II OSK 2435/21

II OSK 2435/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 83/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 5 ust. 2, art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 4 pkt 2, art. 19, art. 20 pkt 4, art. 28a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 83/21 w sprawie ze skargi Z. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r. nr DON.7101.237.2020.RKR w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 83/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r., nr DON.7101.237.2020.RKR w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z 9 stycznia 2020 r. T. S.A., mając na uwadze bezpieczeństwo w komunikacji tramwajowej, wniosły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego wiaduktu nad torami kolejowymi i mostu nad rzeką P. w B. w ciągu [...] (droga wojewódzka [...]), po których prowadzona jest komunikacja tramwajowa i które są w ciągu drogi publicznej.
Zawiadomieniem z 30 stycznia 2020 r., sprawę przekazano do Śląskiego WINB w Katowicach.
W dniu 24 lutego 2020 r. pracownicy Śląskiego WINB przeprowadzili kontrolę stanu technicznego wiaduktu, w km 2+385 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w B., nad linią kolejową nr [...], km linii kolejowej 303+600, na którym znajduje się torowisko tramwajowe.
Śląski WINB w piśmie z 3 marca 2020 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego wiaduktu.
Postanowieniem z 15 maja 2020 r., organ I instancji nałożył na Z. w K. obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu, w km 2+385 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w B., nad linią kolejową nr [...], km linii kolejowej 303+600, na którym znajduje się torowisko tramwajowe, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia, zawierającej:
1. określenie stanu technicznego i bezpieczeństwa wiaduktu w zakresie zgodnym z wymaganiami art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym określenie aktualnej nośności obiektu;
2. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w ww. zakresie, wskazanie zakresu robót budowlanych wraz z terminem ich realizacji, niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa.
Z rozstrzygnięciem organu I instancji z 15 maja 2020 r. nie zgodził się skarżący, wnosząc w ustawowym terminie zażalenie.
GINB, postanowieniem z dnia 5 listopada 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego WINB.
W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał na ustalenia kontroli z 24 lutego 2020 r., gdzie zaznaczono, że "obiekt jest trzyprzęsłowym pięciodźwigarowym żelbetowym wiaduktem nad linią kolejową nr [...]. Wiadukt ten jest oddalony od znajdujących się po jego obydwu stronach obiektach inżynieryjnych po których prowadzone są jezdnie (lewa i prawa) drogi wojewódzkiej nr [...]. Na obiekcie tym znajduje się torowisko tramwajowe." Stwierdzono następujące nieprawidłowości wiaduktu nad linią kolejową: ubytki betonu na przyczółkach; ubytki i odspojenia betonu na płycie pomostu; odsłonięte skorodowane zbrojenie na gzymsach; ubytki betonu i widoczne skorodowane zbrojenie na oczepach; zarysowania i ubytki betonu na filarach; widoczne zacieki na żelbetowych elementach przyczółków; stojąca woda i wychlap na torowisku znajdującym się na obiekcie (przyczółku wschodnim).
Organ odwoławczy przytoczył art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej: u.d.p.") zgodnie z którym, przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przez obiekt inżynieryjny należy rozumieć obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową – art. 4 pkt 12 u.d.p.
Natomiast w art. 4 pkt 4 przywołanej ustawy wskazuje się, że przez torowisko tramwajowe należy rozumieć część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy.
Jak wynika z kolei z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
W związku z powyższym GINB stwierdził, że torowisko tramwajowe stanowi część drogi (ulica to bowiem część drogi, a obejmuje ona torowisko tramwajowe), które może być zlokalizowane także w drogowym obiekcie inżynieryjnym (moście, wiadukcie).
GINB wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zarządcą drogi wojewódzkiej nr [...], zgodnie z § 2 pkt 1 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 maja 2018 r., nr V/52/10/2018, jest Z. w K..
Odwołując się do art. 20 pkt 4 u.d.p., GINB stwierdził, że to do zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektyw inżynierskich (wiadukt), urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Oznacza to, że leżący w ciągu drogi przedmiotowy wiadukt powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym przez zarządcę drogi. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że wiadukt zlokalizowany jest nad linią kolejową zaliczoną w wypisie z ewidencji gruntów do terenów kolejowych. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Wobec powyższego organ odwoławczy zaznaczył, że skoro nie było przeprowadzonych okresowych kontroli przedmiotowego obiektu, a wiadukt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, to zobligowanie skarżącego do dostarczenia stosownej ekspertyzy - na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. - jest uzasadnione.
Dalej organ II instancji podniósł, że podziela pogląd, prezentowany w orzecznictwie (m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 75/18), według którego przepis art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 p.b. nakłada na właściciela obiektu lub jego zarządcę szczególny obowiązek dbania o obiekt budowlany. Pociąga to za sobą konieczność przeprowadzania okresowych kontroli obiektu, a także - w razie potrzeby - stosownych napraw, konserwacji czy remontów. Przepisy Prawa budowlanego uprawniają organy nadzoru budowlanego do badania, czy dany obiekt budowlany utrzymywany jest w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
GINB podkreślił, że z protokołu kontroli wynika, że doszło do wielu zaniedbań po stronie zarządcy lub właściciela obiektu. Brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów formalnoprawnych związanych z utrzymywaniem obiektu budowlanego. Brak jest również informacji na temat przeprowadzanych okresowych kontroli na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., a więc przeprowadzanych raz w roku oraz co najmniej raz na 5 lat.
Zgodnie z art. 28a u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona torowiska tramwajowego umieszczonego w pasie drogowym należy do podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym. Organ odwoławczy wyjaśnił jednak, że przywołana regulacja pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem torowisko tramwajowe stanowi część drogi, która może być zlokalizowana także w drogowym obiekcie inżynieryjnym. Torowisko tramwajowe nie stanowi zatem elementu konstrukcji nośnej obiektu inżynierskiego, bowiem jest jedynie jego elementem wyposażenia. Obowiązki zarządcy torowiska tramwajowego zostały jasno wskazane w art. 28a u.d.p. i zostały ograniczone wyłącznie do torowiska tramwajowego przy czym zarządca torowiska musi przy podejmowaniu tego rodzaju czynności uzgadniać z zarządcą drogi. Zatem, to na Z. w K. spoczywa obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego wiaduktu, na którym znajduje się torowisko tramwajowe, stanowiące jeden z elementów przedmiotowej drogi.
GINB przywołał stanowisko zaprezentowane przez Sąd Okręgowy i Apelacyjny w Katowicach (wyroki: z 18 października 2017 r., sygn. akt I C 803/16 i z 31 grudnia 2018 r., sygn. akt I ACa 61/18, dołączone przez T. S.A.), według którego - torowisko tramwajowe stanowi część drogi, które może być zlokalizowane także w obiekcie drogowym inżynieryjnym, stanowi własność właściciela danej drogi publicznej, a nie podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym.
GINB podniósł, że istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest odróżnienie także wiaduktu drogowego od wiaduktu kolejowego. Sprawa dotyczy wiaduktu drogowego usytuowanego nad linią kolejową, po którym przebiega droga a więc powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i akty wykonawcze odpowiednie w tym zakresie.
W wyroku z 22 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1285/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wiadukt jest obiektem mostowym zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich i jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia drogi Przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi a nie właściciela - tak też art. 19 i 20 u.d.p.
W związku z powyższym, to na zarządcy drogi - zgodnie z art. 20 u.d.p. - należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2. Przedmiotowa droga zaliczana jest do dróg wojewódzkich, a więc zarządcą tej drogi (w rozpoznawanym przypadku) jest zarząd województwa (art. 19 u.d.p.).
Dalej GINB odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu skarżącego - wyjaśniając, że to zarządca drogi, a nie podmiot zarządzający siecią tramwajową jest podmiotem, na którym ciąży odpowiedzialność za zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego wiaduktu. Wobec tego nie jest zasadne uznanie torowiska tramwajowego za "inne urządzenia podobne" w rozumieniu art. 49 k.c., bowiem jak wskazano wcześniej torowisko jest elementem wyposażenia obiektu inżynierskiego. Z uwagi na brak przeprowadzanych okresowych kontroli obiektu (co potwierdza protokół kontroli z 24 lutego 2020 r.), zasadne w sprawie było nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu.
Skargę na postanowienie GINB z 5 listopada 2020 r. złożył Z. w K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c K.p.a. poprzez, błędne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego, na którym spoczywa obowiązek utrzymywania wiaduktu;
2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
3. art. 7, art. 8 art. 9, art 77 § 2 i art. 80 K.p.a., w zakresie wskazanym w zażaleniu (poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, zebrania i rozpatrzenia całościowo nie wybiórczo materiału dowodowego, nieudowodnienia okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, którzy mają wiedzę z zakresu wykonywania prac na obiektach mostowych zarówno z imienia skarżącego i strony, obecnie występującej jako T. S.A., a to M. H.;
4. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81c p.b., także w zakresie opisanym w zażaleniu;
5. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.;
6. art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne przyjęcie zakresu odpowiedzialności za torowisko tramwajowe i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego w trakcie nierzetelnie prowadzonego postępowania brak jest zweryfikowania kwestii prawidłowego oznaczenia właściciela obiektu poprzez uwzględnienie map sytuacyjnych, wypisów z ksiąg wieczystych, a podnoszonych przez skarżącego, a także błędnego uznania, że skarżący jest odpowiedzialny w zakresie utrzymania torowiska tramwajowego, które mogło mieć znaczący wpływ na wydanie postanowienia o odpowiedzialności skarżącego za wiadukt;
7. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
8. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia 5 listopada 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie wydane w dniu 15 maja 2020 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia i orzeczenie o przeprowadzeniu dogłębnej analizy stanu właścicielskiego;
9. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i art. 81 K.p.a., poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych bez udziału strony skarżącej oraz przez uniemożliwienie jej przed wydaniem postanowienia, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia wyjaśnień, czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium;
10. art. 5 ust 2 p.b., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż wiadukt, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu;
11. art. 61 w zw. z art. 62 ust 1 piet 1 i 2 p.b., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż wiadukt na którym znajduje się torowisko tramwajowe stanowi obiekt należący do skarżącego;
12. art. 81c p.b., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż wiadukt, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu;
13. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 4 w zw. z art. 4 pkt 12 w zw. z art. 19 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż wiadukt, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu;
14. art. 19 w zw. z art. 20 w zw. z art. 20f pkt 2 w zw. z art. 28a u.d.p., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż wiadukt, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu jako należącego do drogi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną argumentację.
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 83/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Krąg podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 p.b., do których kierowany jest nakaz - na podstawie ust. 2 tego przepisu - to uczestnicy procesu budowlanego (np. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.). Przepis ten może mieć zastosowanie w toku postępowania administracyjnego jak również postanowienie takie może być wydane w celu sprawdzenia czy w ogóle zaistniała podstawa do wszczęcia takiego postępowania.
W przedmiotowej sprawie postanowienie organu I instancji zostało wydane w związku z wszczęciem postępowania przez Śląski WINB w sprawie stanu technicznego wiaduktu, w km 2+385 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w B., nad linią kolejową nr [...], w km linii kolejowej 303+600, na którym znajduje się torowisko tramwajowe.
Rolą Sądu w przedmiotowym postępowaniu była ocena czy nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego i bezpieczeństwa ww. wiaduktu było zasadne, ale przede wszystkim ocena czy nakaz ten został skierowany do prawidłowego adresata. Do tego bowiem ostatniego zagadnienia sprowadza się spór w sprawie.
Z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 p.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie tego, przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, CBOSA). Skorzystanie z rozwiązania zawartego w powyższym przepisie musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Rozwiązanie to daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Ponadto art. 81c ust. 2 p.b. powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12, CBOSA). Tak więc nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy.
W aktach sprawy znajduje się decyzja Śląskiego WINB z 15 grudnia 2010 r., nr 85/10, udzielająca inwestorowi – Z. w K. - pozwolenia na użytkowanie wiaduktu nad torami PKP w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w km 2+416 wraz z kładką technologiczną w miejscowości B.. Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z 8 kwietnia 2008 r., nr 56/08, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowanego na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie ewidencyjnym B.. Z części opisowej projektu budowlanego - pkt 4 - CHARAKTERYSTYKA DROGI I RUCHU NA DRODZE, wynika, że "Droga wojewódzka nr [...] na odcinku objętym opracowaniem jest drogą dwujezdniową, dwukierunkową z szerokim pasem dzielącym, po którym odbywa się komunikacja tramwajowa (linia tramwajowa dwutorowa). Na odcinku przed i za istniejącym wiaduktem droga wojewódzka krzyżuje się z lokalnymi ulicami (...)). Na załączonej do projektu mapie - ORGANIZACJA RUCHU – zamieszczono adnotację, że "z uwagi na lokalizację istniejącego torowiska tramwajowego w pasie dzielącym jezdnię DW nr [...] oraz ograniczenia wynikające z konieczności zachowania skrajni taboru tramwajowego, wszystkie projektowane znaki i tablice drogowskazowe umieszczono po prawe (zewnętrznej) stronie jezdni."
W dniu 24 lutego 2020 r. została przeprowadzona kontrola wiaduktu. W aktach sprawy znajdują się dwa protokoły kontroli z 24 lutego 2020 r. - o tych samych numerach (str. 9 i str. 7 akt administracyjnych). W pierwszym z nich wskazano, że protokół dotyczy obiektu: wiaduktu nad linią kolejową nr [...], w km linii kolejowej 303+600, na którym znajduje się torowisko tramwajowe a w drugim, że dotyczy wiaduktu, w km 2+385 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w B., nad torami linii kolejowej nr [...], strona Lewa i Prawa.
W pierwszym protokole podkreślono, że brak jest danych dotyczących obiektu oraz brak protokołów okresowych kontroli (raz w roku albo co najmniej raz na 5 lat). Ustalone nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu to: 1) ubytki betonu na przyczółkach; 2) ubytki i odspojenia betonu na płycie pomostu (gzymsach) - mogące zagrażać upadkiem kawałków betonu na torowisko kolejowe (odsłonięte skorodowane zbrojenie na gzymsach); 3) ubytki betonu i widoczne skorodowane zbrojenia na oczepach, 4) zarysowania i ubytki betonu na filarach; 5) widoczne zacieki na żelbetowych elementach przyczółków, co świadczy o uszkodzonej i nieszczelnej izolacji, 5) stojąca woda i wychlap na torowisku znajdującym się na obiekcie (na przyczółku wschodnim). Wskazano na brak możliwości oceny stanu technicznego łożysk. Nie stwierdzono również osłon przeciwporażeniowych, których konieczność wymaga weryfikacji.
W drugim protokole (adres obiektu: w km 2+385 drogi wojewódzkiej nr [...], [...], w B., nad torami linii kolejowej nr [...], strona Lewa i Prawa) sprecyzowano, że obiekt wybudowano w 2010 r., ostatnia kontrola odbyła się 15 października 2019 r., nr 159/P/2019, 159/L/2019. Z oględzin obiektu wynika, że brak na całej długości chodnika służbowego części Lewej a na części Prawej brak fragmentu balustrady na długości stopni schodowych i przeciągu w balustradzie na długości 3 stopni. Nie stwierdzono uszynienia obiektów. Przedstawiciel Z. zadeklarował, że do końca kwietnia 2020 r. nastąpi uzupełnienie brakującej balustrady i przeciągu przy schodach skarpowych. W piśmie z 1 kwietnia 2020 r. Z w K. poinformował organ I instancji o wykonaniu powyższego zobowiązania.
W sprawie nie ma sporu pomiędzy stronami co do ustaleń kontroli z 24 lutego 2020 r. w zakresie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego wiaduktu zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...], km linii kolejowej 303+600, na którym znajduje się torowisko tramwajowe. Prawidłowo GINB wywiódł (za organem I instancji), że brak jakichkolwiek dokumentów związanych z utrzymaniem obiektu dodatkowo uzasadnia nałożenie obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. Kwestia sporną jest natomiast ocena który z podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 p.b. powinien ekspertyzę przedłożyć. Punktem wyjścia dla rozważań jest więc kwalifikacja obiektu.
Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organów, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga a więc zastosowanie mają przepisy ustawy o drogach publicznych.
Art. 4 pkt 2 u.d.p. definiuje pojęcie drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (...) stanowiącą całość techniczną-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei drogowy obiekt inżynieryjny oznacza obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcje oporową (art. 4 pkt 12 u.d.p.). Obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 13 u.d.p.). Jak wynika z kolei z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast w art. 4 pkt 4 u.d.p. wskazuje się, że przez torowisko tramwajowe należy rozumieć część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy. Ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko (art. 4 pkt 3 u.d.p.).
Stosownie do art. 20 pkt 4 u.d.p. to do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2. Jak prawidłowo ustalono droga publiczna - [...] - zaliczana jest do dróg wojewódzkich, a więc zgodnie z art. 19 u.d.p. zarządcą tej drogi – jest zarząd województwa.
Zgodnie z art. 28a ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona torowiska tramwajowego umieszczonego w pasie drogowym należy do podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym, który tego rodzaju czynności niewątpliwie musi uzgadniać z zarządcą drogi (art. 28a ust. 2 u.d.p.). Jednakże na tym etapie postępowania nie został sprecyzowany jeszcze zakres robót budowlanych, ten etap dotyczy określenia w ekspertyzie stanu technicznego i bezpieczeństwa obiektu inżynieryjnego (wiaduktu drogowego). Nie ma znaczenia także na tym etapie sprawy (wbrew zarzutom skargi), że wiadukt ten usytuowany jest nad linią kolejowa zaliczoną do terenów kolejowych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez GINB art. 10 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że wprawdzie na organach administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji powinny one umożliwić stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale by uczynić skutecznym zarzut oparty na tym przepisie, skarżący winien wskazać, jakiej dokładnie czynności procesowej organ odmówił mu dokonania i wykazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało to uchybienie. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony.
Zdaniem Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa. Nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia czy stwierdzenia nieważności. Organy właściwie oceniły cały zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Z w K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 4 w zw. z art. 4 pkt 12 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), dalej zwana UODP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, i uznanie tak jak organ II instancji, że wiadukt na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu jako należącego do drogi;
2. art. 19 w zw. z art. 20 w zw. z art. 20f pkt 2 w zw. z art. 28a UODP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za organem II instancji, iż wiadukt, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu jako należącego do drogi;
3. art. 5 ust. 2, art., 61 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) dalej zwana PB, poprzez jego błędną interpretację i błędne uznanie, iż organ II instancji prawidłowo zastosował art. 81c ust 2 PB i prawidłowo uznał, że wiadukt na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie wiaduktu;
4. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) K.p.a. poprzez błędne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu - wiadukt na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]);
5. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji z urzędu niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w tym nie wyjaśnienie istotnych kwestii jakie zadania należą do konkretnych podmiotów i do czego są zobowiązanie;
6. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, który miał wiedzę w zakresie realizacji prac na przedmiotowym wiadukcie przez T. SA. a to M. H.;
7. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak podjęcia z urzędu działań celem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia orzeczenia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 K.p.a.;
8. art. 7, art. 8 i art. 107 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia z uwagi na błędne przyjęcie zakresu odpowiedzialności za torowisko tramwajowe i zawarcie w treści postanowienia zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego w trakcie postępowania nie zweryfikowano kwestii prawidłowego oznaczenia właściciela wiaduktu poprzez uwzględnienie mapy sytuacyjnej, wypisów z ksiąg wieczystych, a podnoszonych przez skarżącego, a także błędnego uznania, że skarżący jest odpowiedzialny za utrzymanie obiektu budowlanego na którym znajduje się torowisko tramwajowe;
9. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że przeprowadzenie czynności kontrolnych bez udziału strony skarżącego oraz poprzez uznanie, że uniemożliwienie jej przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia wyjaśnień nie stanowiło naruszenia uprawnienia skarżącego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;
10. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w myśli art. 182 § 2 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.
Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji była kwestia stanu technicznego wiaduktu a w konsekwencji ocena, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego tego wiaduktu. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody stwierdzić należy, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że stan techniczny wiaduktu jest nieodpowiedni oraz że istniały podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego.
Za pozbawiony podstaw uznać należy również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że organy administracji nienależycie wyjaśniły na jaki podmiot powinien zostać nałożony obowiązek przedłożenia. Art.81c ust. 2 w zw. z ust. ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że obowiązek dostarczenia ekspertyzy może być nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że wiadukt znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że w świetle treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wiadukt jako obiekt inżynieryjny jest częścią drogi. Zarządcą drogi wojewódzkiej zgodnie z § 2 pkt 1 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 maja 2018 r., nr V/52/10/2018, jest Z w K.. Tym samym organy nadzoru budowlanego miały podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy na Z w K.. Okoliczność, że Z. nie posiada dokumentacji, z której wynikałoby przekazanie mu w zarząd wiaduktu nie świadczy o tym, że organy administracji błędnie ustaliły podmiot, na którym spoczywa obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego tego wiaduktu. O tym, kto jest zarządcą drogi wojewódzkiej a w konsekwencji także będącego jej częścią wiaduktu przesądzają przepisy powszechnie obowiązującego prawa.
Postanowienia organów obydwu instancji zostały należycie uzasadnione. Postanowienie wydane przez organ I instancji jest zgodne z prawem, a w konsekwencji utrzymanie go w mocy przez organ odwoławczy także nie stanowiło naruszenia prawa.
Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. może być podstawą uchylenia postanowienia organu administracji tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że w przypadku zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy organ ten mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na etapie postępowania zażaleniowego załączył jedynie dokument w postaci Statutu Z w K., który to dokument musiał być wcześniej znany skarżącemu kasacyjnie Z w K..
Za niezasadne uznać należy również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów jak również dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów. Wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów, które zostały już wskazane przez Sąd I instancji, jest niecelowe. Ponownie stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że wiadukt znajduje się w zarządzie skarżącego kasacyjnie i w konsekwencji zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego zasadnie nałożyły na skarżący kasacyjnie Z w K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.