wydane negatywne postanowienia uzgodnieniowe.
W konsekwencji rozstrzygające znaczenie ma również zarzut błędnego zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z oceną prawidłowości formuły decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez wyjaśnienia, dlaczego organ ten uznał, iż braków wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie uzupełniono i przez uzyskaniem wymaganego stanowiska organu ochrony zabytków. Jednak w dacie orzekania przez Wojewodę stan sprawy przedstawiał się odmiennie, gdyż w obrocie prawnym znajdowało się ostateczne postanowienie Powiatowego Konserwatora Zabytków w powiecie tarnogórskim z dnia 3 czerwca 2020 r., znak BA-KZ.410.38.2020, odmawiające uzgodnienia. W tych warunkach zasadnie organ drugiej instancji skorzystał z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylając wadliwą decyzję Starosty i – co do istoty – odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja reformatoryjna wyraźnie w ten sposób odzwierciedlała i manifestowała zarówno stwierdzoną wadliwość postępowania w pierwszej instancji, jak i nową okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego, to jest wydanie ostatecznego negatywnego uzgodnienia konserwatorskiego. Ocena przeciwna działania Wojewody, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, prowadziłaby do utrwalenia wadliwej decyzji Starosty w warunkach w istocie zmiany podstawy prawnej i powodów decyzji odmownej (zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczących formuły rozstrzygnięcia Wojewody.
Na tym tle zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do art. 39 ust. 4 P.b., art. 106 § 1 K.p.a. oraz art. 19 w zw. z art. 6 K.p.a. nie wymagają odrębnego i pogłębionego rozpoznania. Po pierwsze, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy determinuje naruszenie art. 93 ust. 1 u.o.z., które samoistnie przesądza o konieczności uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Po drugie, z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji przypisywał organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia Powiatowego Konserwatora Zabytków w powiecie tarnogórskim, jak odczytał to skarżący kasacyjnie Wojewoda. To Sąd, a nie organ odwoławczy, dokonał takiej oceny, bowiem przecież uchylił postanowienie organu ochrony zabytków, zastępując właściwy tok instancyjny. W tym ujęciu wskazane zarzuty mają charakter wtórny i ich dalsze rozwijanie byłoby w sprawie zbędne.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że należy odstąpić od merytorycznego rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 145 § 4 K.p.a. Zarzut ten został dalece wadliwie sformułowany. Skarżący kasacyjnie najprawdopodobniej miał na myśli art. 141 § 4 P.p.s.a. Jednakże wskazano nie tylko wadliwą numerację przepisu, ale nadto wskazano na niekorespondującą z istotą zarzutu ustawę (K.p.a.). W tej sytuacji nie można uznać tej nieprawidłowości za oczywistą omyłkę, gdyż w istocie nie wiadomo, jakiej jednostki redakcyjnej i jakiej ustawy zarzut ten miał dotyczyć.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylając postanowienie Powiatowego Konserwatora Zabytków w powiecie tarnogórskim z dnia 3 czerwca 2020 r., znak BA-KZ.410.38.2020, naruszył art. 93 ust. 1 u.o.z., a w konsekwencji bezzasadnie zakwestionował decyzję Wojewody z dnia 7 grudnia 2023 r., znak IFXIV.7840.5.19.2020, mimo że w dacie jej wydania istniało ostateczne i negatywne uzgodnienie konserwatorskie, wiążące organ architektoniczno-budowlany oraz determinujące odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę. Decyzja organu odwoławczego odpowiadała prawu zarówno co do podstawy procesowej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), jak i co do rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarga na decyzję Wojewody powinna była zostać oddalona.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu od skargi kasacyjnej wysokości 250 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 61 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 360 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a.