II OSK 2435/24

II OSK 2435/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Wr 494/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d ust. 4, art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Wr 494/23 w sprawie ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II, III oraz V i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., III SAB/Wr 494/23, w wyniku rozpoznania skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE), stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekłe prowadził postępowanie z wniosku skarżącego (pkt I.), stwierdził, iż przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III.); dalej idącą skargę oddalił (pkt IV.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt V.).
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że D. R., obywatel Ukrainy wnioskiem z 29 marca 2023 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy 22 listopada 2023 r. wniósł skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego, poprzedzoną złożonym ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując na przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., który zdaniem organu znajduje zastosowanie w sprawie objętej złożoną skargą. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że nie podziela stanowiska organu odnośnie do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 100d u.p.o.u., podkreślając, iż wynikające ze wskazanego przepisu ograniczenie prawa do sądu, polegające w istocie na pozbawieniu możliwości merytorycznej oceny stanu bezczynności i przewlekłości jedynie przy zastosowaniu kryterium daty złożenia wniosku, nie jest uzasadnione, jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Sąd wyjaśnił, że przepisy u.p.o.u., w tym jej art. 100c i art. 100d, które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd podkreślił, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów u.p.o.u. powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach u.p.o.u. otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, u.p.o.u. takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce.
Sąd I instancji zauważył, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej skarżący wniósł osobiście do organu 29 marca 2023 r., przedkładając w formie załączników wymagane prawem dokumenty. Z akt przedmiotowej sprawy wynika także, że organ, pismem z 29 marca 2023 r. wezwał skarżącego do przedłożenia brakujących dokumentów, z jednoczesnym jednak zastrzeżeniem, że jeśli dokumenty wymienione w wezwaniu zostały już złożone, należy uzupełnić jedynie brakujące. W oparciu o analizę akt sprawy Sąd stwierdził, że choć strona żadnych dodatkowych dokumentów nie składała, organ zakończył postępowanie, wydając 26 kwietnia 2023 r. decyzję udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadzi do wniosku, że uruchomienie terminu załatwienia sprawy nastąpiło już w dniu osobistego złożenia wniosku. Wskazując, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., zgodnie z którym jest nim stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, Sąd podniósł, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ustalony w postępowaniu stan faktyczny, tj. brak podjęcia jakichkolwiek czynności w nim od dnia jego wszczęcia, co nastąpiło 29 marca 2023 r., aż do 21 listopada 2023 r., kiedy to organ wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, dowodzi, że skarga na przewlekłość postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE jest uzasadniona, ponieważ sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie jest do zaakceptowania. Sąd zaznaczył równocześnie, że biorąc pod uwagę okres wykraczający poza ustawowy termin na wydanie decyzji, przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzec należało na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa uzasadniała oddalenie wniosku strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej.
Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie przewlekłości organu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE odpowiada stanowi przewlekłego prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania.
Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, nieprawidłowo wyznaczył zakres zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., uznając, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Ukrainy, którego pobyt w Polsce nie ma związku z okolicznościami powołanymi w u.p.o.u.
Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Powołany przepis, jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie organ, posługuje się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u.
W kontekście sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej konieczne jest zwrócenie uwagi na epizodyczny charakter spornej regulacji. Zorientowana jest ona na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Analizowane przepisy stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdza się, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 16, str. 44 z późn. zm.) odnoszą obowiązek państwa członkowskiego do stosowania względem wniosków zgłaszanych przez obywateli państw trzecich procedury "możliwej do zrealizowania", którą to kwalifikację w dyrektywie wiąże się ze "zwykłym obciążeniem pracą administracji Państw Członkowskich" (motyw 10 dyrektywy 2003/109/WE), co nakazuje uznać, iż nie sposób ich przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny. Brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. w sposób niedopuszczalny utrudnia cudzoziemcom wykonywanie uprawnień wynikających z ww. dyrektywy, a co za tym idzie narusza zasadę skuteczności prawa UE (por. wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., II OSK 2172/24).
Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców. Przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresie wskazanym w tym przepisie wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisu koreluje zapis zawarty w art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i podejmowanie w ich ramach rozstrzygnięć bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego. Ta zasada znalazła zresztą swoje bezpośrednie potwierdzenie w kontrolowanej sprawie, uwzględniając, że z przedstawionych przez organ w ślad za skargę dokumentów wynika, iż w odniesieniu do wniosku skarżącego Wojewoda Dolnośląski wydał wymagane rozstrzygnięcie merytoryczne (decyzja z 26 kwietnia 2024 r., znak SOC-PCIII.6153.1.417.2023.PSk.SB).
Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (29 marca 2023 r.) skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100d ust. 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Dolnośląskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemca skargi, kwalifikować jako formy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., wbrew treści przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.o.u.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151, a także art. 184 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I., II., III. oraz V. i w tym zakresie oddalił skargę, orzekając równocześnie o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałej części, tj. tej, która żądaniem uchylenia objęła pkt IV. wyroku, którym Sąd I instancji dalej idącą skargę skarżącego oddalił.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.