II OSK 2433/23

II OSK 2433/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Ciąglewicz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Wojciech Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 552/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-18
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant starszy sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 552/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. nr 69/IV/03 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 18 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/23 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. nr 69/IV/03 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Józefów z 9 maja 2003 r., nr 69/IV/03 w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefów – etap III A (plan), zarzucając naruszenie: art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, ze zm., dalej "u.g.r.l.") w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.p."), przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla części działki nr ew. [...]z obr. [...] (przed połączeniem stanowiła działkę oznaczoną nr ew. [...] z obrębu [...]).
W odpowiedzi na skargę Miasto Józefów wniosło m.in. o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2019 r., IV SA/Wa 1599/19 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na powyższą uchwałę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lutego 2023 r., II OSK 426/20, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostało ustalone, czy przeznaczenie działki nr [...] na cele nieleśne, w planie nr 35/VI/1989 Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z 29 marca 1989 r., było poprzedzone zgodą właściwego organu, czy też wchodziła ona w skład rezerw terenowych, o których mowa w pkt 12 i 14 planu, a więc terenów zainwestowania miejskiego, ale nieposiadających zgód na zmianę przeznaczenia gruntów. Podniósł, że zapisy planu ogólnego przeczą stanowisku Sądu I instancji, że uzyskanie takiej zgody stanowiło jeden z warunków jego uchwalenia. Przyjmując, że ustalenia planu ogólnego świadczą o udzieleniu zgody, Sąd powinien zweryfikować twierdzenia, czy grunt ten wchodził w skład rezerw terenowych i je uzasadnić. Za konieczne uznał przeprowadzenie analizy planu ogólnego z 1989 r. Dodał, że choć przedmiotem zaskarżenia jest plan z 2003 r., to przyjęcie za dowód planu z 1989 r. rodzi konieczność poddania go analizie w zakresie ustaleń, które miałyby świadczyć o zgodności z prawem planu z 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, wydanym w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego.
W ocenie Sądu I instancji analiza wszystkich zapisów planu z 1989 r. i części graficznej – oprócz załącznika nr 4 wymienionego w § 1 pkt. 2 planu - w zakresie działki nr [...] przed scaleniem wykazała, że zgodnie z pkt 12 rezerwy terenowe stanowiły wszystkie tereny przeznaczone pod inwestycje oznaczone – w nawiasach - na rysunku planu, nieposiadające zgód na zmianę przeznaczenia gruntów i docelowo przeznaczone na ustalone cele. Ich uruchomienie wymagało jedynie odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych. Powyższe potwierdza zapis w pkt 14.1. dopuszczający uruchomienie rezerw terenowych, zgodnie z ich przeznaczeniem w planie – ale po spełnieniu warunku wykonania i uzgodnienia odpowiednich planów zagospodarowania, a w ich ramach uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów. Podał, że działka [...]– aktualnie część [...] - położona była na terenie o symbolu B 28. ML + RLO ( błąd w oznaczeniu, winno być 82) oraz w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych. Po zmianie ww. planu w 1994 r. opisaną część działki oznaczono symbolem B 77a.ML bez zmiany jej przeznaczenia. Symbol ten nie został ujęty w nawiasach (tak rys. planu – Józefów. System Informacji Przestrzennej. Wygasłe plany ogólne), co oznaczałoby, że tereny, które obejmował nie stanowiły rezerw terenowych, w rozumieniu powyższego zapisu planu. Natomiast w pkt 13 pn. tylko ogólnie wskazano, że w okresie sporządzania planu wydano szereg zgód na zmianę przeznaczenia gruntów na cele inwestycyjne. Nie można jednak obecnie jednoznacznie ustalić, czy rzeczywiście w części działki nr [...] przed połączeniem - przeznaczonej w planie z 1989 r. pod budownictwo jednorodzinne na terenach leśnych (i komunikację) - uzyskano stosowne zgody, czy też ich nie uzyskano. Sąd podkreślił, że nie udało się również odnaleźć załącznika nr 4 wymienionego w § 1 pkt. 2 planu, w którym zatwierdzono program rolniczego i leśnego wykorzystania gruntów rolnych i leśnych, przewidzianych w planie do wykorzystania na cele nierolnicze i nieleśne – do czasu ich faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej i leśnej, stanowiący załącznik nr 4 do uchwały. Następnie uznał, że jeżeli brak jest dokumentacji potwierdzającej wprost, że doszło do naruszenia prawa (brak zgody), to nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego (por wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2017 r., I SA/Łd 574/17).
Wojewoda Mazowiecki na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki nr[...]w zakresie w jakim przed połączeniem stanowiła działkę nr [...] z obrębu [...], opcjonalnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Wniósł także o zobowiązanie organu do przedstawienia oryginałów uchwał: nr 35/VI/1989 Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z 29 marca 1989 r., w tym niepublikowanych jej załączników, nr 1 i 2; nr 52/II/94 Rady Miejskiej w Józefowie z 28 listopada 1994 r., w tym załącznik nr 1 i nr 3 oraz nr 17/II/94 z 2 sierpnia 1994 r., w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Józefów.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
przepisów postępowania, tj.:
- art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm., dalej: "p.u.s.a."), art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 u.g.r.l. w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, pomimo braku przedłożenia decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;
- art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., przez wadliwe dokonanie kontroli uchwały, tj. z pominięciem wykładni wynikającej z orzeczenia NSA sygn. akt II OSK 426/20;
- art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 170 i art. 190 p.p.s.a., art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 u.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez bezpodstawne oddalenie skargi, pomimo braku przedłożenia decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jak też braku wykazania istnienia jakichkolwiek dowodów pośrednich na jej wydanie, wynikających z poprzednich regulacji planistycznych w tym z uchwały z 1989 r.;
- art. 48 § 1, 3 i 4, art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, w sytuacji orzekania na podstawie nieuwierzytelnionej w sposób prawidłowy uchwały z 1989 r., a także na podstawie nieuwierzytelnionego odpisu tekstu i rysunku planu zamieszczonych na stronie internetowej UM Józefów (SIP. Wygasłe plany ogólne);
- art. 48 § 1, 3 i 4, art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym przywołane orzeczenie WSA w Łodzi z 18 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 574/17 nie zawiera tez wskazywanych przez Sąd;
- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 u.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez uznanie, iż stwierdzenie nieważności uchwały w niniejszej sprawie może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji istnienia dokumentu potwierdzającego brak uzyskanej zgody na zmianę przeznaczenia;
- art. 48 § 1, 3 i 4, art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez dokonanie kontroli polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnieniu wyroku, które jest wzajemnie sprzeczne i nie wyjaśnia powodów oddalenia skargi na uchwałę z 2003 r., lecz dotyczy jedynie oceny planu ogólnego z 1989 r., które nie było przedmiotem skargi;
- art. 48 § 1 i 3, art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na oddaleniu skargi, w związku z faktem, iż Miasto Józefów, pomimo ciążącego na nim obowiązku nie przekazało sądowi kompletnych, wiarygodnych, uporządkowanych i właściwie uwierzytelnionych akt sprawy;
- art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 art. 170 i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 u.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji braku jakiejkolwiek analizy uchwały z 2003 r. oraz przeprowadzonej procedury planistycznej do tejże uchwały, lecz jedynie orzekanie co do treści uchwały z 1989 r., podczas gdy to uchwała z 2003 r. była przedmiotem skargi;
- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 18 ust. 2 i art. 27 ust. 1 u.z.p. co skutkowało, w sposób nieuprawniony, oddaleniem skargi organu nadzoru, bowiem brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że procedura sporządzania planu miejscowego została przeprowadzona w sposób prawidłowy, skoro brak w aktach sprawy dowodów potwierdzających prawidłowość przeprowadzenia kolejno określonych przepisem art. 18 ust. 2 u.z.p. czynności proceduralnych;
- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez niewłaściwą interpretację zapisów zawartych w pkt 12, 13 i 14 tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa na okres perspektywiczny przyjętego uchwałą z 1989 r.;
- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez niewłaściwą interpretację pkt 12, 13 i 14 tekstu miejscowego planu ogólnego z 1989 r.;
- art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., przez sformułowanie wyroku Sądu na podstawie twierdzeń jednej ze stron;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 4 pkt 6 u.g.r.l., przez ich niezastosowanie;
art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.g.r.l., przez ich błędną wykładnię;
art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 7 ust. 5 u.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. pomimo braku uzyskania decyzji, i jej wykazania, w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;
art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 u.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez ich niezastosowanie, w związku z przyjęciem, że bezpośredni brak dowodów znajdujących się w dokumentacji sprawy, prowadzi do wniosku, że nie trzeba legitymować się zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych;
art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 7 ust. 5 u.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie faktu domniemania uzyskania takiej zgody;
art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5, art. 7 ust. 5 u.g.r.l., w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 u.z.p., przez ich błędną wykładnię.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki przedstawił argumentację mająca na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Niniejsza sprawa podlegała ponownej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 15 lutego 2023 r., II OSK 426/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydany został zaskarżony wyrok.
Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, w kontekście treści obecnie zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy co następuje.
Za uzasadniony uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim Wojewoda Mazowiecki zarzucił sądowi I instancji wadliwe sporządzenie zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyroki NSA z: 9 marca 2006 r., II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. m.in. w sytuacji, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 19 września 2018 r., II OSK 63/18). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, nie zastosował się bowiem w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji nie wyjaśnił bowiem motywów swojego rozstrzygnięcia.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 426/20 kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna Józefów, oznaczona następnie nr [...], wydana została zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne. Przyjął także, że choć przedmiotem zaskarżenia jest plan z 2003 r., to przyjęcie za dowód planu z 1989 r. rodzi konieczność poddania go szczegółowej analizie w zakresie ustaleń, które miałyby świadczyć o zgodności z prawem planu z 2003 r. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokonał analizy planu z 1989 r., a następnie uznał, że brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia, czy rzeczywiście dla działki nr [...] uzyskano stosowną zgodę, czy też jej nie uzyskano. Sąd stanął na stanowisku – że w przypadku braku dokumentacji potwierdzającej wprost, że doszło do naruszenia prawa (brak zgody), to nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu. Sąd I instancji nie dokonał jednakże żadnych rozważań w tym zakresie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Nie przedstawił jakiekolwiek argumentacji dlaczego dla stwierdzenia nieważności uchwały konieczne jest wykazanie dokumentu, z którego wynikałoby, że organ nie uzyskał zgody na cele nieleśne, w przypadku gdy to na organie ciąży obowiązek ich posiadania, bądź chociażby - w okolicznościach niniejszej sprawy - pośredniego wykazania, że zostały one wydane (brak wyrażenia ww. zgody niewątpliwie stanowi istotne naruszenie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego). Nie wiadomym przy tym jest, jakie dokumenty/dowody mogłyby świadczyć o braku uzyskania zgody (w przypadku, np. gdy o taką zgodę nie występowano). Na poparcie swojej tezy Sąd I instancji powołał się jedynie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 574/17, który nie potwierdza przyjętego przez Sąd stanowiska jak również odnosi się do zupełnie odmiennych okoliczności niż te, które są przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.
Skoro zatem w niniejszej sprawie z zaskarżonego wyroku nie wynika tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia uznać należy zasadny.
Zgodzić także należy się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie orzekał na podstawie akt sprawy.
W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy rozumiany jest jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy i oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., dochodzi więc wówczas, gdy sąd administracyjny oprze orzeczenie na własnych ustaleniach lub dowodach nieznajdujących odzwierciedlenia w akrach sprawy (por. wyroki NSA z: 18 czerwca 2020 r., I OSK 2445/19; 28 września 2020 r., II FSK 687/20). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wyrokiem z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 426/20 zobowiązał Sąd do przeprowadzenie analizy planu ogólnego z 1989 r. Sąd I instancji dokonał analizy "wszystkich zapisów planu z 1989 r." jak i zachowanej części graficznej, jednakże nie w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (w aktach znajdował się jedynie, potwierdzony za zgodność z oryginałem, wyciąg poszczególnych zapisów planu), ale – jak wynika z uzasadnienia wyroku - informacji zawartej na stronie internetowej (Józefów. System Informacji Przestrzennej. Wygasłe plany ogólne). Tym samym za zasadny uznać należy także zarzut Wojewody, iż zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok nie został wydany na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie zobowiązany do szczegółowego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia, jak również zwróci się do organu o nadesłanie planu ogólnego z 29 marca 1989 r., nr 35/VI/1989 (wraz z załącznikami, które są w jego posiadaniu), w celu dokonania jego właściwej analizy.
Odnosząc się zaś do zarzutu, że Sąd I instancji nie podjął kontroli całej procedury sporządzenia i chwalenia zaskarżonego planu wskazać należy, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 15 lutego 2023 r., II OSK 426/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeśliby nawet wywodzić z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek objęcia przez sąd kontrolą wszystkich stadiów trybu sporządzania i uchwalania zaskarżonego planu, to nie powinno to dotyczyć sytuacji, gdy inicjatorem sądowej kontroli aktu prawa miejscowego jest Wojewoda.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi w sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.